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RÉSUMÉ DU RAPPORT

I. LA PAC AUJOURD'HUI

A. LE BILAN CONTRASTÉ DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE DEPUIS 1992

La réforme de 1992 a constitué un tournant majeur pour la PAC, depuis sa mise en place dans les années 1960. Visant à remédier au déséquilibre de certains marchés, à l'augmentation des dépenses agricoles et à l'érosion des revenus des agriculteurs, elle a consisté en : une baisse importante du prix des produits agricoles, assortie d'une compensation intégrale de ses effets par un soutien direct aux exploitants, conditionnée à une maîtrise accrue de la production (gel des terres). Des mesures d'accompagnement (environnement, préretraites) ont également été mises en place.

Le bilan de cette réforme est contrasté

La production de céréales n'a été que temporairement maîtrisée ; en viande bovine, la maîtrise souhaitée de la production et l'extensification encouragée des élevages ne se sont qu'insuffisamment réalisées. Bien plus, les évolutions favorables qui sont intervenues, telles que la reconquête par les céréales Européennes du marché de l'alimentation animale ou l'amélioration des revenus agricoles tiennent presque autant à des facteurs externes à la réforme de la PAC qu'à sa vertu intrinsèque.

Certains atouts, notamment en matière d'exportation de blé Européen, n'ont pas été pleinement valorisés, tandis que s'enclenchait une logique lourde de conséquences pour le rôle et le statut de l'agriculture en Europe : le basculement du financement du soutien collectif à l'agriculture du consommateur vers le contribuable, avec pour corollaire une dépendance accrue du revenu agricole vis-à-vis du financement public.

Certains défauts de la PAC n'ont pas été corrigés, tels que l'imparfaite prise en compte de la diversité agricole Européenne (productions méditerranéennes, d'Outre-mer, zones de montagne...) ou la concentration excessive des crédits de la PAC sur certaines exploitations et certaines zones.

La préférence communautaire a, quant à elle, été mise à mal, tant par la transformation des mécanismes douaniers agricoles Européens, induite par les accords du GATT de 1994, que par l'ouverture de contingents d'importation à tarif préférentiel ou la négociation d'accords d'association entre l'Union Européenne et les pays tiers.

B. LES ENJEUX DE LA PAC À L'AUBE DE L'AN 2000

Certains Etats membres souhaitent actuellement un rééquilibrage des différences de contribution nette des quinze pays au budget communautaire, mettant ainsi en danger le principe fondateur de solidarité financière entre les Etats membres de l'Union Européenne.

Le citoyen Européen formule, quant à lui, des exigences fortes : qualité et sécurité des produits, aménagement du territoire, protection de l'environnement. En la matière, l'imposition de normes plus contraignantes ou de nouvelles fonctions pour l'agriculture doit éviter de créer de nouvelles distorsions de concurrence par rapport aux partenaires commerciaux de l'Europe.

L'élargissement de la Communauté aux pays de l'Est Européen pose à la PAC un défi sans précédent : l'agriculture des dix pays candidats emploie en moyenne le quart de leur population active (contre environ 6 % pour l'Europe des Quinze), soit plus d'agriculteurs que l'Union Européenne actuelle, pour une production égale au dixième seulement de la production des Quinze. Même si la perspective de l'élargissement pose à terme la question de la réforme des politiques Européennes (et notamment de la politique structurelle), elle n'est toutefois pas un motif immédiat de réforme de la PAC, vu le calendrier des négociations.

Les négociations agricoles multilatérales à venir constituent une contrainte dont la réflexion sur l'avenir de la PAC ne peut s'affranchir, même si la question du choix tactique du calendrier des deux négociations (communautaire puis multilatérale) reste posée. Le précédent des négociations du cycle de l'Uruguay, que présente le rapport, est à cet égard instructif. Les auspices des futures négociations de l'organisation mondiale du commerce (OMC), et notamment la réforme de la politique agricole américaine, en 1996, ainsi que la stratégie agricole mondiale de ce pays laissent présager des positions offensives de la part des partenaires commerciaux de l'Europe.

Les perspectives mondiales des marchés agricoles à moyen terme, dégagées par certaines organisations internationales, sont favorables. L'augmentation importante de la population mondiale d'ici à 2050 devrait s'accompagner d'une augmentation plus que proportionnelle de la demande alimentaire -sous réserve des évolutions technologiques- à l'accroissement des niveaux de vie et à la diversification des régimes alimentaires dans les zones émergentes. La production, les échanges et les prix des produits agricoles seraient ainsi globalement tirés vers le haut.

II. UN NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE QUI SUSCITE DE NOMBREUSES REACTIONS

A. LE NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE

Les propositions de la Commission Européenne

L'Agenda 2000, présenté par la Commission Européenne en juillet 1997, s'efforce de définir une approche globale pour préparer l'Union Européenne à son élargissement.

La Commission a présenté, en mars 1998, les propositions d'actes communautaires dans les secteurs des grandes cultures, de la viande bovine, du lait, ainsi qu'en matière de développement rural et de perspectives financières relatives au FEOGA-garantie.

La mission d'information a synthétisé ces propositions dont le détail figure dans la version intégrale du rapport.

Une cohérence problématique

La réforme de la PAC paraît, au total, procéder d'un double mouvement : d'une part, un approfondissement de la réforme de 1992 tendant, par de nouvelles baisses de prix, à permettre des exportations sans restitution, de manière à libérer l'agriculture Européenne des contraintes découlant des accords en vigueur de l'OMC et à mettre les Européens en position plus favorable lors de la reprise des négociations internationales ; d'autre part, un effort pour que la PAC, qui reste vivement contestée, notamment dans certains pays membres, soit mieux perçue par les opinions publiques.

Ainsi, d'après la Commission Européenne, la PAC se trouverait consolidée face aux facteurs externes et internes susceptibles de la fragiliser.

De très nombreuses critiques ont été faites sur ces propositions. Sans les reprendre en totalité, la mission d'information relèvera, néanmoins, trois points importants :

 le problème de la légitimité des aides

Dans ses propositions, la Commission Européenne a voulu tenir compte des critiques récurrentes contre certains aspects de la PAC. L'exposé général des motifs des propositions de règlement relatives à la réforme précise même que " réconcilier le citoyen, le consommateur avec la politique agricole " est une des taches primordiales pour les années à venir.

Toutefois, les solutions envisagées pour y parvenir présentent des faiblesses et des lacunes.

En effet, dans les propositions de la Commission, ces aides directes représenteraient à l'avenir une part considérable du revenu agricole et resteraient essentiellement conçues par rapport au processus productif, calculées en fonction de la taille et des activités de l'exploitation. De ce fait, leur justification reste trop ambiguë pour qu'il soit aisé de convaincre les opinions publiques de leur bien-fondé.

 Les propositions de la Commission relatives au financement de la PAC comportent des incertitudes et des risques : en prévoyant d'accroître la part des aides directes dans les revenus des agriculteurs et en ouvrant simultanément la voie à un droit de regard accru du Parlement Européen sur leur devenir, elles pourraient conduire à une plus grande fragilité de la PAC.

 La Commission souligne que la baisse des prix qu'elle préconise rendra les productions Européennes plus compétitives sur le marché communautaire comme sur le marché mondial, réduira le risque de réapparition de surplus invendables, facilitera l'adhésion des pays d'Europe de l'Est et fortifiera la position Européenne dans le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales.

Toutefois, les effets bénéfiques attendus de la baisse proposée des prix sont plus incertains que ne le suppose la Commission, les modalités envisagées de la compensation de la baisse des prix étant, en effet, susceptibles d'entraîner de graves déséquilibres :

Dans le cas des grandes cultures, l'alignement des aides aux cultures des oléagineux sur celles accordées aux cultures céréalières pourrait conduire à des distorsions ;

La forte baisse des prix prévue dans le cadre de la viande bovine pourrait également susciter de graves déséquilibres, sans pour autant permettre d'atteindre les objectifs qui en principe la justifient ;

La cohérence des propositions pour les productions laitières apparaît plus incertaine encore ;

On peut estimer que la démarche de la Commission tendant à opérer une réforme de la PAC préalablement aux négociations à l'OMC revient à déplacer unilatéralement le point de départ de la négociation en défaveur de l'agriculture Européenne.

B. UN PROJET QUI SUSCITE DE NOMBREUSES RÉACTIONS

Depuis dix mois, les instances Européennes, les Etats membres ainsi que les organisations professionnelles agricoles Européennes et nationales ont pu prendre connaissance de ces propositions et les analyser. Ils les ont, à de nombreuses reprises, commentées et n'ont pas manqué, soit de les approuver, soit de les rejeter, soit de proposer des modifications.

La mission d'information tient tout d'abord à saluer le travail effectué par la Commission Européenne, qui a rempli le rôle d'initiative que lui confèrent les traités, et a répondu à une demande du Conseil Européen de décembre 1995, en présentant, dans un document global, faisant directement suite à la Conférence intergouvernementale, une communication sur le futur cadre politique et financier de l'Union, compte tenu des perspectives de l'élargissement.

Toutefois, les propositions formulées suscitent des réactions fort diverses.

Une forte opposition des organisations agricoles Européennes

Plusieurs organisations professionnelles agricoles Européennes ont exprimé de fortes critiques à l'encontre des propositions de la Commission. Il s'agit du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA), du Comité général de la coopération agricole (COGECA), de la coordination paysanne Européenne (CPE) et du Comité Européen des jeunes agriculteurs (CEJA).

Pour l'ensemble de ces organisations, l'Agenda 2000 ne contient pas d'élément vraiment porteur permettant de défendre et d'améliorer un modèle agricole Européen, qui devrait être fondé sur un juste équilibre entre les exploitants, les productions et les territoires.

La position des différents Etats membres

Si on constate un consensus parmi les Etats membres sur le principe d'une réforme de la PAC, de profondes divergences d'appréciation existent. Une première catégorie de pays regroupe les Etats globalement favorables au contenu de la réforme : Royaume-Uni, Suède et Danemark. Une seconde catégorie comprend les Etats qui, tout en étant favorables au paquet " Santer ", souhaitent certaines modifications : Pays-Bas, Autriche. Une troisième catégorie réunit les Etats qui ont actuellement une démarche très pragmatique : Grèce et Italie. Une quatrième et dernière catégorie regroupe l'ensemble des autres Etats de l'Union, opposés aux propositions de la Commission.



Les réactions françaises

La mission d'information a pu constater :

 les fortes réserves des pouvoirs publics français, et en particulier du Président de la République ;

 le rejet par l'ensemble des organisations professionnelles agricoles de ce projet.

III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION DU SÉNAT

Au-delà des critiques qu'elle a faites sur telle ou telle proposition de la Commission Européenne, la mission d'information a souhaité présenter de nouvelles perspectives pour la politique agricole commune à l'aube de l'an 2000.

Ce véritable projet alternatif préconisé par la mission d'information s'articule autour de quatre axes essentiels qui doivent permettre d'offrir à l'agriculture Européenne une vision dynamique et moderne de son avenir.

A. PREMIER PILIER DES PROPOSITIONS : CONSOLIDER L'UNITÉ DU MARCHÉ COMMUN AGRICOLE

Les auteurs du Traité de Rome avaient considéré que laisser l'agriculture en dehors des négociations conduirait inévitablement à l'échec d'un marché commun Européen.

La PAC a été la véritable " locomotive " de l'Europe communautaire et " du grand marché unique ". Celui-ci doit être consolidé, car toute fissure entraînerait réciproquement la remise en cause de la PAC et donc, à terme, du projet Européen voulu par les " Fondateurs ".

Si la mise en place de l'Euro présente des avantages incontestables pour l'agriculture, d'importantes zones d'ombre subsistent.

Il s'agit notamment du maintien d'une zone " non Euro " et de l'incertitude des relations entre l'Euro et le dollar.

La mission d'information considère :

la non-participation de certains Etats membres à la zone Euro comme regrettable pour le bon fonctionnement du marché unique. La mission souhaite que ces Etats soient au minimum fortement incités à participer au dispositif qualifié de " SME bis ".

le renforcement de la coopération politique entre Etats membres comme indispensable, dans le respect des identités nationales.

Renforcer le marché commun agricole passe aussi par l'établissement d'une véritable égalité de concurrence entre les producteurs Européens :

 en rapprochant les réglementations sociales,

en harmonisant les législations fiscales, notamment en matière de transmission d'entreprises agricoles et de succession,

 en contrôlant plus strictement les aides nationales,

 en évitant une " renationalisation " de la PAC (ce qui n'est pas incompatible avec un minimum de subsidiarité).

Il faut aussi constituer un véritable projet Européen englobant toutes les productions agricoles ;

en premier lieu les productions méditerranéennes : la mission s'associe pleinement aux propositions formulées par MM. Jean Huchon et Louis Minetti dans leur récent rapport sur les relations franco-espagnoles dans le secteur des fruits et légumes, avec, notamment, la création d'un " front méditerranéen " dans ce secteur ;

 en second lieu celles d'outre-mer (par exemple la banane).

Il importe également de développer les usages non alimentaires des produits agricoles.

L'Europe doit inciter au développement :


 des biocarburants  (Pourquoi ainsi appliquer le Taxe intérieure sur les produits pétroliers sur les biocarburants puisque ceux-ci ne sont pas des produits pétroliers).

 du secteur amidonnier ;

 des nouvelles sources d'énergie à base de produits agricoles.

B. DEUXIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DE L'AGRICULTURE EUROPÉENNE, QUI DIFFÉRENCIE LES PRODUCTIONS 

 La mission souhaite renforcer la compétitivité des céréales Européennes : si ce renforcement passe notamment par une certaine baisse des prix, justifiée dans le secteur des céréales, des modifications substantielles doivent toutefois être apportées aux propositions de la Commission, pour assurer :

 une baisse raisonnable des prix, limitée à 10 % ;

 la suppression des taxes à l'exportation ;

 le maintien des majorations mensuelles ;

 le rétablissement des surfaces de base maïs.

 L'indépendance protéique : un enjeu essentiel pour l'agriculture de la Communauté, qui doit être mieux pris en compte.

Face aux insuffisances des propositions de la Commission en matière d'oléo-protéagineux, la mission d'information préconise :

 un paiement complémentaire multiproduits ;

 la mise en place d'un filet de sécurité dans ce secteur.

Une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine

Face à un scénario Européen qui, selon la mission d'information, voue ce secteur à sa perte, deux logiques sont à distinguer.

Il aurait été envisageable de mettre en place des mesures de maîtrise stricte de l'offre de viande bovine, c'est-à-dire des quotas. La mission d'information regrette fortement que le Gouvernement français n'ait pas considéré opportun de privilégier, dès la présentation des propositions de la Commission, cette solution. Elle est consciente que le retard pris dans les propositions gouvernementales françaises dans ce secteur sera difficile à rattraper et qu'il est désormais peu probable de parvenir à rallier une majorité d'Etats à cette option.

Ainsi, la mission d'information privilégie plutôt une adaptation substantielle des mécanismes proposés par la Commission Européenne impliquant :

 la défense du niveau de prix dans un marché équilibré et le maintien de l'intervention publique ;

 une revalorisation de la prime à la vache allaitante et un meilleur accès au complément extensif ;

 la préservation de la valeur ajoutée par le refus de toute distorsion de concurrence -notamment par l'intermédiaire d'une subsidiarité trop importante- ; en outre, la mission d'information est favorable à l'instauration d'une prime unique à l'unité de gros bétail alliant simplification administrative et égalité de traitement entre les producteurs ;

 une gestion efficace du secteur se traduisant notamment par une organisation plus rationnelle de la production et de l'ensemble de la filière ;

Il faut aussi préserver la filière laitière, afin de prendre en compte ses particularités. La mission d'information préconise à cet égard :

 une réelle flexibilité dans la gestion des quotas par la mise en place du système de double quota/double prix ;

 la reconnaissance de la spécificité des signes et labels de qualité.

C. TROISIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REPLACER L'EMPLOI ET L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME

Tout en refusant de remettre en question la fonction économique de l'agriculture, la mission d'information est consciente, cependant, de l'importance de ses fonctions territoriales et sociales.

Elle suggère d'allier compétitivité et maintien du revenu de l'agriculteur

 La mission s'est longuement penchée sur la question du " découplage des aides par rapport à la production ". Elle a estimé que la PAC pourrait bénéficier d'un découplage accru des aides, à condition de maintenir celui-ci à un niveau raisonnable.

 La mission d'information préfère à un dispositif de plafonnement, l'instauration d'un mécanisme de dégressivité en fonction de la taille des exploitations, prenant en compte l'emploi et les territoires.

 La mission d'information estime indispensable et urgent d'étudier et d'initier des expériences à grande échelle en matière de " garantie partielle de recettes ". Elle considère qu'en la matière, aucun retard ne doit être pris.

Une présence et une activité agricole sont nécessaires sur l'ensemble du territoire

 une nouvelle impulsion doit être donnée à l'agriculture de montagne. Pour ce faire, la mission d'information souhaite :

 accentuer significativement l'aide aux systèmes herbagers, notamment dans le cadre de la prime à la vache laitière, supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le maintien de la prime à l'herbe parmi les mesures de développement rural ;

préserver les droits à produire pour les productions montagnardes, qui sont une condition sine qua non de la pérennisation de cette agriculture, faute de quoi, les gains de productivité obtenus par la plaine conduiront à affaiblir la production montagnarde ;

ne pas conditionner à une contrepartie l'attribution des indemnités compensatrices de handicaps naturels, ce qui en l'état des propositions, n'apparaît pas clairement ;

instaurer au niveau Européen une vraie politique d'aide à l'investissement pour les exploitations de montagne.

 Il faut aussi pérenniser l'agriculture en zone périurbaine, comme le propose le rapport récent du Sénateur Gérard Larcher4(*).

La mission souhaite une politique ambitieuse de développement rural

La mission d'information, tout en approuvant l'argumentation générale des propositions de la Commission en matière de développement rural, souhaite que soient préservées :

 l'horizontalité de certains dispositifs. Ainsi, quelle sera la part des interventions en faveur des structures agricoles et du développement rural par rapport à la reconversion industrielle et aux problèmes urbains dans l'objectif 2 ?

 la diversité des actions conduites.

 L'intégrité du budget agricole Européen : l'intégration de mesures de développement rural, qui relèvent de la catégorie des dépenses " non obligatoires " du budget communautaire, pourrait conduire à une fragilisation de l'enveloppe budgétaire consacrée à la PAC, jusqu'à présent constituée uniquement de " dépenses obligatoires ".

Enfin, il est essentiel de promouvoir une politique réaliste et menée avec détermination en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs :

 au niveau Européen, en faveur de l'installation et de la formation,

 au niveau national, en renforçant, notamment, les installations de jeunes non issus du milieu rural.

D. QUATRIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REDÉFINIR LE MODE DE PARTICIPATION DE L'UNION EUROPÉENNE AUX ÉCHANGES INTERNATIONAUX

Le projet alternatif de réforme de la PAC préconisé par la mission d'information ne peut s'affranchir des contraintes internationales. Il doit au contraire utiliser, au profit de l'ensemble de la Communauté Européenne, les opportunités offertes par l'avenir qui est prédit aux marchés agricoles internationaux.

Pour cela, il faut affirmer la volonté de la Communauté Européenne de se préparer aux prochaines échéances internationales, tout en rappelant la spécificité de son agriculture :

 La mission d'information estime qu'il n'est pas possible de considérer les produits agricoles comme n'importe quels autres produits de base, en raison non seulement des caractéristiques des facteurs de production inhérents à l'agriculture mais aussi de l'enjeu vital que constitue la sécurité alimentaire de la planète.

Ainsi, la mission d'information, tout en affirmant son souhait de voir la Communauté participer activement aux négociations internationales sur les questions agricoles, estime nécessaire que :

l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en adoptant des positions claires et communes aux Etats membres ; la Commission Européenne ne doit en la matière en aucun cas outrepasser les limites et le contenu de son mandat, fixés par les traités et le Conseil des ministres ;

l'Europe doit aussi réaffirmer la spécificité de l'agriculture, lors des négociations internationales.

La mission propose de dialoguer dans un cadre clairement défini : celui de l'Organisation mondiale du commerce

La mission d'information considère qu'en tranchant sans ambiguïté en faveur du multilatéralisme, l'Europe pourra affirmer son existence, voire son " leadership " au sein de l'OMC, mettant ainsi en conformité l'influence de la Communauté et sa position de première puissance exportatrice. En défendant l'OMC et le multilatéralisme, la Communauté Européenne rallierait, en outre, à sa cause la plupart des pays tiers.

Le dialogue, oui, mais sur la base d'une concurrence loyale

Pour la négociation à venir, la mission considère que :

 L'harmonisation (notamment au sein du " codex alimentarius ") et le respect des mesures sanitaires ainsi que la claire information du consommateur doivent être des préoccupations fondamentales ;

 la prise en compte du coût des mesures environnementales et sociales (" clause sociale ") doit être mieux assurée ;

 les produits de qualité doivent être justement valorisés dans les échanges agricoles mondiaux ;

 la communication et la promotion à l'exportation des produits agricoles et agro-alimentaires Européens doit devenir une réelle priorité, à l'image du programme américain d'aides à l'exportation.

La mission propose de conforter le rayonnement de l'Europe verte dans le monde :

par l'ouverture de l'Europe en direction de l'Est :

la mission estime que l'élargissement en direction des PECO doit se faire avec détermination mais de manière très progressive ;

la mission d'information souhaite profiter de cette occasion pour renouveler son voeu de réformer le fonctionnement institutionnel de l'Union Européenne avant tout élargissement.

 par un renforcement de la coopération internationale :

La mission d'information estime indispensable que l'Europe, et notamment la France, poursuive sa politique de coopération.

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