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c) Le coût d'un élargissement sans réforme de la PAC : un argument de la Commission pour justifier la réforme proposée

La Commission a présenté, dès 1995, à la demande du Conseil Européen d'Essen de décembre 1994, un " document de stratégie agricole " sur le volet agricole de l'élargissement27(*), qui en a apprécié les conséquences probables.

Dans ce document, la Commission a fait une évaluation du coût théorique que représenterait l'extension de la PAC actuelle aux 10 pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'entrée dans l'Union Européenne. Précisons d'emblée " qu'Agenda 2000 " a par la suite affiné et nuancé certaines projections initiales.

Le coût théorique pour le FEOGA-Garantie

Tout en soulignant le caractère hasardeux de ce type de projections, la Commission a pris pour hypothèse une adhésion en 2000 des 10 PECO candidats, et a évalué le coût de l'extension de la PAC actuelle à ces pays, en envisageant un alignement progressif de leurs prix (souvent inférieurs) sur les prix communautaires.

Dans ces conditions, le surcoût est estimé à environ 12 milliards d'écus par an après une période de transition et d'ajustement, à comparer aux 42 milliards d'Ecus projetés pour l'Europe des 15.

Cette somme comprendrait les soutiens de marché ainsi que les aides directes aux cultures arables, les primes animales et les mesures d'accompagnement (programme agri-environnemental, afforestation et préretraites).

Le surcoût se décomposerait, sur la période 2000-2010, de la façon suivante :

SURCOÛT THÉORIQUE POUR LE FEOGA-GARANTIE D'UNE EXTENSION EN 2000 DE LA PAC ACTUELLE AUX 10 PECO

(en millions d'écus)



Source : Commission Européenne, 1995

Soulignons qu'il s'agit bien d'une simulation, qui a toutes les chances de ne pas se réaliser en l'état. Ce chiffrage est, de surcroît, présenté par la Commission peu avant ses propositions, dans " Agenda 2000 ", de baisse des prix d'intervention de la PAC, justifiée opportunément par l'argument de l'élargissement : en effet, l'introduction brutale des prix communautaires actuels dans les agricultures des 10 PECO provoquerait, d'après la Commission, une hausse qui stimulerait la production, tout en freinant la demande intérieure, dans des pays où une part encore conséquente du budget des ménages est consacrée à l'alimentation. La constitution d'excédents serait alors inévitable. En outre, l'industrie de transformation alimentaire de ces pays, déjà confrontée à la concurrence des produits communautaires, subirait de la sorte un renchérissement du coût de ses intrants.

Cette étude a toutefois le mérite d'entamer une nécessaire réflexion et de mettre l'accent sur le défi important que représente l'élargissement en matière de coût de la PAC, à l'heure où cette dernière absorbe déjà la moitié du budget communautaire.

L'impact sur les prix et les productions

La commission a réactualisé28(*), à l'occasion de la présentation " d'Agenda 2000 " en juillet dernier, ses estimations des conséquences de l'entrée dans l'Union Européenne des PECO candidats sur les marchés agricoles communautaires d'ici à 2005.

En prenant l'hypothèse d'une intégration des 10 PECO en 2002, -et non plus en 2000- et d'une application de la PAC actuelle à ces nouveaux Etats membres, avec une hausse progressive des prix jusqu'à rejoindre les prix communautaires, une instauration de quotas pour le lait et le sucre et l'imposition d'un gel des terres, l'impact sur les différents marchés serait le suivant :

L'IMPACT SUR LES PRODUCTIONS ET LES PRIX

Céréales : Si le retrait des terres est appliqué, les 10 PECO deviendraient importateurs nets de céréales (pour 1 million de tonnes en 2005), les quinze devant être à cette date excédentaires (pour 40 millions de tonnes). Sans gel des terres, l'excédent des PECO serait de quelques millions de tonnes.

Oléagineux : La capacité exportatrice des PECO après 2000 serait de 900 000 tonnes, alors que les besoins d'importation des quinze s'élèvent à 16 millions de tonnes.

Sucre : En ce qui concerne les pays partie à l'accord de libre-échange centre-Européen29(*), la production resterait excédentaire en 2005 malgré l'instauration de quotas.

Lait : La production des PECO serait stabilisée par l'application du régime des quotas laitiers, mais le rattrapage à la hausse des prix pour s'aligner sur les prix communautaires freinerait, d'après la Commission, la consommation intérieure, entraînant ainsi l'apparition d'un excédent laitier de 2 millions de tonnes en 2005, contre 9,4 millions d'excédent pour les 15.

Viande bovine : De même, l'alignement sur les prix communautaires stimulerait la production dans les PECO et aurait un effet négatif sur la consommation intérieure. Un excédent de 435 000 tonnes pourrait apparaître dans les 10 PECO (contre 500 000 tonnes pour les 15) d'ici à 2005.

Viande porcine : Le même phénomène d'accroissement de la production de diminution de la consommation intérieure, lié à l'effet de rattrapage des prix, conduirait à un excédent de 252 000 tonnes pour les 10 PECO (contre 700 000 pour les 15)

Volaille : L'excédent des 10 PECO atteindrait de 170 000 à 194 000 tonnes après 2000, contre 400 000 tonnes pour les 15.

Vin de table et fruits et légumes : La Commission estime que des " déséquilibres " pourraient " également " affecter ces marchés.

Source : " Agenda 2000 ", Commission, juillet 1997

Sur cette argumentation communautaire, votre mission d'information souhaite formuler deux remarques :

- L'élargissement ne fera réellement sentir ses conséquences pour la PAC qu'à un horizon d'au moins 5 ans (voire plus). Il n'est donc pas le facteur le plus immédiat pour la réforme de la PAC ;

- En revanche, il constitue, sur le moyen terme, un défi immense pour la Politique agricole commune. Mais il semble à votre mission d'information que son impact se fera encore davantage sentir sur la politique des fonds structurels Européens.

L'élargissement et les fonds structurels

Une forte demande d'actions de cohésion

Les pays candidats présentent -on l'a vu- en moyenne un PIB par habitant égal à seulement un tiers de la moyenne communautaire actuelle. Au sein de ces pays, l'écart est important : il va de 1 à 3,2 entre les deux candidats " extrêmes ", la Lettonie et la Slovénie, disparité plus forte que les écarts actuels de développement qui existent entre le plus riche et le moins riche des quinze (rapport de 1 à 2,6 entre la Grèce et Luxembourg). Dans " Agenda 2000 ", la Commission souligne que la baisse du PIB par habitant moyen de l'Europe du fait du passage des 15 Etats aux 26 Etats sera supérieure à l'ensemble des baisses intervenues lors des précédents élargissements.

Or le principe de cohésion, qui est l'un des piliers de l'Union Européenne, impose de réduire les disparités entre les Etats membres. Dans " Agenda 2000 ", la Commission souligne que " ni dans le cadre de la planification centralisée, ni au début de la transition économique, les pays candidats n'ont pu mobiliser des moyens administratifs et budgétaires importants pour atténuer ces disparités. Face à la montée du chômage et à la prise de conscience du coût social et régional des transformations économiques, ils se sont récemment dotés de quelques instruments (...) [qui] restent encore insuffisants ".

Faibles contributeurs au budget communautaire, les PECO, une fois intégrés dans l'Union, seront en revanche fortement consommateurs de crédits des politiques structurelles.

Bien plus, l'action structurelle conditionne en quelque sorte le succès de l'intégration de ces pays.


Une extension des instruments actuels difficilement envisageable

Afin de montrer l'ampleur du défi auquel doit faire face, du fait de l'élargissement, la politique structurelle Européenne, la commission a calculé l'augmentation qu'entraînerait, à réglementation inchangée, en terme de population éligible aux différents objectifs, l'entrée des 10 PECO (et de Chypre) dans l'Union, par rapport à la situation de 1989 à celle de 1995 :

AUGMENTATION DE LA POPULATION ÉLIGIBLE AUX FONDS STRUCTURELS ACTUELS


NOMBRE D'HABITANTS ÉLIGIBLES
(en milliers)


PROPORTION DE LA POPULATION DE L'UNION ÉLIGIBLE A TOUS LES OBJECTIFS

 
 
 

Source : Commission Européenne

Sur les critères actuels, tous les PECO seraient éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels (régions en retard de développement pour l'ensemble de leur territoire). Si rien n'est changé, le nombre d'habitants pouvant bénéficier de cette aide passerait alors de 94 à 200 millions, soit près des 2/3 de l'Union (60,4 %) !

Ces chiffres montrent le caractère difficilement soutenable de la politique structurelle actuelle. Ils posent ainsi le problème du transfert de la solidarité intra-communautaire, d'un mouvement Nord/Sud (et vers l'Irlande) à un mouvement Ouest/Est, sur le modèle de l'Allemagne unifiée.

Ils hypothèquent à terme la capacité de l'Union Européenne à venir en aide aux zones rurales des pays " riches " de la Communauté.


En plus des chocs internes, à l'ampleur sans précédent, la PAC est également confrontée à de rapides mutations internationales.

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