B. LA FORMATION DU PERSONNEL
Toutefois, les réformes structurelles décrites
auparavant ne pourront être réalisées sans le
développement d'une politique active de formation du personnel dirigeant
de l'ONAC.
Votre rapporteur a été impressionné par la forte
motivation du personnel et son grand attachement à l'Office national des
anciens combattants.
Ainsi, une partie des directeurs des services départementaux, des
maisons de retraite et des écoles de rééducation
professionnelle vient d'autres administrations (comme le ministère de
l'éducation nationale, celui des finances, voire le secrétaire
d'Etat aux anciens combattants etc) ou encore de la poste. Tout d'abord
détachés pendant cinq ans, ils ont ensuite été
intégrés à l'Office national des anciens combattants. Il
s'agit alors d'un choix délibéré, qui s'explique non
seulement par des circonstances particulières qui ont pu les amener
à s'intéresser à l'Office, mais aussi par la profonde
conviction de l'utilité de ce dernier et la nécessité de
faire perdurer son action.
La motivation du personnel de l'ONAC se traduit en outre par un grand
dévouement, alors même que les conditions de travail sont parfois
difficiles.
Les relations particulières qui lient le personnel à l'Office
constituent donc une chance pour ce dernier. Toutefois, le manque de formation
de ce même personnel constitue un handicap à la mise en place
d'une gestion moderne de l'ONAC.
1. La formation des directeurs des maisons de retraite
L'étude précitée du contrôle
général de l'armée
17(
*
)
est éclairante à cet
égard puisqu'elle indique qu'en 1997, seuls 5 directeurs étaient
des fonctionnaires de catégorie A, les autres sont de catégorie
B.
En outre, "
les directeurs ne suivent pas un cursus particulier ;
issus pour la majorité d'entre eux de l'Office, ils reconnaissent
eux-mêmes ne pas avoir reçu les formations qui leur permettraient
d'assumer les fonctions de gestion voulues depuis 1993
. "
Certes, l'Office a commencé à mettre en oeuvre certaines
formations. Ainsi, au premier semestre de 1998, les directeurs ont suivi une
formation de 10 jours qui leur a permis de faire le point sur la
réglementation juridique applicable aux établissements, la
protection des personnes âgées ou les règles de management.
Cette formation devait être complétée au deuxième
semestre par un exercice pratique sur le montage et l'exécution d'un
budget d'une maison de retraite. Pour limiter le coût de la formation,
seuls les directeurs des maisons d'Ile-de-France devaient y participer et
retransmettre ensuite les conclusions de ces travaux à leurs
collègues.
Ces actions sont utiles, mais elles ne permettent pas de combler les lacunes
des directeurs des maisons de retraite de l'ONAC.
En effet, cette fonction a fortement évolué et, aujourd'hui,
les directeurs de maisons de retraite sont devenus de véritables
gestionnaires et animateurs d'équipe
. Dans les maisons de retraite
publiques, ils bénéficient d'ailleurs d'une formation initiale
à l'école de la santé publique (ENSP).
Or, la majorité des directeurs des maisons de retraite de l'ONAC n'ont
pas de qualification en matière de gestion et de comptabilité.
Votre rapporteur a, au contraire, pu parfois déceler une certaine
perplexité face à la complexité croissante des techniques
de gestion. Il a ainsi constaté que dans de nombreux
établissements, les régies d'avances n'étaient pas
utilisées.
En conséquence, les modifications qu'engendrera la réforme de
la tarification des établissements d'hébergement de personnes
âgées dépendantes sur les procédures
budgétaires risquent d'accentuer le décalage entre la
complexité de la gestion des maisons de retraite et l'insuffisante
qualification de leurs directeurs.
Comme le faisait remarquer l'étude précitée du
contrôle général des armées
18(
*
)
, "
on ne peut que s'interroger
sur le recrutement, et le temps d'exercice des directeurs et sans mettre en
cause en aucune manière le dévouement et l'efficacité des
titulaires actuels, imaginer un processus de sélection différent
appliqué le moment venu de manière progressive
".
Votre rapporteur tient à souligner que la révision du mode de
recrutement des directeurs des maisons de retraite devra également
s'accompagner d'une revalorisation de leurs traitements.
En effet,
actuellement, les rétributions ne correspondent pas toujours à la
réalité des responsabilités. Ainsi, le rapport
précité cite une maison de retraite dans laquelle la directrice
avait un salaire inférieur à celui d'une infirmière
surveillante. Il révélait également qu'en 1996, un
directeur avait perçu moins de 10.000 francs par mois primes
comprises. Si l'ONAC veut continuer à attirer du personnel de haut
niveau, il lui faudra relever significativement le montant des
émoluments.
2. Le nécessaire repyramidage du personnel de l'ONAC
A
1
er
janvier 1999, les effectifs budgétaires de l'ONAC
s'élèvent à 1.609 postes, dont 132 au service central, 669
dans les services départementaux, 399 dans les écoles de
rééducation professionnelle et 404 dans les maisons de
retraite.
Or, une partie non négligeable du personnel de l'ONAC n'est pas
qualifiée.
Deux exemples sont caractéristiques : la part des contrats emplois
solidarité et celle des " mains d'oeuvre exceptionnelle ".
Pour accomplir les missions qui lui incombent, l'Office a multiplié
les contrats " emploi solidarité ".
Ainsi,
au 1
er
janvier 1996, les contrats
" emploi solidarité " s'élevaient à 589
pour un effectif budgétaire global de 1.592. Ils représentaient
donc près de 37 % des emplois.
Depuis, ce chiffre a diminué :
au 1
er
décembre
1998
, le nombre de contrats " emploi solidarité "
s'élevait à 176 et ne représentaient plus que 11 %
des effectifs budgétaires.
Ces emplois constituent cependant toujours
20 % des effectifs des services départementaux.
Par ailleurs, l'ONAC a longtemps disposé d'une autre main-d'oeuvre
précaire dénommée " main-d'oeuvre
exceptionnelle "
(MOE) concentrée essentiellement dans les
écoles de rééducation professionnelle et dans les maisons
de retraite. Cette main-d'oeuvre a progressivement été
contractualisée.
Suite à l'adoption de la loi n ° 96-103 du 16
décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et
à diverses mesures statutaires, l'ONAC s'est engagé à
résorber ces emplois précaires par le biais de concours annuels
jusqu'en 2000. Ainsi, en 1998, 12 agents contractuels ont été
titularisés, dont 6 dans le corps des agents administratifs et 6 dans le
corps des agents des services techniques. En 1999, 20 agents contractuels
ont été titularisés tandis que 22 nouvelles titularisation
sont prévues pour 2000.
Loi
n° 96-1093 du 16 décembre 1996
relative à l'emploi dans
la fonction publique
et à diverses mesures d'ordre
statutaire
(J.O. du 17 décembre 1996)
TITRE PREMIER
Dispositions relatives à la résorption de l'emploi
précaire
CHAPITRE PREMIER
Article premier
Par dérogation à l'article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, et pour une durée maximum de quatre ans à compter de la publication de la présente loi, peuvent être ouverts, dans des conditions définies par décrets en Conseil d'Etat, des concours réservés aux candidats remplissant les cinq conditions suivantes :
-
1. Justifier, à la date du 14 mai 1996, de la qualité
d'agent non titulaire de l'Etat ou de ses établissements d'enseignement
publics ou des établissements d'enseignement figurant sur la liste
prévue à l'article 3 de la loi n° 90-588 du
6 juillet 1990 portant création de l'Agence pour l'enseignement
français à l'étranger, recruté à titre
temporaire sur des emplois ou crédits inscrits au budget de l'Etat et
assurant des missions de service public dévolues aux agents
titulaires ;
2. Etre, à la même date, en fonction ou bénéficier d'un congé en application du décret pris sur le fondement de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée ;
3. Exercer, à cette date, soit des fonctions du niveau de la catégorie C, soit des fonctions d'enseignement ou d'éducation en qualité de maître auxiliaire dans un établissement d'enseignement public du second degré ou dans un établissement ou un service de la jeunesse et des sports, ou d'agent non titulaire chargé d'enseignement du second degré dans un établissement d'enseignement figurant sur la liste mentionnée au 1° ; ou exercer des fonctions d'enseignement ou d'éducation en qualité d'agent contractuel dans un établissement d'enseignement agricole de même niveau ; ou assurer des fonctions d'information et d'orientation en qualité d'agent non titulaire dans les services d'information et d'orientation relevant du ministre chargé de l'éducation ;
4. Justifier, au plus tard à la date de clôture des inscriptions au concours, des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au corps concerné ou, pour l'accès aux corps d'enseignement des disciplines technologiques et professionnelles, des candidats au concours interne ;
5. Justifier, à la date mentionnée au 4°, d'une durée de services publics effectifs de même niveau de catégorie au moins égale à quatre ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années.
Article 2
Peuvent également être ouverts selon les modalités définies à l'article premier des concours réservés aux agents emplissant les conditions fixées aux 2°, 4° et 5° de l'article premier et justifiant à la date du 14 mai 1996 de la qualité d'agent non titulaire de droit public d'un établissement public administratif, recruté à titre temporaire sur des emplois ou crédits inscrits au budget de l'Etat et assurant des missions de service public dévolues aux agents titulaires. Ces agents doivent exercer des fonctions du niveau de la catégorie C ou des fonctions d'enseignement mentionnées au 3° de l'article premier, correspondant à des emplois autres que ceux figurant sur la liste prévue au 2° de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.
Article 3
Des
concours peuvent être, en tant que de besoin, ouverts dans des conditions
définies par décret en Conseil d'Etat à des candidats
autres que ceux visés aux articles premier et 2, justifiant à la
date du 14 mai 1996 de la qualité d'agent non titulaire de l'Etat
employé à titre temporaire sur des emplois ou crédits
inscrits au budget de l'Etat et remplissant les conditions mentionnées
aux 2°, 4° et 5° de l'article premier.
Cet effort de résorption des emplois précaires s'est
accompagné de l'organisation de concours sur titres d'aides-soignantes.
En 1998, 32 postes ont été ouverts et 32 candidats ont
été admis. L'ONAC s'efforce donc d'améliorer la
qualification de son personnel de catégorie C.
Toutefois, pour entreprendre les réformes structurelles
évoquées précédemment, l'Office doit renforcer son
personnel en catégorie A dans les maisons de retraite et renforcer sa
formation d'une manière générale.
A moyen terme, cela signifie donc une réduction du personnel en
quantité qui devra être compensée par un renforcement des
qualifications. La répartition des effectifs devra donc être
modifiée sensiblement par repyramidage et entraîner une diminution
du nombre des emplois de catégorie C et une augmentation des
effectifs de catégorie A.