2. Les critiques adressées au régime des dépenses

Le débat sur les montants prévus par les perspectives financières pour les différentes rubriques ne saurait être dissocié du débat sur le régime des dépenses ainsi programmées. Les règles d'utilisation de ces dépenses relèvent dans une large mesure de l' " accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire " . L'accord en vigueur, adopté le 29 octobre 1993, doit être prochainement renouvelé, sur la base de la proposition E 1128. Les principaux points de discussion du futur accord interinstitutionnel ont trait, d'une part, au statut des dépenses structurelles et, d'autre part, à la flexibilité, c'est-à-dire à la possibilité de transférer des dépenses d'une rubrique sur une autre ou d'une année sur l'autre.

a) Le débat sur le statut des dépenses structurelles

Selon l'accord interinstitutionnel en vigueur, les perspectives financières fixent en principe des plafonds de dépenses. Une exception a cependant été prévue pour les dépenses des actions structurelles, pour lesquelles la programmation des perspectives financières est non pas un plafond, mais un objectif de dépenses :

- d'une part, les crédits fixés par les perspectives financières sont systématiquement inscrits au budget dans leur intégralité : " à l'intérieur des taux maximaux d'augmentation des dépenses non obligatoires (...), le Parlement européen et le Conseil s'engagent à respecter les dotations en crédits d'engagements prévues dans les perspectives financières pour les fonds structurels et le fonds de cohésion " (§ 21) ;

- d'autre part, les crédits non utilisés au cours d'un exercice sont reportés sur les exercices suivants : " sur proposition de la Commission, les deux branches de l'autorité budgétaire s'engagent à autoriser le transfert sur des exercices ultérieurs (...) des dotations non utilisées " correspondant aux actions structurelles (§ 10).

Ce statut privilégié des dépenses structurelles est au coeur d'un débat entre les Etats qui en sont les principaux destinataires en proportion de leur PNB (Espagne, Portugal, Grèce), partisans de l'objectif de dépenses, et les Etats contributeurs (dont l'Allemagne), favorables au plafond et qui préconisent une plus stricte orthodoxie budgétaire. De fait, force est de constater que :

- d'une part, comme l'a souligné le rapport de M. Yann Gaillard, " au cours des dernières années, il a été observé une sous-utilisation des crédits disponibles par les Etats membres. Jusqu'à présent, une sous-consommation se traduisait par un report automatique des fonds non utilisés pendant l'année sur l'exercice suivant " . C'est ainsi que, pour " solder " les actuelles perspectives financières adoptées à Edimbourg, la Commission a été conduite à inscrire dans l'avant-projet de budget pour 1999 une augmentation de 17 % par rapport à 1998 des crédits des fonds structurels et du fonds de cohésion alors même que, parallèlement, la plupart des Etats membres devaient réduire leur déficit budgétaire dans la perspective de leur entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Cette situation, nous l'avons vu, ne peut que nuire à la crédibilité de l'Union européenne. A cet égard, il convient de souligner que, en France, les autorisations de programme des budgets communaux ou régionaux peuvent, lorsqu'elles n'ont pas donné lieu à crédits de paiement, être annulées, ce qui paraît la moindre des choses. On ne voit guère de raisons justifiant que l'Union européenne s'affranchisse de cette règle de bon sens selon laquelle il n'y a pas lieu de budgétiser des crédits dont on sait pertinemment qu'ils ne seront point exécutés ;

- d'autre part, la discussion sur le statut des dépenses structurelles ne peut être dissociée de la discussion sur leur montant prévu par les perspectives financières. Ainsi, dans un contexte d'appel à une maîtrise des finances publiques par la Commission, il paraît évident qu'une substantielle augmentation des dépenses pour les actions structurelles ne peut aller de pair avec le maintien de leur statut privilégié .

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