II. LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME
La
rigidité des statuts, la complexité et la centralisation des
procédures précédemment décrites ne permettent pas
d'éviter certains dysfonctionnements, qui, pour partie, résultent
du système scolaire lui-même ou de l'application de dispositions
réglementaires.
De plus, les moyens de contrôle de l'éducation nationale ne sont
pas correctement utilisés et ils ne sont pas assortis de
procédures permettant d'améliorer la gestion du système
éducatif.
A. LES ABSENCES
Sur la
base d'enquêtes menées par l'IGEN et l'IGAEN sur un
échantillon de 913 établissements (lycées,
collèges et lycées professionnels), il a été
constaté qu'en moyenne 13 % des heures dues aux
élèves n'étaient pas assurées par l'enseignant de
la classe.
L'analyse des différentes causes des absences des enseignants montre que
la plupart de ces absences sont légitimes et que l'institution est en
grande partie responsable de ce phénomène.
1. Les absences liées aux enseignants eux-mêmes
a) Les congés maladie-maternité
Le taux d'absence des enseignants pour maladie et maternité n'est pas plus élevé que dans les entreprises privées ou publiques comparables, compte tenu d'un taux de féminisation de la profession important. Ces absences représentent 5,5 % des heures d'enseignement.
b) Les congés pour formation continue
Depuis
1972, le plan de formation continue des enseignants du
premier degré est fondé sur l'octroi, à tout
enseignant titulaire en position d'activité, d'un crédit de
formation à temps plein équivalent à une année
scolaire sur l'ensemble de la carrière.
Ce plan est établi, chaque année, au niveau départemental
sous l'autorité de l'inspecteur d'académie assisté du
conseil départemental de formation.
Deux instructions du 5 juin et du 25 octobre 1991,
prévoient que les IUFM doivent réserver à la formation
continue des instituteurs et des professeurs des écoles un potentiel au
moins équivalent à celui que les ex-écoles normales leur
offraient.
La formation continue des enseignants du second degré s'inscrivait,
jusqu'en 1988, dans le cadre déconcentré des MAFPEN. Depuis 1982,
la responsabilité de la conception, de l'organisation et de la mise en
oeuvre des actions de formation continue leur était confiée, sous
l'autorité directe du recteur.
Concernant le second degré, les académies organisent environ
1.200.000 journées-stagiaires de formation par année
scolaire, soit 45.000 actions au total et 1.600 actions en moyenne
par académie au cours des trois dernières années.
Dans la réalité, la formation continue des enseignants ne
représente que quatre jours et demi par an, et le ministère de
l'éducation nationale consacre un peu moins de 5 % de la masse
salariale à la formation continue de ses agents, alors que certaines
grandes entreprises y consacrent jusqu'à 10 %.
Comme pour l'ensemble de la fonction publique, la formation continue repose sur
le volontariat et s'effectue pendant le temps de travail. S'agissant des
enseignants, la difficulté vient du fait qu'ils ont une part
définie de leur temps de travail devant les élèves et une
part non définie hors la présence des élèves.
Compte tenu de la difficulté à organiser les remplacements,
surtout dans le second degré, les recteurs et les chefs
d'établissement sont de plus en plus enclins à refuser les
demandes de stage. Ainsi, les congés de formation, créés
en 1989, donnant droit à un an de formation avec un salaire maintenu
à 85 %, ne sont presque plus utilisés.
Votre commission considère cependant que la formation continue des
enseignants constitue un élément essentiel pour renforcer la
qualité du service public de l'enseignement et qu'il n'est pas
concevable que la carrière d'un enseignant puisse se dérouler
sans aucune remise à niveau. En conséquence, elle
préconise que la formation continue soit rendue obligatoire selon
certaines modalités.
Dans cette perspective, elle ne peut qu'approuver le contenu de
la
circulaire interministérielle du 22 janvier 1999
qui
modifie l'organisation de la formation des enseignants du premier degré.
A partir de la rentrée 1999, il sera fait une distinction entre les
formations directement liées au métier d'enseignant, qui visent
" à l'actualisation des connaissances, des compétences et
des savoir-faire des maîtres ", et les formations non directement
liées à l'évolution du métier, qui contribuent
à l'épanouissement personnel ou permettent l'acquisition d'une
qualification nouvelle en vue d'une éventuelle évolution
professionnelle.
Dans le premier cas, la formation s'effectuera pendant le temps d'enseignement
devant les élèves, et donnera lieu au remplacement de
l'enseignant en formation. Dans le deuxième cas, la formation,
fondée sur le volontariat, se déroulera en dehors du temps
d'enseignement devant les élèves.
Il convient de rappeler que les recteurs d'académie, les inspecteurs
d'académie et les directeurs des services départementaux de
l'éducation nationale sont invités à mettre en oeuvre
" les mesures concrètes qui devront rendre progressivement ce
nouveau mode d'organisation effectif à compter de la rentrée
1999 ".
Concernant les formations non directement liées au métier
d'enseignant,
" un groupe de travail national devra étudier les
modes de reconnaissance professionnelle que pourraient offrir de tels parcours
de formation. Pour l'année 1999-2000, ces formations devront
représenter environ 1/8
e
du volume des programmes
départementaux de formation ".
Par ailleurs, la circulaire affirme que les formations liées à la
maîtrise du métier
ont vocation à concerner l'ensemble
des enseignants des écoles
et qu'elles doivent se recentrer sur des
actions essentielles.
S'agissant de l'intégration des MAFPEN dans les IUFM, votre commission
note que ce processus se déroule dans des conditions pédagogiques
satisfaisantes. S'agissant de la formation continue des enseignants du second
degré, cette intégration devrait contribuer à lier plus
étroitement formation initiale et formation continue de manière
à assurer la continuité entre cursus universitaire et
professionnalisation. Mais on peut s'inquiéter de ce que les moyens
correspondants n'aient pas tous été transférés avec
les missions et que les moyens tant humains que budgétaires soient
restés affectés aux rectorats.