III. REPLACER L'EMPLOI ET L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME
Les
questions relatives à l'emploi et à l'espace en zones rurales
sont très présentes dans le débat public sur la
réforme de la PAC.
Certes, l'espace rural n'est plus -et de loin- limité à la seule
surface utile agricole. En outre, la forte baisse tendancielle du nombre
d'actifs agricoles dans la population active Européenne tend à
accroître, inexorablement, le fossé entre l'emploi agricole et
l'emploi rural. Ainsi, la contribution de l'agriculture à l'emploi doit
se mesurer dans une perspective beaucoup plus large que celle de la seule
population active agricole, la place de l'agriculture dans l'espace
n'étant plus circonscrite à la seule fonction de production.
Si elle refuse de remettre en question la fonction économique
primordiale de l'agriculture, la mission d'information n'est pas moins
consciente de l'importance des fonctions territoriale et sociale de ce secteur
d'activité.
La prise en compte par l'agriculture de nouvelles dimensions comme l'emploi, la
qualité, l'environnement, consacre l'idée d'une
multifonctionnalité de l'agriculture qui doit se concrétiser dans
le cadre d'une politique agricole commune repensée et
vivifiée.
A. ALLIER COMPÉTITIVITÉ ET MAINTIEN DU REVENU DES AGRICULTEURS
D'aucuns
estiment que l'objectif de " maintien du revenu des agriculteurs ",
inscrit dès 1957 dans le Traité de Rome, n'a plus lieu
d'être et que ceux-ci doivent trouver sur le marché les moyens de
dégager un revenu. Outre le fait qu'une telle politique dite
" libérale " conduirait inévitablement à la
disparition de millions d'agriculteurs, une telle doctrine fait fi à la
fois des particularités des facteurs de production en agriculture, de
l'importance des biens agricoles et alimentaires, ainsi que des risques de
totale désertification de certaines zones -avec les conséquences
que provoque l'urbanisation excessive-.
Dès lors, le maintien du revenu des agriculteurs garde tout son sens, et
ce, même dans un contexte de recherche d'une plus grande
compétitivité. Néanmoins, les outils pour préserver
ce revenu ont dû s'adapter. La réforme de 1992 a commencé
à introduire une rupture entre la politique de gestion des
marchés et la politique des revenus des agriculteurs. Le revenu est
désormais moins assuré par les prix payés par le
consommateur, et davantage par des aides directes payées par le
contribuable. Cependant, le soutien à l'agriculture en Europe,
malgré la réforme de la PAC de 1992, reste encore
réalisé pour près des deux-tiers par les prix, même
si dans certains Etats membres -comme l'Autriche- 75% des revenus des
agriculteurs proviennent d'aides directes.
La mission d'information, fortement attachée à l'objectif de
maintien de revenu pour les agriculteurs, souhaite présenter trois
pistes de réflexions.
1. L'importance d'un découplage à l'Européenne
a) Le découplage, un système en devenir ?
Le
découplage peut se définir comme la déconnexion des aides
de la production et des prix du marché. Il vise à réduire
les distorsions économiques engendrées par le soutien des prix
-c'est-à-dire les prix garantis- sur la production et les
échanges de produits agricoles. L'objectif de ce mécanisme est
donc de rendre au prix de marché leur fonction de signaux d'orientation
des productions, en séparant radicalement la politique de prix
(théoriquement condamnée par l'OMC) de la politique de revenu
(assurée par des aides directes).
Le découplage n'est pas une idée récente en
agriculture. Toutefois, cette notion a rencontré un succès
croissant depuis une dizaine d'années
, en raison du lancement du
processus de réforme des politiques agricoles dans les pays
industrialisés à l'instigation de l'Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE) et du
démarrage des négociations commerciales sur l'agriculture au GATT
à partir des années 80.
Alors que le début des années 80 a été
marqué par un retournement des marchés mondiaux et par
l'apparition d'excédents de production chroniques aux Etats-Unis et dans
l'Union Européenne, les politiques agricoles sont remises en cause pour
deux raisons principales :
leur
coût budgétaire
, qui augmente fortement dans la
plupart des pays développés ;
leurs
modalités d'intervention,
qui encouragent la surproduction
(par le biais de prix garantis) et faussent la concurrence entre les pays
exportateurs sur le marché international (par l'octroi de subventions
à l'exportation), engendrant des conflits commerciaux de plus en plus
vifs.
Parallèlement, se développent dans l'opinion publique des
préoccupations concernant les nuisances environnementales
engendrées par l'activité agricole (pollution de l'eau,
dégradation des paysages...) et la désertification de certaines
parties du territoire entraînées par la réduction du nombre
d'agriculteurs.
Les avantages des aides directes découplées selon l'OCDE 51( * )
Selon
l'OCDE, les aides directes découplées, c'est-à-dire
liées ni aux prix, ni à la production ou aux facteurs de
production, permettent de réduire les distorsions économiques
résultant du soutien des prix ou des aides directes non
découplées. Les raisons avancées sont les suivantes :
- les aides découplées favorisent la
compétitivité car, étant neutres par rapport à
l'offre, elles permettent une allocation optimale des ressources en fonction
des prix de marché. En d'autres termes, l'exploitant détermine le
volume et le type de ses productions en fonction de sa
compétitivité propre par rapport aux signaux du marché, et
non par rapport aux garanties de l'Etat ;
- l'effet sur la compétitivité est d'autant plus
bénéfique que les aides découplées ne sont pas
capitalisées dans le prix de la terre. Ce dernier point est
particulièrement important pour les jeunes agriculteurs qui souhaitent
reprendre une exploitation ;
- les aides découplées permettent des économies dans
le montant des transferts publics, car elles sont indépendantes du
volume de production, d'une part, et bénéficient
entièrement aux agriculteurs, sans perte vers les secteurs d'amont et
d'aval d'autre part ;
- enfin, comparé au soutien des prix, les aides directes
découplées favorisent une plus grande transparence
budgétaire, gage d'une meilleure efficacité des politiques
publiques.
La mise en oeuvre d'aides découplées a d'importantes
conséquences au plan international car, estime l'OCDE, ces aides ne
faussent pas la concurrence entre pays exportateurs sur les marchés
mondiaux. Le découplage des aides est donc un outil
privilégié par l'Organisation mondiale du Commerce lors des
discussions sur l'agriculture.
Par ailleurs, selon l'OCDE, les aides découplées favorisent une
meilleure intégration des objectifs économiques et non
économiques de la politique agricole :
* elles sont favorables à la protection de l'environnement, car elles
n'incitent pas à l'intensification de la production et ne
pénalisent pas les systèmes de production (prairies, rotations de
plantes améliorantes...) bénéfiques à la
conservation des ressources naturelles ;
* elles freinent la diminution de la population agricole, car elles
n'encouragent pas l'agrandissement des exploitations, contribuant ainsi au
maintien du tissu rural.
L'accord sur l'agriculture, négocié dans le cadre du cycle de
négociations
d'Uruguay -qui a abouti à la signature de
l'Accord de Marrakech en 1994-
applique des restrictions différentes
aux différents types d'aides selon l'intensité avec laquelle
elles sont censées fausser la concurrence sur les marchés
mondiaux
:
- les aides non découplées -c'est-à-dire,
essentiellement, les aides apportées par le soutien des prix de
marché- doivent diminuer au titre de la réduction de la mesure
globale de soutien ;
- les aides directes " semi-découplées " sont
classées dans la " boîte " bleue de l'OMC, et
exemptées de réduction du soutien à condition d'être
associées à une maîtrise de la production ;
- les aides complètement découplées entrent dans la
boîte verte et son exemptées des engagements de réduction
du soutien.
Ce même Accord couvre une période de six ans (1995-2000).
L'article 20 prévoit que des négociations
" seront
engagées un an avant la fin de la période de mise en
oeuvre "
-ce que l'on peut interpréter comme le
1er janvier 2000- en vue de "
la poursuite du processus de
réforme
". Celui-ci est défini comme
" des
réductions progressives substantielles du soutien et de la
protection
".
Les aides compensatoires communautaires bénéficient d'une
" clause de paix ", c'est-à-dire qu'elles ne seront pas
attaquables par les pays tiers, pendant neuf ans (1995-2003), si elles
respectent certains engagements sur le niveau de soutien interne. L'Union
Européenne disposera donc d'une période de trois ans (2001-2003),
après l'expiration de l'Accord sur l'agriculture, pour négocier
de nouvelles règles sur l'agriculture à l'OMC.
Quel que soit le statut de la " boîte bleue ", la mission
d'information est consciente du fait qu'une forte pression s'exercera pour
faire évoluer les aides communautaires vers la " boîte
verte ".
Plusieurs options sont possibles pour atteindre cet objectif, puisque la
boîte verte regroupe une dizaine de types d'aides.
Si l'Union
Européenne choisit de transformer les aides communautaires en
" soutien du revenu découplé ", elle devra
procéder à deux ajustements essentiels dans les règles
actuelles de la PAC. En effet, selon la définition du soutien du revenu
découplé à l'OMC :
- les aides ne doivent pas être différenciées par
production ;
- les aides ne doivent pas être liées à l'obligation
de produire.
La boîte bleue et la boîte verte
La
boîte verte
L'Accord de Marrakech exempte des engagements de réduction du soutien
les mesures de soutien interne dont les effets de distorsion sur les
échanges ou sur la production sont "
nuls ou, au plus,
minimes
". Ces mesures doivent répondre à deux
conditions :
- le soutien doit être financé par un programme
budgétaire, "
n'impliquant pas de transferts de la part des
consommateurs
" ;
- et le soutien "
ne doit pas avoir pour effet d'apporter un
soutien des prix aux producteurs
".
L'Accord cite douze types d'aides entrant dans cette catégorie. Parmi
celles-ci, on trouve le " soutien du revenu découplé ".
Le soutien du revenu découplé est défini de la
façon suivante :
a) le droit à bénéficier de versements à ce titre
sera déterminé d'après des critères clairement
définis, tels que le revenu, la qualité de producteur ou de
propriétaire foncier, l'utilisation de facteurs ou le niveau de la
production au cours d'une période de base définie et fixe.
b) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera
pas fonction ni établi sur la base du type ou du volume de la production
(y compris les têtes de bétail) réalisée par le
producteur au cours d'une année donnée suivant la période
de base.
c) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera
pas fonction ni établi sur la base des prix intérieurs ou
nationaux, s'appliquant à une production réalisée au cours
d'une année suivant la période de base.
d) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera
pas fonction ni établi sur la base des facteurs de production
employés au cours d'une année suivant la période de base.
e) Il ne sera pas obligatoire de produire pour pourvoir
bénéficier de ces versements.
La boîte bleue
Certaines aides directes qui ne satisfont pas aux critères de la
boîte verte sont exemptées temporairement des engagements de
réduction du soutien -et, à ce titre, n'entrent pas dans le
calcul de la Mesure globale de soutien- si elles sont subordonnées
à la maîtrise de la production. Ces aides doivent satisfaire aux
conditions suivantes :
- elles sont fondées sur une superficie et des rendements fixes ; ou
- elles sont versées pour 85% maximum du niveau de base de la
production ; ou
- ce sont des aides pour le bétail calculées sur la base
d'un nombre de têtes fixe.
Cette définition a été taillée sur mesure pour les
aides compensatoires issues de la réforme de la PAC et pour les
paiements compensateurs existant aussi avant la mise en oeuvre de la nouvelle
loi agricole (le FAIR Act) aux Etats-Unis.
La réforme de la PAC, en 1992, a introduit des
éléments de découplage du soutien dans le secteur des
grandes cultures et de l'élevage bovin.
Les prix de soutien ont
été sensiblement réduits, au profit d'aides directes
partiellement déconnectées de la production. La double fonction
de l'agriculteur -marchande (production) et non marchande (contribution
à la protection de l'environnement et à l'occupation du
territoire)- a été reconnue : le système de soutien
intègre des éléments d'encouragement à
l'extensification, ainsi que des mesures agri-environnementales
spécifiques.
Au regard des critères de l'OCDE, cependant, la réforme de la
PAC n'a réalisé qu'un " semi-découplage ". En
effet :
- le prix de soutien continue de jouer un rôle important dans le
secteur des céréales. Le niveau du prix d'intervention est encore
supérieur aux prix mondiaux ;
- les aides compensatoires communautaires sont liées aux facteurs
de production -elles sont versées par hectare- et
différenciées par production. Les aides aux grandes cultures
diffèrent de celles aux éleveurs bovins. Au sein même des
grandes cultures, les aides varient selon le type de production
(céréales/oléagineux/protéagineux) ;
- le soutien est lié à la maîtrise de la production,
que ce soit sous forme de jachère (grandes cultures), de quotas (sucre,
lait) ou de densité de chargement en bétail par hectare. Si cette
condition est bénéfique aux yeux de l'OMC, parce qu'elle
réduit les distorsions sur les échanges, elle contrevient aux
principes du découplage, selon lequel les aides doivent être le
plus neutre possible par rapport à la production ;
- certaines modalités du soutien -la jachère, l'exclusion du
système d'aide des surfaces en herbe- sont contradictoires avec
l'objectif affiché de valorisation de l'occupation de l'espace, de
moindre intensification de la production et de protection des ressources
naturelles.
En 1996, les Etats-Unis ont adopté le Federal Agriculture
Improvement and Reform Act (FAIR Act), qui constitue le cadre législatif
des programmes de soutien à l'agriculture pour sept ans (1996-2002).
Si le FAIR Act accélère l'orientation de l'agriculture vers le
marché, initiée par deux précédents Farm Bills
(1985 et 1990) (suppression de la jachère annuelle, découplage
des aides aux grandes cultures),
le découplage des aides mis en
oeuvre dans le FAIR Act n'est que partiel :
- les prix minima aux grandes cultures sont conservés. Le soutien
des prix reste le pivot du système d'aide aux producteurs de betteraves
et de cannes à sucre ;
- les aides directes sont liées au foncier, et donc
capitalisées dans le prix de la terre ;
- les aides directes sont en partie subordonnées au type de
production : elles ne sont pas versées si l'agriculteur plante des
fruits et des légumes ;
- le dispositif du " prêt de commercialisation "
(marketing loan) est reconduit. Ce dispositif est lié à la fois
aux prix de marché, au volume et au type de production. Il permet le
versement d'une aide aux producteurs de grandes cultures, destinée
à combler la différence constatée, le cas
échéant, entre le prix minima et le prix de marché. Le
marketing loan agit donc, à ce titre, comme une
" restitution " sur le marché intérieur et à
l'exportation, qui encourage les producteurs à vendre leurs
récoltes plutôt qu'à les mettre à l'intervention, en
cas d'effondrement des cours. En outre, les aides au titre du marketing loan ne
sont pas incluses dans l'enveloppe budgétaire globale des aides directes
; elles ne sont limitées que par le plafonnement des aides par personne,
qui est peu restrictif.
A la lumière de ces différents éléments, la
mission d'information fait un triple constat :
le découplage parfait n'existe
pas
car il est
fondé sur l'hypothèse d'une neutralité possible du
système d'aide par rapport à l'offre agricole : or, toute
intervention de l'Etat -y compris sous la forme d'une aide
découplée- entraîne des distorsions économiques ;
le découplage
reflète une vision très
libérale de l'économie et de la société.
Poussé à l'extrême, il signifie la négation de toute
politique agricole au profit du marché. Cette conception ignore la
spécificité des marchés agricoles et les rapports de force
internationaux sur l'échiquier du commerce mondial de produits agricoles.
le découplage peut réduire la légitimité des
aides à l'agriculture
. En effet, si l'objectif du soutien est
d'assurer la sécurité alimentaire du pays, d'encourager certaines
productions déficitaires et de protéger le revenu des
agriculteurs, quel est le sens d'une aide déconnectée du volume
et du type de production, et des prix de marché ?
Dès lors, la tentation est grande, pour les pouvoirs publics, de
justifier l'aide à l'agriculture par des objectifs non
économiques, tels que la protection de l'environnement et le
développement rural. Mais si l'agriculture remplit moins bien ses
fonctions non marchandes, la justification du soutien recule encore
davantage.
Ce point joue en faveur, soit de la subordination des aides au respect de
certains critères environnementaux ou ruraux, soit de la
réorientation d'une partie des aides de marché vers des mesures
agri-environnementales ou rurales. Le découplage favorise donc, à
terme, la réduction du soutien à l'agriculture.
Face à ce constat, la mission d'information considère que le
découplage n'est pas un objectif en soi, mais une modalité de la
politique agricole qu'il faut manier avec précaution
.
Elle souhaite donc que la question du découplage des aides
à l'agriculture soit examinée sous ses différentes
facettes
. Poussé à l'extrême, le découplage nie
la légitimité de toute politique agricole, dans la mesure
où il suppose l'efficience parfaite du marché. Mais l'application
concrète du découplage dans les politiques agricoles des pays
industrialisés, depuis une dizaine d'années, montre que cette
position doctrinaire est irréaliste. Les Etats-Unis eux-mêmes ont
conservé dans le FAIR Act des instruments de régulation du
marché, et introduit des programmes pilotes d'assurance-revenu
destinés à protéger le revenu des producteurs contre
l'instabilité croissante des cours.
La mission d'information considère que le découplage
pose donc le problème de l'équilibre à réaliser par
la politique agricole, entre le rôle dévolu au marché et la
régulation du marché par les pouvoirs publics.
Dans cette
optique, les aides découplées ne sont qu'un élément
du système de soutien parmi d'autres, coexistant avec des
éléments non découplés (protections à
l'importation, subventions à l'exportation, prix minima) et, le cas
échéant, avec une politique de gestion des marchés
(fixation du taux de jachère, programmes de stockage, etc...). La
régulation du marché par les pouvoirs publics est
justifiée par l'instabilité spécifique des marchés
agricoles, et par la nécessité, pour la société, de
pallier au moins en partie cette instabilité pour garantir son
approvisionnement alimentaire.
Elle estime que l'agriculture française pourrait, dans une
certaine mesure, tirer parti d'un découplage accru de la PAC.
Les
principaux bénéfices attendus en sont le renforcement de la
compétitivité de l'agriculture communautaire, dans les
différentes régions de l'Union et par rapport aux pays tiers, et
la validation de la PAC au plan international, grâce à la
classification des aides communautaires dans la boîte verte de l'OMC. Sur
ce dernier point, il faut cependant rappeler que le découplage n'est
qu'un des enjeux des prochaines négociations commerciales. Celles-ci
devraient traiter également, comme dans le cycle de négociations
précédent, de la réduction des subventions à
l'exportation et de l'amélioration de l'accès aux marchés.
Elle juge, en revanche, qu'un découplage trop accentué
du dispositif de soutien menacerait l'existence de certaines productions,
éventuellement moins compétitives,
mais que l'Union peut
souhaiter maintenir pour des motifs stratégiques ou autres. Plus
généralement, le découplage fragilise le système
d'aide à l'agriculture, en faisant évoluer celui-ci d'une aide
aux produits à une aide à l'exploitation et,
éventuellement, une aide à la personne. Il réduit la
légitimité du soutien aux yeux de l'opinion, et favorise le
" recouplage " des aides au revenu avec des objectifs non
économiques de la politique agricole, tels que la protection de
l'environnement et le développement rural.
En somme, deux écueils doivent être évités dans
l'évolution future de la PAC : celui d'un découplage " tous
azimuts ", qui s'exercerait aux dépens des fonctions de
régulation des pouvoirs publics ; et celui d'un glissement de la
justification des aides à l'agriculture d'objectifs économiques
à des objectifs de politique rurale au sens large.