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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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2. La progression des recrutements : 43.500 emplois supplémentaires en dix ans

a) L'augmentation du nombre des emplois

Le poids des dépenses de rémunérations est bien entendu lié à l'importance des effectifs de l'éducation nationale.

En 1998, le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie employait, pour la seule section enseignement scolaire, environ un million de fonctionnaires, enseignants et non enseignants. Il convient d'être prudent dans l'estimation des effectifs de ce ministère, des développements plus approfondis étant consacrés ultérieurement à la question de savoir si la rue de Grenelle connaît, et dans quelle mesure, les effectifs qu'elle emploie.

Il est toutefois possible de préciser, dès à présent, que les emplois affectés à l'enseignement scolaire représentent plus de la moitié des emplois civils et 45 % de l'ensemble des emplois budgétaires de l'Etat.

Le tableau ci-après récapitule les emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire depuis 1990. Il est extrait d'un document de la direction des affaires financières du ministère, intitulé Financement et effectifs de l'enseignement scolaire.

En 1998, l'éducation nationale disposait de 1.068.945 emplois, soit 941.249 emplois budgétaires (88,05 % du total) et 127.696 emplois dans l'enseignement privé (11,95 %), auxquels il faut ajouter 12.080 emplois non budgétaires rémunérés par les établissements publics dans lesquels ils sont affectés.

Depuis 1990, la section enseignement scolaire comporte 13.032 emplois budgétaires supplémentaires, soit une progression de 1,4 % en 8 ans. Le nombre de non-titulaires a diminué de 6,7 %, passant de 41.371 à 38.597 emplois. Leur proportion a également baissé, s'établissant à 4,6 % en 1990 mais à 4,1 % en 1998.

Les emplois d'enseignants représentent 82,8 % du total des emplois budgétaires en 1998, soit une proportion identique à celle de 1990. Leur nombre est passé, sur cette période, de 769.909 à 778.926, soit une progression de 1,17 %.

Les emplois de non enseignants ont cru plus rapidement, de 2,54 % sur la période, et sont passés de 158.308 à 162.323.

Il convient toutefois de préciser qu'il s'agit d'emplois budgétaires, inscrits par conséquent au " bleu " présentant les crédits de l'enseignement scolaire. Ces chiffres ne correspondent pas nécessairement au nombre de personnes physiques employées et rémunérées par le ministère de l'éducation nationale.

Le tableau ci-après récapitule les créations d'emplois intervenues depuis 1988 :

Sur cette période de 10 ans, 43.507 emplois supplémentaires ont été inscrits au budget de l'enseignement scolaire. Les établissements du second degré ont bénéficié de 28.727 créations d'emplois d'enseignants, soit 66 % du total. En revanche, les enseignants du premier degré ont été moins bien lotis, avec seulement 4 % des créations de postes, tandis que le nombre des stagiaires, qui sont de futurs enseignants, a été diminué de plus de 2.500 postes. 6.107 emplois budgétaires ont été créés en matière de personnels d'administration, soit 14 % du nombre des créations totales.

Ainsi, les moyens en personnels de l'enseignement scolaire ont été constamment accrus sur cette période, les années 1989 à 1991 ayant constitué des années de forts recrutements : près des trois quarts des emplois créés sur cette période l'ayant été au cours de ces trois années. En revanche, seule l'année 1997 a été l'occasion de réduire le nombre d'emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire, et, ce faisant, de tirer les conséquences de la réduction des effectifs des élèves qui sera analysée plus loin.

L'enseignement scolaire a ainsi été l'objet d'une politique de l'emploi volontariste et, quelle que soit l'orientation politique du gouvernement, le souci de recruter des personnels supplémentaires a toujours prévalu.

b) La ventilation des effectifs

Le graphique ci-dessous précise la répartition, au cours de la présente année scolaire, des emplois inscrits au budget de l'enseignement scolaire :

Le tableau ci-après retrace l'évolution des types d'emplois budgétaires lors de la rentrée scolaire, de 1990 à 1998.

· Les enseignants du premier degré : une quasi stabilisation

Les enseignants du premier degré ont vu leurs effectifs se réduire légèrement, passant de 312.280 en 1990 à 310.258 en 1998, soit une baisse de 0,65 % en 9 ans.

Toutefois, sur une plus longue période, il est possible de constater une forte croissance des effectifs d'enseignants du premier degré. Comme le montre le graphique ci-dessous, du début des années 1960 au début des années 1980, les effectifs ont cru de près de 40 %, puis ont légèrement diminué en 1987 et 1988 avant de connaître une légère reprise au cours des dernières années.

Le graphique ci-après donne la répartition des différents types d'emplois au sein de l'ensemble des personnels enseignants du premier degré. Il apparaît que les instituteurs, corps en extinction depuis la création du corps des professeurs des écoles en 1990, constituent encore 56 % des effectifs, les professeurs des écoles n'en représentant que 30,3 %.

· Les enseignants du second degré : une augmentation de près de 13 % en dix ans

L'évolution du nombre des enseignants du second degré de l'enseignement public est retracée dans le tableau ci-après :

Le fonctionnement des collèges et des lycées publics de métropole est assuré par environ 360.000 enseignants, soit 12,7 % de plus que dix ans auparavant.

Les effectifs de non titulaires, les maîtres auxiliaires, ont fortement augmenté jusqu'en 1991, passant de 13.162 en 1986-87 à 31.206 en 1991-92, soit une progression de 137 % en cinq ans. Depuis, la mise en oeuvre de plans de titularisation de maîtres auxiliaires a fait régresser leurs effectifs.

Le nombre de professeurs agrégés et certifiés a connu une croissance régulière qui s'accélère depuis la fin des années 1980 : elle est respectivement de 82 % et 76 % de 1986 à 1996.

Les effectifs de PEGC (professeurs d'enseignement général des collèges) diminuent régulièrement en raison de l'arrêt du recrutement en 1986 et de l'intégration d'une partie d'entre eux dans le corps des professeurs certifiés.

Enfin, les PLP (professeurs de lycée professionnel) du premier grade voient leur effectif diminuer au profit de celui des PLP du deuxième grade créé à la fin des années 1980.

Le tableau ci-après détaille la répartition des enseignants par corps ou grade et par type d'établissement en 1996-97.



Enfin, le graphique ci-dessous précise la répartition des différentes catégories d'enseignants du second degré :

Il montre que les certifiés représentent plus de la moitié de l'ensemble de ces enseignants contre 10 % pour les agrégés. Les PEGC n'en constituent plus que 8 % et les professeurs de lycée professionnel 16 %.

· Les personnels non enseignants

S'agissant des personnels non enseignants, le tableau ci-après précise l'évolution de leurs effectifs depuis 1994 et leur répartition par services.

La commission soulignera les efforts entrepris pour réformer l'administration centrale, la nouvelle organisation du ministère ayant été arrêtée par le décret n° 97-1149 du 15 décembre 1997. Cette réorganisation s'est traduite par la suppression de cinq directions, un service, quatre sous-directions, vingt-six bureaux ou structures équivalentes...

Surtout, l'évolution des emplois budgétaires de l'administration centrale fait apparaître une réduction continue des effectifs résultant des efforts de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion. La loi de finances initiale pour 1998 a supprimé 100 emplois tandis que des effectifs ont été transférés dans le cadre du recentrage de l'administration centrale sur ses fonctions de conception et de pilotage.

Le rattachement de la recherche au ministère de l'éducation nationale s'est traduit par le transfert d'environ 300 emplois d'administration centrale. Les effectifs de " la Centrale " devraient continuer de diminuer.

Au total, l'administration centrale de l'éducation nationale a perdu environ 800 emplois depuis plusieurs années.

Il convient de se féliciter de cette évolution et de souligner la possibilité pour l'éducation nationale de conduire des réformes de gestion, les principes d'efficacité étant souvent source d'économies.

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