C. VIEILLISSEMENT DÉMOGRAPHIQUE ET CAPITALISATION
Un
système de retraite organise les droits des actifs d'aujourd'hui sur une
production future. Il y a deux manières d'organiser ces droits :
- soit en épargnant aujourd'hui et en récupérant les
revenus de cette épargne demain. C'est le principe des systèmes
par capitalisation : son principal avantage est celui de
l'" équité actuarielle ", chacun recevant des revenus
en proportion de sa contribution ;
- soit en affectant une fraction de la production aux inactifs, fraction qui
peut être définie par les partenaires sociaux. C'est le principe
du système par répartition : son principal avantage est la
souplesse, puisque les droits de chacun sont renégociables en fonction
du contexte macroéconomique.
On peut tout d'abord observer, comme le fait l'OCDE
71(
*
)
, que la plupart des pays
développés assurent à leurs retraités des revenus
comparables élevés, compris entre 70 et 80 % de leur revenu
d'activité, en ayant recours à l'un ou l'autre système
dans des proportions extrêmement variables.
Il ne faut certes pas en déduire que les deux systèmes seraient
relativement équivalents. Si tel était le cas, les débats
théoriques sur les avantages et les inconvénients de l'un et
l'autre système ne seraient pas aussi nourris.
Votre rapporteur se contentera de replacer cette question dans son
contexte : dans quelle mesure l'introduction d'une " dose " de
capitalisation dans notre système de retraite permettrait-elle de faire
face au choc démographique ?
• Il faut tout d'abord observer que le rapport CHARPIN n'aborde pas
cette question. Chaque fois que la remarque lui en a été faite,
le Commissaire au Plan a répondu "
que cette question ne
figurait pas dans le champ d'étude du rapport
"
72(
*
)
qui ne concernait que les dispositifs
existants.
Cette réponse quelque peu formelle ne doit pas masquer des
considérations plus fondamentales.
La préoccupation centrale du rapport CHARPIN peut se résumer
ainsi : dans le cadre de la
réglementation actuelle
, le
poids des dépenses des régimes par répartition devrait
augmenter de
4 points de PIB
environ (entre 3 et 5 points de
PIB pour être plus précis et pour tenir compte de diverses
hypothèses). L'introduction de fonds de pension créerait des
droits nouveaux
pour leurs cotisants. Autrement dit, quel que soit le
poids des fonds de pension dans notre système de retraite, il faudra
soit financer d'une manière ou d'une autre les
droits
déjà ouverts par les régimes par
répartition
, soit baisser ces droits.
Ceci montre bien la difficulté de
passer d'un système
à l'autre
.
L'introduction de systèmes par capitalisation pour financer le
maintien des droits déjà ouverts
par les régimes
par répartition aboutit à faire " payer deux fois " la
génération actuelle des actifs (pour la retraite de leurs parents
et pour la leur).
• Deuxièmement, le choix d'un système de retraite peut
sembler relativement indifférent pour faire face au vieillissement
démographique. En effet, celui-ci résulte essentiellement de
l'allongement de l'espérance de vie à la retraite : il
s'agit donc de financer une période plus longue d'inactivité, ce
pour quoi la capitalisation ne présente pas d'avantages
spécifiques.
Par ailleurs, sur un plan macroéconomique, quel que soit le
système, il faut toujours que les actifs produisent ce qui sera
consommé à la fois par eux-mêmes et par les inactifs. La
manière
dont le prélèvement sur le labeur des actifs
s'opère à un moment donné - répartition ou
capitalisation- est une question beaucoup moins déterminante que le
niveau
du prélèvement. Dans tous les cas, les actifs
devront s'abstenir de consommer ce qui ira aux inactifs, que ceci
s'opère par le biais des cotisations sociales (répartition) ou
par le biais d'un supplément d'épargne (capitalisation).
Ces considérations sont parfaitement résumées dans la
contribution de M. Jean-Michel CHARPIN, Commissaire au Plan, au
rapport du Conseil d'Analyse Economique "
Retraites et
épargne
:
"
•
Le problème à résoudre trouve sa
source dans une évolution réelle, presque physique. Il s'agit au
départ d'un problème d'effectifs comparés entre la
population des actifs et celle des inactifs. D'ailleurs, une partie de la
solution sera probablement trouvée directement à ce niveau. Ce
problème paraît a priori insoluble sans des changements
significatifs dans les niveaux de vie respectifs de ces deux populations ou
dans les quantités de biens et services rendus disponibles par la
production ou l'importation.
•
C'est dans l'économie réelle que se situe la
véritable difficulté. La finance sait transférer dans le
temps des créances nominales. Il ne resterait alors à
résoudre que des questions de mutualisation. Mais la finance ne sait pas
transférer dans le temps des créances réelles. Elle est
incapable d'annoncer à l'avance la valeur réelle future des
créances qu'elle transfère. Celle-ci dépend de
l'évolution de l'économie réelle.
•
Historiquement, un problème récurrent a
été la ruine des détenteurs de portefeuilles à
revenu fixe, des " rentiers ", par l'inflation. Plusieurs
ingrédients d'une telle configuration seront réunis dans vingt
ans : de probables pénuries de main-d'oeuvre, de nombreux
consommateurs inactifs, habitués à un niveau de vie
élevé, que de multiples dispositifs plus ou moins astucieux
auront doté de montants importants de créances nominales.
•
Cette observation générale (...) conduit à
rappeler une évidence : le niveau général des prix
est endogène. En conséquence, il est indispensable de se
contraindre à la discipline suivante : pour chacun des dispositifs
envisagés, il faut expliciter comment il engendrera, par la production
ou l'importation, une quantité supplémentaire de biens et
services. Rien ne serait plus léger que de mettre sur pied des
dispositifs qui ne créeraient que de la créance nominale, sans
contrepartie réelle, et qui prépareraient ainsi le choc
inflationniste des années 2015-2020. "
,
(pages 76 et 77).
Faut-il déduire de ces réflexions que les deux systèmes
(répartition et capitalisation) seraient
équivalents
pour
faire face au choc démographique ? Telles ne semblent pas
être les conclusions que l'on peut tirer des nombreux travaux qui ont
été menés sur cette question :
• Tout d'abord, la non-équivalence entre les deux
systèmes réside dans la
quantité
et la
qualité
de l'
épargne
que les dispositifs par
capitalisation sont susceptibles d'entraîner :
- Sauf à considérer que ces dispositifs ne se traduisent que
par un transfert de l'épargne existante, s'il y a plus d'incitations
à épargner, la quantité d'épargne sera
supérieure, ce qui est de nature à améliorer la croissance
à long terme. Une autre question est évidemment de savoir si,
dans le contexte macroéconomique actuel, l'économie
française a besoin d'un supplément d'épargne.
- De même, si ces dispositifs encouragent une épargne plus
longue, plus risquée, plus largement investie en actions et
plus
diversifiée
, en particulier dans les pays à fort dynamisme
démographique et à potentiel de croissance élevée,
l'effet positif sur le
revenu
à partager entre actifs et inactifs
ne doit pas être négligé.
A cet égard, il serait donc contre-productif de se priver de
structures qui permettent de
rassembler
l'épargne à
risque, et qui alimenterait en fonds propres les grandes entreprises, les PME
et les entreprises nouvellement créées.
• Il est difficile, par ailleurs, d'ignorer les changements qui
paraissent s'opérer, en France, dans la
perception
des fonds de
pension.
Ceux-ci y ont été longtemps craints pour la contrainte
négative qu'ils feraient peser sur la gestion des entreprises (ignorance
de l'intérêt des salariés, préférence
donnée à une gestion à court terme). Plusieurs travaux
récents
73(
*
)
ont
montré que ces craintes étaient certainement
exagérées et que les fonds de pension concourent à la
transparence de la gestion des entreprises et, de manière plus
générale, améliorent le " gouvernement
d'entreprise ".
De même, le sondage commandé à l'IFOP par Merril LYNCH,
selon lequel 78 % des personnes interrogées estiment que le
système actuel doit être complété par une forme ou
une autre de capitalisation et selon lequel ce " souhait " est
partagé par toutes les catégories socioprofessionnelles
74(
*
)
, montre bien que la
nécessité de
diversifier
notre système de retraite
est assez clairement perçue.
Des dispositifs de cette nature contribueraient à rassurer les
ménages sur le niveau futur de leurs retraites et il y a quelques
raisons de croire qu'il en résulterait une amélioration du climat
économique général.
Ils répondraient de plus à un objectif
d'
égalité
entre actifs, puisque jusqu'à
présent, seule une partie d'entre eux en bénéficient
(agriculteurs, fonctionnaires, professions libérales ou salariés
des grandes entreprises) et que le régime fiscal de l'assurance-vie a
été rendu sensiblement moins incitatif.
• Enfin, l'introduction d'un " étage " de retraite par
capitalisation dans le système de retraites français ne dispense
pas d'un
arbitrage
clair et négocié sur les
droits
ouverts
par les régimes par répartition. Il faut cependant
observer que, sur la base de la
réglementation actuelle
des
systèmes par répartition, le rapport CHARPIN fait
apparaître une divergence d'évolution très marquée
entre le niveau de vie des actifs et celui des retraités. On y note en
effet (page 94 du rapport) qu'à l'horizon 2040, le salaire moyen
augmenterait de 1,7 % par an, alors que les retraites du régime
général ne progresseraient que de 1,1 % par an et les
retraites complémentaires de 0,3 % par an.
On peut en déduire que le taux de remplacement net passerait ainsi de
83,7 % à 69,4 % pour l'ouvrier-type, et de 71 % à
50,4 % pour le cadre-type
75(
*
)
. N'est-ce pas pour compenser cette
diminution du niveau relatif des pensions (de 17 % pour un ouvrier et de
29 % pour un cadre) qu'il y aurait une large place, et même une
nécessité, pour l'introduction de dispositifs par capitalisation,
sans modification de la réglementation
et sans
diminution
des droits ouverts par les régimes par répartition ?
Discuter de la forme que pourraient revêtir ces dispositifs n'entre pas
dans le cadre de ce rapport. Votre rapporteur se contentera ainsi de trois
observations générales :
- pour être acceptés socialement, ces dispositifs devraient
être
négociés collectivement
par les partenaires
sociaux, tant en ce qui concerne leur mise en oeuvre que leurs orientations et
leur suivi ;
- leur efficacité économique suppose que leur
gestion
soit
déléguée
aux acteurs les plus qualifiés
pour gérer de l'épargne à long terme ;
- il est nécessaire que les pouvoirs publics en assurent un
contrôle prudentiel vigilant.