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2. Des mesures nouvelles financées par des redéploiements

a) Les aides-éducateurs

Le ministre de l'éducation nationale a décidé, dès l'automne 1997, de faire du système éducatif le principal acteur et bénéficiaire du dispositif prévu par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, dans le cadre du programme " Nouveaux services - nouveaux emplois ".

Ces " emplois-jeunes " ont été recrutés de manière massive dans l'éducation nationale, sous le nom d'aides-éducateurs, sur un contrat de travail de droit privé de cinq ans.

Après avoir atteint les 20.000 dès la fin de l'année 1997, le nombre d'aides-éducateurs a poursuivi sa croissance et a approché 30.000 à la fin du premier trimestre 1998. Au total, environ 33.000 jeunes ont été recrutés pour l'année scolaire 1997-1998. A terme, l'objectif du ministère est de disposer de près de 60.000 emplois-jeunes.

Ainsi, en l'espace de deux années scolaires seulement, l'éducation nationale a vu ses effectifs croître de manière considérable, sans véritable réflexion sur le devenir des aides-éducateurs : non seulement la formation qui leur avait été promise semble revêtir un contenu incertain et est longue à se mettre en place, mais leur finalité même ne manque pas de susciter des interrogations.

Il est en effet légitime de se demander si le recrutement d'autant de personnels nouveaux poursuivait un véritable objectif pédagogique ou bien plutôt un autre objectif, qui ne s'afficherait pas, mais qui serait, pour le gouvernement, de pouvoir présenter un bilan flatteur en matière de lutte contre le chômage. Ainsi, les emplois-jeunes ne viseraient pas à satisfaire des besoins nouveaux mais la tentation ancienne de promouvoir une politique de l'emploi factice par la création d'emplois publics ou, plutôt, d'un succédané d'emplois publics.

Le coût de cette politique est peut-être à l'origine de la décision du ministre de mettre un terme au recrutement de nouveaux aides éducateurs.


Pour financer les emplois-jeunes en 1997, le budget de l'enseignement scolaire a été abondé, par arrêté de répartition, de 600 millions de francs en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les dépenses relatives au dispositif des emplois-jeunes sont imputées :

- sur le chapitre 36-71 " Établissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement ", en ce qui concerne les rémunérations et la formation des aides-éducateurs affectés dans des établissements publics ;

- sur le chapitre 43-02 " Établissements d'enseignement privés : contribution de l'Etat au fonctionnement et subventions " en ce qui concerne les aides-éducateurs affectés dans les établissements privés sous contrat.

Au titre de l'année 1998, le coût des emplois-jeunes recrutés par l'éducation nationale s'est élevé à 4,4 milliards de francs, dont 80 % de la rémunération, soit 3,6 milliards, ont été apportés par arrêté de répartition du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les 20 % des salaires et de la formation des aides-éducateurs restant à la charge du ministère de l'éducation nationale, soit 731 millions de francs, ont été financés de la façon suivante :

- 250 millions de francs de crédits restés disponibles en 1997 dans les établissements publics locaux d'enseignement au titre du dispositif emplois-jeunes et reportés à la gestion 1998 ;

- 258 millions de francs d'économies réalisées sur les heures supplémentaires ;

- 223 millions de francs de crédits redéployés à partir d'autres chapitres du budget de l'enseignement scolaire.

La loi de finances pour 1999, dans sa version initiale, prévoyait 1,07 milliard de francs de mesures nouvelles afin de couvrir les 20 % des salaires et charges des 60.000 emplois-jeunes qui seront, au total, recrutés, dont 1,063 milliard de francs sont inscrits sur les chapitres du budget de l'enseignement scolaire : 984,49 millions de francs destinés au financement de 56.600 aides-éducateurs dans les établissements publics, et 78,6 millions pour financer 3.000 aides-éducateurs dans l'enseignement privé.

Le financement des emplois-jeunes dans l'enseignement scolaire en 1999 a été gagé, en partie, par une économie réalisée sur les crédits alloués à la rémunération des heures supplémentaires-année (HSA), à hauteur de 774 millions de francs.

Il convient toutefois de préciser que, dans le cadre du " plan Allègre " pour les lycées, il a été décidé de recruter 5.000 aides-éducateurs supplémentaires, ce qui porte leur nombre total à 65.000. Il faut encore voir dans cette décision le recours, irréfléchi en termes financiers, à la logique quantitative.

Le coût total des seuls emplois-jeunes de l'éducation nationale s'élève donc à 5,5 milliards de francs par an, dont 1,1 milliard pour le budget de l'enseignement scolaire. Le ministère de l'éducation nationale s'est ainsi créé une charge budgétaire nouvelle considérable qui, sur une période de cinq ans, peut être estimée à plus de 5,5 milliards de francs.

b) L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles

Le corps des professeurs des écoles a été créé en 1990 dans le cadre plus général du plan Jospin de revalorisation de la fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des instituteurs ont été profondément modifiées, leur corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de listes d'aptitude ou de premiers concours internes qui leur sont réservés : ils sont alors rémunérés sur l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.

Le rythme annuel de cette intégration avait été initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015. Le rythme a ensuite régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14.641 en 1996, 14.850 en 1997 et 1998. L'intégration devait alors être terminée en 2011. Le coût budgétaire de cette intégration, dont les modalités sont de plus en plus avantageuses, s'est élevé à un peu plus de 3 milliards de francs.

Cependant, face aux difficultés posées par la coexistence de deux corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de fortes pressions syndicales, a décidé d'accélérer le rythme de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et, ce faisant, de solliciter une fois encore le budget.

A partir de 1999, 20.735 emplois d'instituteurs seront transformés chaque année. L'intégration devrait alors s'achever en 2007 et non plus en 2011. La loi de finances initiale pour 1999 prévoit des crédits à hauteur de 170,8 millions de francs au titre de la poursuite du plan d'intégration des instituteurs. Mais l'accélération du plan d'intégration décidée en 1998 conduit à inscrire 67 millions de francs supplémentaires.

En outre, à partir de 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne partira à la retraite sans être intégré, et il sera procédé à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée.

Comme d'habitude à l'éducation nationale, les finances publiques ont été mises à contribution pour apaiser des tensions sociales même si l'équité peut être invoquée sur cette question : la logique quantitative est préférée à la conduite de réformes pédagogiques qualitatives.

Le plus grave est sans doute que le ministère se décrédibilise en remettant en cause des décisions qu'il avait lui-même initiées.
Tel est le cas pour le plan d'intégration qui, moyennant des crédits supplémentaires, s'achèvera en 2007 au lieu de la date initialement prévue, c'est-à-dire 2015.

Il serait possible de citer d'autres cas analogues, comme celui de l'indemnité de sujétions spéciales de remplacement (ISSR) du personnel enseignant, versée aux remplaçants amenés à utiliser leur véhicule pour se rendre sur leur lieu de travail. Le budget de l'enseignement scolaire pour 1999 prévoyait, au titre de la révision des services votés, une réduction des crédits du chapitre 31-94 de 53,91 millions de francs. Cette mesure, dont l'entrée en vigueur devait intervenir au 1er septembre 1999, visait à réaliser une économie au titre de l'ISSR. Les modalités de calcul du montant de cette indemnité prenaient en effet en compte les sept jours de la semaine. L'économie envisagée consistait à exclure le dimanche de ces modalités de calcul, afin de ne rémunérer que les heures de remplacement effectivement réalisées. Le ministère, face à l'hostilité des syndicats, a finalement décidé de revenir sur cette économie, pourtant inspirée par le bon sens.

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