L'Office national des anciens combattants

C. LA DÉFINITION D'UNE STRATÉGIE EN MATIÈRE DE MAISONS DE RETRAITE ET D'ÉCOLES DE RÉÉDUCATION PROFESSIONNELLE

1. Les maisons de retraite

Le rapport sur la situation des maisons de retraite de l'ONAC remis au secrétaire d'Etat aux anciens combattants le 30 mars 1999 dresse un état des lieux exhaustif des maisons de retraite et distingue cinq types d'établissements :

- les établissements sans " problème de fond " pour lesquels l'intégration dans les dispositifs de droit commun doit être réalisée dans les meilleurs délais afin d'assurer leur équilibre de fonctionnement (Boulogne, Vence, Beaurecueil) ;

- les établissements connaissant des difficultés relatives auxquelles il pourra être remédié par le transfert de tout ou partie des sommes engagées initialement pour Thiais par l'ARPAH ^{19( * )} (Barbazan et Montmorency) ;

- les établissements pour lesquels l'effort d'investissement et de mise aux normes " habitabilité " est important et où tout doit être mis en oeuvre pour rechercher des partenariats complémentaires (le Theil de Bretagne, Anse, Saint-Gobain).

- les établissements qui se trouvent confrontés à de sévères problèmes (Boulleville, Carignan et Ville Lebrun) ;

- enfin Thiais , dont la reconstruction est différée de deux ans pour des raisons d'ordre juridique et dont les modalités de financement sont à reconsidérer.

A partir des informations contenues dans ce rapport, le conseil d'administration de l'ONAC a arrêté la fermeture de Ville Lebrun et de Boulleville.

Toutefois, à la lecture du rapport précité, la situation des maisons de retraite de Carignan, du Theil de Bretagne, d'Anse, de Saint-Gobain et de Thiais apparaît également critique.

En ce qui concerne Carignan , le groupe de travail estime les coûts de rénovation de l'établissement " exhorbitants " ^{20( * )} . Ils sont évalués entre 12 et 24 millions de francs. En outre, pour que l'établissement devienne rentable, il faudrait que sa capacité d'accueil passe de 46 à 68 lits, ce qui entraînerait un coût supplémentaire de 24 millions de francs.

En conséquence, le Conseil général et la DDASS des Ardennes n'envisagent l'avenir de l'établissement que dans le cadre d'un partenariat fort avec l'établissement de la Croix rouge mitoyen. Cela impliquerait une restructuration complète des établissements et de leur fonctionnement.

Votre rapporteur espère que cette dernière solution pourra aboutir. Toutefois, s'il apparaît qu'elle n'est pas réalisable, il faudra prendre rapidement les mesures nécessaires pour déplacer les pensionnaires et replacer le personnel.

En ce qui concerne le Theil de Bretagne , cette maison de retraite fait l'objet depuis janvier 1994 d'avis défavorables de la commission de sécurité à la poursuite de l'exploitation, dans l'attente de la réalisation d'importants travaux de sécurité. Elle fait partie des maisons de retraite concernées par le plan de travaux financés par le secrétaire d'Etat aux anciens combattants et 4,2 millions de francs devraient lui être consacrés. Pour l'instant cependant, seuls 518.950 francs ont été engagés.

En outre, les bâtiments existants devraient être mis en conformité, ce qui représente un coût de 17,5 millions de francs. Par ailleurs, le Theil de Bretagne ne dispose que de 59 lits. Pour que cette maison de retraite soit rentable, il faudrait faire passer la capacité d'accueil à 75 lits. Cette restructuration coûte 20,2 millions de francs. Même si le conseil général d'Ille-et-Vilaine est prêt à participer à hauteur de 4,78 millions de francs, le coût total de l'opération dépasse largement les moyens financiers de l'Office.

Votre rapporteur estime donc que si l'absence de partenaires financiers se confirmait, cette maison de retraite serait condamnée à la fermeture.

En ce qui concerne Anse , le groupe de travail constate une inadéquation de l'établissement avec les normes d'habitabilité exigées et estime à 30 millions de francs le coût de la réhabilitation complète de l'établissement et de son intégration dans le droit commun . Il fait également remarquer qu'une participation financière du Conseil général n'est guère envisageable compte tenu des importantes capacités d'accueil du département du Rhône, sauf, peut-être, si l'établissement accueillait des pensionnaires socialement inadaptés ou médicalement désorientés.

Votre rapporteur estime que cette piste ne doit pas être négligée. Toutefois, une solution doit être prise rapidement.

En ce qui concerne Saint Gobain , les travaux de sécurité sont pris en charge au terme de la convention signée entre le secrétaire d'Etat aux anciens combattants et l'Office national des anciens combattants. Ils ne sont pas encore totalement réalisés mais plus de la moitié des sommes prévues (soit 3 millions de francs sur 6,3 millions de francs au total) ont été engagées. Toutefois, la capacité d'accueil de l'établissement doit être augmentée de 10 lits pour que ce dernier soit rentable . Il faudrait alors investir plus de 19 millions de francs. Même si le département de l'Aisne est prêt à participer au coût de l'opération, celui-ci reste élevé.

Le rôle de l'association pour la réadaptation des personnes âgées handicapées (ARPAH) dans la rénovation des maisons de retraite de l'ONAC

Cette association a été créée en 1982 pour mener à bien les opérations de construction de la maison de retraite de Boulogne Billancourt. Cette association regroupe les associations d'anciens combattants qui disposent de revenus importants, comme l'Union des blessés de la face et du thorax (UBFT- " Gueules cassées ") et la fédération " Maginot " auxquelles se sont ajoutées l'association des " Ailes brisées ", l'Entente Franco-allemande et l'AGPM.

La subvention de ces associations s'est élevée à 22,6 millions de francs. L'ONAC a participé au financement de ce projet à hauteur de 10,08 millions de francs et le ministère de la défense à hauteur de 4,5 millions de francs. En outre, l'UBFT et la CNAVTS ont accordé un prêt de 12,2 millions de francs.

Le coût total de la construction et de l'aménagement de la maison de retraite de Boulogne, reconstruite entre 1985 et 1987 par l'ARPAH, a été de 48,4 millions de francs. Conformément à l'article 1 ^er du bail à construction, l'Office assure la gestion et l'entretien de la maison de retraite jusqu'en 2002, date à laquelle il en reçoit la propriété pleine et entière. Toutefois, l'ONAC doit régler à l'ARPAH un loyer jusqu'au 1 ^er mai 1997, qui représente les remboursements des deux prêts.

En 1992, cette association a décidé d'élargir son champ d'intervention à l'ensemble des établissements de l'ONAC. Ainsi, une convention particulière a été signée entre l'ARPAH et l'ONAC, couvrant la période 1993-1996 et définissant la participation de l'ARPAH aux opérations de rénovation et de modernisation que l'ONAC voulait entreprendre pour ses établissements dans le cadre d'un plan quadriennal d'investissement.

La convention, élaborée en 1993, établissait un plan de financement de 35 millions de francs sur 4 ans. 9 millions de francs ont été consacrés à la maison de retraite de Barbazan, qui ont permis de remplacer la toiture, de rénover le 4 ^ème étage et de créer un ascenseur central.

Le programme de rénovation n'ayant pas entraîné une consommation de tous les crédits, 17 millions de francs restaient disponibles. Le conseil de l'ARPAH a alors décidé d'utiliser une partie de ces crédits à la rénovation totale d'un établissement. Il fut alors prévu de consacrer 12 millions de francs à la maisons de retraite de Thiais, les 5 millions de francs restant devant financer une partie des travaux de sécurité de la maison d'Anse.

Une deuxième tranche de 26 millions de francs fut planifiée pour Thiais et un projet fut arrêté. Le coût total de l'opération est évalué à 42 millions de francs. Or, alors même que 1,7 million de francs avait déjà été engagé, que l'architecte avait été choisi et que le permis de construire avait été demandé, les travaux ont dû être arrêtés en raison d'un mauvais montage juridique de l'opération. En effet, l'ARPAH ne peut être maître d'ouvrage pour la reconstruction de la maison de retraite de Thiais. La procédure doit en conséquence être reprise du début et la participation financière de l'ARPAH doit être versée sous forme de fonds de concours.

En ce qui concerne Thiais , le groupe de travail se contente de constater que la reconstruction est différée de deux ans. Celle-ci devait être financée par l'ARPAH. Dans la mesure où le montage financier est à revoir, le groupe de travail propose l'utilisation des sommes jusqu'à présent gelées pour la reconstruction de Thiais afin d'effectuer les travaux d'habitabilité de Montmorency et de Barbazan. Votre rapporteur est favorable à une telle initiative.

Le constat dressé par le groupe de travail sur la situation des maisons de retraite appelle de la part de votre rapporteur, les remarques suivantes.

D'une part, les décisions concernant le devenir des cinq maisons de retraites décrites précédemment doivent intervenir rapidement , même si toutes les alternatives doivent être au préalable examinées avec soin, et ce pour deux raisons. D'abord, tant que l'ONAC ne connaîtra pas la composition définitive de son parc, aucun programme d'investissement ne pourra être arrêté . Cette erreur a déjà été commise lors de la signature de la convention entre le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et l'Office national des anciens combattants pour la réalisation des travaux de sécurité en 1996 et a conduit à une sous-utilisation des crédits. Si elle était répétée, elle pourrait compromettre l'avenir des maisons de retraite de l'ONAC. En outre, l'absence de décision crée chez le personnel des maisons de retraite un sentiment d'incertitude qui pèse sur leurs relations avec les pensionnaires .

D'autre part, la fermeture des maisons de retraite ne doit pas être considérée comme un échec, mais comme l'adaptation de la mission de l'ONAC à l'évolution de la société.

Comme le fait remarquer le rapport du groupe de travail ^{21( * )} , " les maisons de retraite de l'ONAC sont l'héritage d'une époque. Résultant d'initiatives souvent locales et provenant parfois de dons et de legs, les anciens " foyers " étaient destinés à éviter les conditions précaires et anonymes des hospices aux plus démunis des anciens combattants et des veuves de guerre ; ils constituaient alors un réel progrès par la qualité de l'accueil qu'ils réservaient aux ressortissants les plus isolés ".

Or, aujourd'hui, la situation a évolué. La plupart des maisons de retraite de l'ONAC ne répondent plus aux normes de sécurité et d'habitabilité actuelles. Ainsi, à Carignan, les chambres ne mesurent que 8 à 13 m² et sont dépourvues de sanitaires. A Anse, la taille des chambres est également insuffisante, tandis que les toilettes et les douches sont inadaptées aux personnes âgées. En outre, le prix de journée est parfois élevé en raison de la non prise en charge par l'assurance maladie de la médicalisation des maisons de retraite.

Au contraire, les établissements publics ou privés ont fortement amélioré les conditions d'accueil et le confort des personnes âgées.

Aujourd'hui, la mission de l'ONAC est double. D'une part, il assure, par le biais de l'action sociale individuelle, les frais de séjour des ressortissants âgés démunis. D'autre part, il offre, par le biais des maisons de retraite qu'il gère, un environnement de fraternité d'armes aux ressortissants. Toutefois, cette mission doit être relativisée dans la mesure où près de 18 % des personnes âgées dans les maisons de retraite de l'ONAC ne sont pas ressortissants de l'Office.

Or, ces missions peuvent continuer à être exécutées sans que l'ONAC soit impliqué dans la gestion directe des maisons de retraite.

L'Office passe traditionnellement des conventions avec des établissements qui prennent en charge ses ressortissants âgés. Cette stratégie pourrait donc être accentuée, notamment à travers la recherche de partenariats qui permettraient d'offrir davantage de places aux ressortissants de l'ONAC dans l'ensemble des établissements publics et privés répartis sur tout le territoire français.

L'ONAC a suivi cette politique pour assurer le relogement de ses ressortissants dans d'autres maisons de retraite, suite à la fermeture de Ville Lebrun, Boulleville et Villiers-le-Sec.

Ainsi, pour faire face à la cessation d'activité de Villiers-le-Sec, une convention a été signée avec le centre hospitalier de Bayeux qui prévoit le reclassement des résidents de Villiers-le-Sec et une réservation prioritaire de 40 places pour les ressortissants de l'Office.

Une convention identique a été signée avec le centre gériatrique de Risle à Pont-Audemer pour faire face à la fermeture de Boulleville.

Quant aux mesures prises pour reloger les résidents de Ville-le-Brun, elles consistent en la signature d'une convention avec la fondation Paul Bellan qui possède une maison de retraite dans les Yvelines. Dix personnes âgées ont ainsi pu être placées.

Par ailleurs, l'ONAC devrait signer une autre convention avec le centre hospitalier de Plaisir-Grignon afin de reloger 30 autres résidents.

2. Les écoles de rééducation professionnelle

Le débat sur le maintien des écoles de rééducation professionnelle dans le pôle de compétences de l'Office est lié à la quasi-disparition de ressortissants de l'ONAC parmi les effectifs des écoles. Toutefois, certaines évolutions récentes devraient renforcer la légitimité des écoles.

La professionnalisation des armées devrait engendrer de fortes demandes de reconversion des militaires de carrière afin de pouvoir se réintégrer dans le marché du travail à la fin de leurs années de service.

Le marché des formations professionnelles est très concurrentiel. Toutefois, l'intégration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au ministère de la défense devrait faciliter l'échange d'informations entre les écoles de rééducation professionnelle d'une part et la sous-direction de l'accompagnement professionnel et de la reconversion d'autre part. Si les formations proposées correspondent aux attentes des militaires, le ministère de la défense aura intérêt à inciter ces derniers à s'adresser en priorité aux écoles gérées par l'ONAC.

Cette action de promotion des écoles doit être menée au niveau local. Toutefois, il est indispensable que non seulement les responsables de l'ONAC au niveau central, mais également le secrétaire d'Etat chargé des anciens interviennent auprès du ministre de la défense afin que les écoles deviennent les partenaires privilégiés du service chargé de la réinsertion des militaires.

En ce qui concerne l'école de Béziers , votre rapporteur craint que, faute de crédits supplémentaires, la DRASS soit dans l'incapacité d'accorder les agréments demandés. Pour autant, la fermeture de l'école constituerait un réel gâchis compte tenu de la modernité de ses équipements et de la qualité des enseignements professés.

C'est pourquoi votre rapporteur souhaite que tout soit mis en oeuvre pour que l'école de Béziers soit consacrée à la réinsertion professionnelle des militaires.

Il reste toutefois à résoudre la question de l'utilisation des quelques 105 millions de francs qui sont inscrits sur un compte d'attente auprès de l'agent comptable de l'ONAC en vue de leur affectation finale.

Au cours de la période 1990-1993, une partie des 20 millions de francs versés chaque année à l'ONAC et en provenance du fonds social européen était destinée à la délégation pour la formation professionnelle pour le financement des rémunérations des stagiaires. L'ONAC prélevait donc la somme correspondante et la reversait à la délégation pour la formation professionnelle.

En 1994, lors de la renégociation du programme d'action quinquennal du fonds social européen, cette règle a été modifiée. Désormais, l'ONAC était habilité à garder l'ensemble de la subvention qui lui était versée.

Toutefois, en raison de l'importance de la somme versée en 1995 (58,9 millions de francs contre 20 millions de francs en moyenne pour la période précédente), certains responsables de l'ONAC se sont demandés si ce dernier ne continuait pas à recevoir des sommes qui devaient revenir à la délégation pour la formation professionnelle. La moitié des crédits a donc été mise en réserve auprès de l'agent comptable en vue d'un éventuel transfert vers la délégation.

L'incertitude sur la qualité de bénéficiaire exclusif de l'Office des sommes attribuées par le fonds social européen a été levée par un courrier du ministre de l'emploi et de la solidarité ^{22( * )} en date du 24 novembre 1998, qui indique que les sommes versées à l'ONAC dans le cadre du programme européen Objectif 3 mesure 17 pour la période 1994-1999 étaient destinées aux frais de fonctionnement liés aux actions de formation. Pourtant, la mise en réserve de 50 % des sommes attribuées à l'ONAC (soit environ 25 millions de francs par an) est maintenu.

Comme l'a rappelé votre rapporteur auparavant, les DDASS continuent de tenir compte des recettes tirées du fonds social européen pour fixer leur participation financière, en contravention avec la réglementation européenne. Un contrôle de l'affectation des crédits du fonds par la Cour des comptes européenne pourrait conduire à la demande, de la part de la Commission européenne, du remboursement des crédits versés à l'ONAC.

Ce dernier estime que la demande de remboursement ne lui serait pas adressée puisque les dépenses qu'il a engagées sont éligibles à la subvention du fonds social européen. Dans la mesure où les crédits mis en réserve lui étaient destinés, il souhaiterait pouvoir les utiliser pour renforcer son action d'insertion professionnelle auprès des handicapés.

Toutefois, l'Office craint que l'emploi desdits crédits conduise les DDASS à revoir à la baisse leur participation financière. Cette opération deviendrait alors un jeu à somme nulle pour l'ONAC puisqu'il perdrait les recettes tirées de la contribution des DDASS.

Le ministère de l'économie et des finances constate que, quel que soit le service vers lequel la commission européenne se tournerait (l'ONAC ou le ministère de l'emploi et de la solidarité), l'Etat français pourrait être amené à devoir rembourser des sommes importantes : 300 millions de francs ont été distribués par le fonds social européen sur la période 1994-1999. C'est la raison pour laquelle il n'est pas favorable à une utilisation des quelque 105 millions de francs de réserve amassés par l'ONAC tant que le risque d'un éventuel remboursement ne sera pas définitivement écarté.

Quant aux DDASS, elles ont intérêt à ce que les sommes mises en réserve soient utilisées par les écoles de rééducation pour financer leurs missions traditionnelles afin de pouvoir en tenir compte dans la fixation de leur participation financière.

A cet égard, l'achèvement du plan d'action quinquennal du fonds social européen sur la période 1994-1999 risque de poser un sérieux problème financier aux DDASS. Jusqu'à 1999, les écoles de rééducation professionnelle ont bénéficié de 30 millions de francs de la part du fonds social européen.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les actions en faveur des personnes handicapées ne feraient plus partie des dépenses éligibles pour obtenir une subvention de l'Union européenne.

Toutefois, 20 millions de francs devraient être versés aux écoles de rééducation professionnelle en 2000. Cela représente une diminution des recettes que les DDASS devront compenser. Concrètement, leur participation financière devrait augmenter de 7 à 8 % pour couvrir la totalité des pertes de ressources des écoles. Or, les enveloppes budgétaires de ces dernières pour 2000 ne devraient progresser que de 0,5 %.

En l'absence de crédits supplémentaires de la part du ministère de l'emploi et de la solidarité, les DDASS seront dans l'incapacité de faire face aux conséquences financières de la diminution et, a fortiori, de l'extinction de la subvention du fonds social européen.

L'utilisation d'une partie des sommes mises en réserve par l'ONAC pour faciliter cette période de transition apparaît comme une solution raisonnable. Toutefois, le financement à long terme des écoles de rééducation professionnelle, si le désengagement du fonds social européen était confirmé, ne pourra être assuré que si le ministère de l'emploi et de la solidarité accepte de renforcer sa participation financière, notamment en augmentant le montant des crédits à la disposition des DDASS ou en finançant des actions spécifiques développées en collaboration avec les écoles de rééducation professionnelle.