III. LES PERSPECTIVES DE FINANCEMENT DE LA BBC :
RÉSUMÉ
DU RAPPORT DE M. G. DAVIES
Extraits du rapport remis le 28 juillet 1999 à M. Chris Smith, secrétaire d'Etat à la Culture au sports et aux médias par le groupe de travail présidé par M. Gavyn Davies.
(Traduction indicative du secrétariat de la Commission
des
Finances du Sénat)
AVANT PROPOS DU PRÉSIDENT :
UNE MEILLEURE BBC POUR
L'ÈRE DU NUMÉRIQUE
Le
groupe d'évaluation est parvenu aux conclusions suivantes :
• la BBC doit conserver un rôle central dans la fourniture du
service public de radiodiffusion au cours des premières années de
l'ère du numérique, au moins jusqu'à la révision de
la charte en 2006 ;
• en vue d'atteindre cet objectif, la BBC aura besoin d'améliorer
son offre globale de service tant analogique que numérique de
façon sensiblement plus rapide que pendant les années 1990 ;
• l'option pour le statu quo consistant à augmenter la redevance au
même rythme que l'inflation après 2001 ne peut, en
conséquence, être retenue ;
• la source principale de nouveaux financements pour des services
supplémentaires doit être trouvée en " interne "
(self-help) sous la forme de gains de productivité, de revenus
commerciaux accrus et de ressources de privatisation ;
• la source de financements subsidiaires qui s'élève
à environ 150 à 200 millions de livres par an doit provenir
d'une augmentation de la redevance ;
• l'augmentation de la redevance principale constitue la voie la plus
commode pour ses fonds supplémentaires, mais non la voie la meilleure,
dans la mesure où il n'est pas juste de faire supporter aux foyers
recevant les programmes analogiques le développement de programmes
numériques qu'ils ne peuvent recevoir ;
• la méthode la plus adaptée est de créer un
supplément de redevance numérique venant s'ajouter à la
redevance principale, supplément qui serait égal en moyenne
à 1,57 Livre Sterling par mois pendant sept ans jusqu'en 2006, et
qui tomberait à 0,99 Livre Sterling à la fin de la
période ;
• le supplément de redevance numérique a besoin
d'être géré dans le temps afin de permettre d'anticiper la
fin de la diffusion analogique ;
• la BBC doit chercher à obtenir une injection significative de
capitaux privés dans BBC Worldwide et doit vendre le plus gros de BBC
Ressources ;
• la BBC doit chercher à développer ses services
commerciaux, ce qui ne doit pas entrer en conflit avec sa fonction de
radiodiffuseur de service public, étant entendu que de nouvelles mesures
doivent être mises en oeuvre pour assurer que les règles de la
concurrence sont respectées de façon stricte en toute
transparence ;
• les règles relatives au régime de faveur en
matière de redevance pour les personnes vivant en maison de retraite ou
en asile doivent être conservées ;
• un nouveau tarif de la redevance à moitié prix doit
être créé pour les aveugles tandis que la BBC doit de
façon urgente définir ses objectifs en matière de
sous-titrage ;
• le rôle et le mode de financement de la BBC doivent faire l'objet
d'une remise à plat radicale au moment où doit être revue
la charte, en 2004-2006,
Contexte de l'évaluation
La BBC concerne chacun d'entre nous. A la seule exception, peut-être, du
service national de santé, il s'agit de l'organisme qui suscite le plus
parmi les citoyens britanniques un sentiment de propriété
commune. Nous passons en sa compagnie plus de temps que nous ne le faisons avec
aucun autre organisme au cours de notre vie, à part les écoles et
les lieux de travail. Nous sommes tous propriétaires d'une fraction de
la BBC et nous nous sentons presque personnellement blessés si notre
société nous laisse tomber.
Il y a quinze ans, le futur de la BBC était loin d'être
assuré. Le climat politique était hostile, le marché de la
télévision privée était en expansion, et il
était difficile de ne pas avoir le sentiment que la BBC ne nous avait
pas laissé tomber. Du fait d'une productivité insuffisante, on
assistait au gaspillage de l'argent public. La BBC considérait avec
dédain le besoin de dégager des revenus commerciaux. Ses
producteurs n'acceptaient pas la nécessaire irruption des forces du
marché dans leur fief personnel. C'était la dernière
industrie nationalisée à l'abri des réformes. Elle
semblait une cible désignée des changements radicaux de type
d'inspiration thatcherienne.
Le gouvernement créa la commission Peacock en 1985 avec l'espoir qu'elle
se déclarerait en faveur de l'introduction de la publicité sur
les écrans de la BBC. Pour le meilleur et pour le pire,
le
résultat semblait donner raison à la BBC de Lord Reith.
Alors, trois phénomènes intervinrent.
Premièrement, Alan Peacock rejeta sagement l'option de l'introduction de
la publicité. Il dit que cela aurait déclenché une
compétition frontale avec ITV pour les parts d'audience, et que cela
aurait été désastreux pour " l'écologie "
de la radiodiffusion au Royaume-Uni. A la place, cependant, il annonça
que les changements technologiques finiraient par éliminer le
problème de la rareté des fréquences, et que la question
des déficiences du marché en matière de radiodiffusion
allait largement disparaître. En conséquence, il préconisa
que la BBC devienne plus dépendante des revenus des abonnements dans un
monde caractérisé par une offre abondante. Cette recommandation
fut laissée de côté pour des raisons variées,
techniques et politiques (bien que cela puisse commodément resurgir
comme une option à vingt ans d'intervalle au moment de la
définition de la nouvelle charte). Néanmoins, une étape
cruciale a été passée -les forces en faveur d'un
changement radical se sont atténuées, de telle façon que
le statu quo est venu comme un sursis de dernière minute-.
Deuxièmement, les partisans de la BBC se sont redonnés confiance
à eux-mêmes. Certains d'entre eux, dans le secteur privé de
la télévision, se sont alarmés de la menace que
constituait l'introduction de la publicité à la BBC et en
conséquence, se sont ralliés au système de la redevance.
Mais, plus généralement, le respect et l'attachement du public
pour l'organisme se sont révélés fortement
enracinés. Il n'y a aucune preuve d'un attachement particulier pour le
système de la redevance (en fait c'est l'inverse), mais il n'y a pas non
plus de grandes pressions pour un changement. Même Mme Thatcher dont
l'irritation à l'encontre de la BBC allait croissante, ne s'est jamais
sentie capable de l'emporter sur cette force silencieuse.
Troisièmement, la BBC s'est engagée dans un processus de
réforme interne. L'efficacité a été accrue
jusqu'à ce qu'elle atteigne des niveaux comparables avec ceux du secteur
privé. Des incitations commerciales, soumises à un encadrement
très strict ont été mises en place (quoique très
lentement) dans l'organisme à travers BBC Worldwide. La BBC conserva ses
parts de marché de façon bien plus importante qu'on ne l'avait
prévu. Et, avec l'apparition de vents politiques moins hostiles à
l'idée de redevance, le statu quo est resté le statu quo.
Jusqu'à présent.
La fonction de la redevance
Dans la perspective qui nous a été assignée, il nous a
été demandé de supposer que la redevance resterait la
principale source de financement de la BBC jusqu'en 2006, et de rechercher les
voies de développer ce financement pour le service public à
partir d'autres sources. Cette tâche est clairement définie, mais
tel que les choses se sont présentées, nous n'aurions pas
souhaité, en tout état de cause, recommander de changements
radicaux dans la conception de la redevance. Nous avons pris en
considération un certain nombre d'options pour le financement de la BBC
au regard d'un vaste ensemble de critères -comprenant l'accès,
l'universalité, la qualité du service, la diversité, la
loyauté, le choix et la transparence-. Nous n'avons pas
été convaincus de ce qu'aucune des alternatives les plus
évidentes à la redevance était sensiblement
supérieure du point de vue de ces critères. Evidemment, une de
nos principales recommandations - un supplément numérique
à la redevance actuelle - s'appuie nettement sur la tradition
britannique d'un aménagement de la redevance de façon à ce
que ceux qui bénéficient de la nouvelle technologie soient aussi
ceux qui en supportent l'essentiel des coûts de développement.
Nous espérons que cela permette à la BBC de faire face au service
public de radiodiffusion sur de nouvelles plates-formes jusqu'en 2006, sans
préjuger les décisions importantes qui devront être prises
alors.
Le futur à long terme de la redevance appartient au processus de
révision de la charte et nous croyons qu'il serait
prématuré, étant donné le rythme des changements
technologiques en matière de radiodiffusion à l'heure actuelle,
de se précipiter pour former un jugement définitif dès
maintenant. Néanmoins, nous dressons au chapitre 5 les raisons pour
lesquelles nous pensons que le principe de la redevance puisse après la
révision de la charte rester plus justifiée que beaucoup de
personnes ne le pensent actuellement.
Le fait que nous recommandions d'accorder des ressources additionnelles
à la BBC pour les sept prochaines années suppose que nous pensons
que cet organisme le mérite. C'est effectivement le cas bien que, en
contrepartie, nous proposions des mesures pour s'assurer que la BBC maintienne
et accélère le rythme des réformes atteint dans les
années 1990. Nous croyons que la BBC continue à être
incitée à compter sur ses propres forces, qu'il s'agisse de
gains de productivité ou de ressources commerciales
supplémentaires. Nous croyons que le BBC doit devenir plus transparente
et plus responsable devant les usagers et que la régulation de ces
engagements en matière de concurrence doive être renforcée.
Oui, nous croyons que certaines parties de la BBC - par exemple le plus gros de
BBC ressources - doive être privatisé et que BBC World Wide doit
bénéficier d'une injection de capitaux privés.
La direction actuelle de la BBC va sans doute manifester son opposition
à ces recommandations et sera déçue que nous ayons
rejeté l'essentiel des demandes ambitieuses de la BBC pour des
financements supplémentaires. Mais, un des principes de base de notre
analyse a été que, tandis que la redevance est une bonne
manière de financer le secteur public de radiodiffusion, elle est un
très mauvais moyen de lever l'impôt. Et, à la seule
exception de la recommandation relative aux aveugles, nous avons rejoint les
conclusions d'un certain nombre de commissions antérieures dans leur
incapacité à identifier des voies permettant de rendre le
système sensiblement plus juste. Le système actuel des tarifs de
faveur pour ceux qui vivent en asile ou en maison de retraite présente
un certain nombre d'inconvénients évidents, et en particulier un
système arbitraire résultant du fait que les personnes payant la
redevance sont parfois plus pauvres que celles qui bénéficient de
régime de faveur, mais globalement, nous sommes persuadés que
l'aménagement progressif de ce régime serait en lui-même un
changement régressif.
Nous nous trouvons face à une exigence contradictoire. Il nous a
été demandé de supposer le maintien de la redevance, et en
tout état de cause, nous sommes d'accord pour considérer qu'il
s'agit du meilleur moyen de financer la BBC, mais il est important de ne pas
faire dépendre un changement sur une charge régressive qui
pèse le plus lourdement sur ceux qui ont les plus bas revenus sur notre
société. Nous avons géré cette contradiction de
deux manières :
en suggérant un supplément numérique à la
redevance, nous respectons le principe qu'il est juste de faire payer seulement
ceux qui bénéficient des nouveaux services numériques de
la BBC ;
plutôt que de financer le montant maximum de ce que la BBC peut
dépenser de façon utile (un montant presque sans limite), nous
nous contentons de financer le niveau minimum de production de la BBC qui se
révèle nécessaire pour maintenir la masse critique de
service critique de radiodiffusion nécessaire dans un environnement de
marché mouvant : suffisance sans excès a été notre
maître mot.
Définir ce minimum n'est pas tâche facile, cela relève plus
de l'art que de la science. En décidant de l'importance des nouvelles
activités de la BBC à financer, nous avons dû nous attaquer
à une série de questions : le rôle du secteur public de
radiodiffusion, l'impact des changements technologiques, les besoins financiers
de la BBC pour s'acquitter de son rôle de service public dans un monde en
mutation, des résultats récents de la BBC, les
possibilités pour la BBC de trouver des ressources en interne et les
perspectives de financement externe. Une bonne partie de notre rapport concerne
ces questions, mais il est utile d'en résumer les grandes lignes ici.
La place du secteur public de radiodiffusion
Un certain nombre de personnes interrogées par le groupe
d'évaluation ont dit très logiquement que nous ne pouvions pas
décider du montant des financements dont la BBC a besoin, sans avoir au
préalable tenté de définir ce que la BBC doit faire. Ils
ont ajouté incidemment
que cela impliquerait à la limite
que l'on donne une nouvelle définition du service public de
radiodiffusion.
Nous ne nous sommes pas donné des objectifs aussi ambitieux pour les six
mois qui nous étaient laissés.
Quand nous nous sommes efforcés de donner une définition du
service public de télédiffusion, nous avons spontanément
vu surgir des mots très familiers : information, éducation,
élargissement des horizons, impartialité, indépendance,
accès universel, forfaitisation, traitement des minorités,
absence de motivation commerciale, etc... Nous avons décidé que
nous n'étions peut-être pas capables de proposer une
définition du service public de télédiffusion, mais nous
avons tous néanmoins considéré que nous étions
capables de le reconnaître lorsque nous étions en face de lui. Non
seulement nous partageons la conception de base de ce qu'il signifie, mais
encore, nous pensons que cela devrait être le cas de la plupart des gens,
probablement de la majorité de la population.
En voici les grandes lignes :
le premier principe est que tandis que la BBC est un diffuseur du secteur
public, cela ne signifie pas que tout ce qu'il fait appartient au service
public de télédiffusion. Cela signifie encore moins que la
production des autres diffuseurs sort de la définition du service
public. Pour justifier le maintien de la BBC comme le
bénéficiaire d'un prélèvement obligatoire
universel, nous avons besoin de supposer à la fois qu'une large part de
l'activité de l'organisme relève du service public, mais aussi,
que, en aucune façon, se soit le cas de ce qui est produit par le
secteur privé ;
le second principe est qu'il doit y avoir une forme de déficience
du marché à la base du concept du secteur public de
télédiffusion. Au delà du recours au leitmotiv que le
secteur public de télédiffusion doit "informer, éduquer et
divertir", nous devons ajouter "informer, éduquer et divertir" d'une
manière telle que le secteur privé ne le ferait pas
spontanément. En d'autres termes, pourquoi ne pas laisser ce domaine
entièrement au secteur privé ?
le troisième principe est que, en vue de croire en une
" grande " BBC, nous devons reconnaître que la combinaison d'un
secteur privé mu par le profit et des interventions régulatrices,
n'est pas suffisante pour pallier les insuffisances du marché et nous
offrir ce que nous voulons. Après tout, la présence
d'éléments de service publics, sur ITI et le succès de
Channel Four, montrent qu'une partie du service public peut être fournie
par le secteur privé. Afin de justifier le maintien d'une organisation
coûteuse affectée au service public télévisuel, nous
devons recevoir la preuve que la régulation du secteur privé
n'est pas suffisante en elle-même.
Le groupe de travail a considéré de façon unanime que
l'adoption de ces trois principes, aujourd'hui, plaide en faveur d'un large
secteur public comme la BBC sur le marché britannique. Ce qui est mis
sur le marché de la télédiffusion semble largement
satisfaisant. Nous avons été mis en garde plusieurs fois par les
personnes entendues contre la tentation de prétendre que le Royaume-Uni
a la meilleure télévision du monde, mais nous prétendons
simplement qu'il a la meilleure télévision du monde pour le
public britannique. Cela peut paraître ne pas vouloir dire grand chose,
mais, dès lors que l'alternative pourrait d'être d'importer encore
plus de programmes américains faits pour les goûts
américains, cela est probablement un argument en faveur de la structure
actuelle. Le groupe voudrait même aller plus loin en disant, que, en
l'état actuel de la technologie, il serait très risqué
d'essayer de se passer d'une " grande " BBC, étant
donné que celle-ci s'est montrée capable d'agir dans le sens de
l'amélioration sur l'ensemble des comportements de marché
("l'écologie" audiovisuelle).
Mais la question-clé pour la prochaine décennie est d'essayer de
savoir si cette situation va se maintenir dans le nouvel environnement. Si nous
pensons qu'elle va se maintenir -ou même qu'elle pourrait le faire- alors
il y a des raisons de trouver des financements suffisants pour permettre
à la BBC de poursuivre, au moyen des nouvelles technologies ses
objectifs à longs termes.
La quatrième révolution audiovisuelle
Au coeur de l'argumentation de la BBC pour un financement
supplémentaire, il y a le fait que l'organisme se trouve actuellement
à un carrefour. Soit la BBC reçoit des fonds
supplémentaires pour lui permettre d'être compétitive dans
l'arène numérique, soit elle est en fait condamnée
à la mort lente, enfermé dans des technologies
déclinantes. Au cours de notre travail, on nous a exposé maints
exemples de cas où la technologie va changer, pour presque tout le monde
son expérience de l'audiovisuel. Il est frappant, cependant, que le
public est presque totalement inconscient des changements qui l'attendent.
La télévision numérique, même dans son état
actuel relativement primitif, n'est pas bien comprise par la plupart des
acheteurs potentiels, ce qui explique pourquoi le décodage des nouveaux
moyens de transmission s'est révélé initialement
plutôt lent.
Lorsque cela est compris, le changement est perçu comme un moyen
d'accéder à de nouvelles chaînes dont le contenu est
incertain. Les gens sont de plus en plus conscients de ce que la qualité
de l'image et du son va s'améliorer avec les technologies
numériques et ne sont que faiblement conscients que l'écran large
pourrait représenter une amélioration significative des services
rendus aux téléspectateurs.
Mais, nous avons quelques doutes quant à la perception par les
utilisateurs des pleines possibilités des technologies
numériques : nombre illimité de chaînes, plein
accès aux archives de programmes, création de chaînes
virtuelles correspondant aux goûts individuels, portabilité totale
des équipements, convergence entre Internet et la
télévision, convergence entre ceux-ci et les communications
personnelles, interactivité entre les foyers, les fabricants de
programmes et les fournisseurs commerciaux de toutes sortes de biens de
consommation, enfin entre myriades de nouveaux services qui ne sont qu'à
peine esquissés dans la tête de leurs inventeurs. Ceci
définit, sans aucun doute, une quatrième révolution
audiovisuelle, qui viendrait après l'invention de la radio, celle de la
télévision et l'apparition de la couleur. Il y a toujours une
fraction importante de la population qui croit que tout le battage relatif au
monde numérique se révélera surfait et que ces derniers
progrès connaîtront le même sort que le son en quadriphonie.
Ceux-là ont de façon écrasante toutes les chances d'avoir
tort. Bien évidemment, cette quatrième révolution
audiovisuelle pourrait être aussi profonde que les trois qui l'ont
précédée, ne serait-ce que parce que l'on est loin de ce
que nous définissons actuellement comme étant de la
télédiffusion.
Dans leurs témoignages, les représentants de la BBC ont
émis l'hypothèse qu'une famille moyenne serait en mesure dans les
années 2010 d'utiliser " leur poste de
télévision " pour effectuer les opérations suivantes
le même jour :
- autoriser les enfants à regarder au petit-déjeuner des
programmes pour enfants choisis par les parents et stockés dans les
décodeurs (set top box) ;
- regarder une émission de cuisine de Delia Smith au milieu de la
matinée, commander et se faire livrer tous les ingrédients
nécessaires à la réalisation d'un menu par un simple
" clic " sur la télécommande ;
- consulter le site Internet du médecin de famille à propos
d'une maladie persistante et obtenir des médicaments d'une pharmacie
" en ligne " ;
- participer à une liaison en direct avec la réception
organisée pour le 70
ème
anniversaire de
Grand-Mère en Australie ;
- rattraper les derniers épisodes de son feuilleton favori dans le
train ;
- rentrer à la maison et y trouver un courrier électronique
lui rappelant qu'il peut télédécharger et regarder le
dernier épisode de l'émission favorite de la famille sur la vie
sauvage ;
- aider les enfants à réviser leurs examens grâce
à une série historique pleinement interactive disponible
grâce à BBC Knowledge ;
- regarder le match Southampton/Manchester United avec paiement à
la séance en décidant exactement où on serait assis dans
le stade virtuel et se repasser le but de la victoire de Southampton à
volonté à partir de 8 angles différents.
Le groupe de travail diverge, comme sans doute le reste de notre
société, sur le point de savoir si cette vision du futur est
vraiment séduisante. Une partie du groupe pense que cela correspond
à un monde fragmenté ayant perdu ses valeurs communautaires et
sérieusement dépourvu de cette force unificatrice que les
réseaux de télévision ont exercée sur nos vies
depuis les années 1950. Le groupe a regretté le fait que chaque
membre de la famille ait bientôt son propre poste de
télévision ou ordinateur personnel pour en user
conformément selon son moindre caprice. D'autres pensent que cela
constitue un retour heureux à l'âge de
l'avant-télévision, c'est-à-dire à un moment
où l'on était forcé de s'appuyer sur ses propres
capacités de divertissement dans une bien plus large mesure
qu'aujourd'hui. L'un d'entre nous a fait savoir que tout irait pour le mieux
aussi longtemps que Southampton battrait véritablement Manchester
United. Mais, quoique nous pensions de la désirabilité de ce
nouveau monde, nous nous rejoignions pour estimer qu'il approchait de nous avec
un élan irrésistible.
La technologie procède par bonds, et nous nous trouvons clairement
à l'heure actuelle au milieu d'un de ces bonds. Les efforts faits
antérieurement pour anticiper les effets de tels sauts ne nous
encouragent pas à être dogmatiques sur les conséquences qui
en résultent. Mais, nous pensons vraiment que d'ici à
10 ans, la société britannique se trouvera en suspension
instable dans quelque chose que nous appelons " le monde 80/80 ".
Nous avons besoin d'esquisser les grandes lignes de ce monde avant de
décider quel rôle la BBC peut y tenir.
Le monde 80/80
Il y a dix ans, presque tous les foyers étaient égaux sur le plan
audiovisuel. Virtuellement, presque tout le monde avait accès à
4 chaînes de télévision, et c'était tout.
Aujourd'hui, près de 30 % des foyers ont accès à un
nombre important de chaînes par le câble et le satellite et il se
fait jour déjà un large ressentiment parmi une majorité de
la population britannique qui ne peut accéder en direct à de
nombreux événements sportifs y compris le championnat de
première division et ne peut pas regarder des films de premier choix. Un
choix plus vaste a été un progrès considérable,
mais seulement pour une minorité de la population. La majorité
des gens ont probablement moins de choix pour certains types de programmes
cruciaux qu'ils n'en avaient, il y a dix ans. Avec l'élargissement du
choix, on assiste à une plus grande inégalité des
expériences. De façon surprenante, cela semble avoir
été accepté avec une grande sérénité
par ceux qui ont perdu.
Dans une dizaine d'années, il est probable que les foyers se
répartiront entre différents états technologiques comme le
montre l'encadré de la page suivante.
L'inégalité deviendra une question beaucoup plus complexe qu'elle
ne l'est aujourd'hui. Un certain nombre de personnes vont
bénéficier massivement d'un choix accru, tandis que d'autres vont
ressentir de façon aiguë qu'elles en sont exclues. Finalement, au
fur et à mesure que s'accroîtra le revenu national, presque tout
le monde pourra accéder à la nouvelle technologie tout comme
aujourd'hui, chacun bénéficie de la télévision
couleur ; mais, il se pourrait qu'intervienne une période de
transition inconfortable au cours de laquelle certaines personnes souffriront
d'une détérioration de leur pratique audiovisuelle. La BBC a un
rôle important et continu dans le traitement de ces questions.
Il est évident qu'il n'y aura pas deux foyers qui se trouveront dans la
même situation durant cette période de transition.
Néanmoins, il est utile de caractériser le monde multiple des
années 2010 de la façon suivante :
- 80 % de la population pourrait bien accéder, à leur
domicile ou au bureau, au média numérique et/ou aux immenses
archives télévisuelles à travers Internet. Ils feront
partie en conséquence du monde numérique,
- 80 % de la population pourrait continuer à regarder les
chaînes hertziennes à partir de postes de télévision
répartis chez eux. Ils feront partie en conséquence du monde
analogique.
Il y aura une large proportion de la population qui n'occupera ni l'ancien ni
le nouveau monde. Elle occupera les deux.
La révolution numérique
L'environnement complètement numérique va
comprendre
de multiples services, appareils et chaînes de distribution. Aujourd'hui,
les guides de programmes électroniques, les appareils de recherche et
les guides Internet vont probablement converger pour créer des
navigateurs média très souples capables de permettre
d'accéder à tous les types de contenus. La révolution
digitale va probablement se dérouler en trois étapes
caractérisées par la technologie et le degré de
fonctionnalité :
Phase 1
: des décodeurs comportant plus de
200 chaînes numériques. Mise à disposition croissante
des écrans larges 16/9
ème
, quelques services de
quasi-videos à la demande et autres services interactifs.
Téléchargement de vidéo de faible qualité.
Phase 2 :
décodeurs de la nouvelle génération
permettant le stockage et offrant une voie de retour, amélioration des
services interactifs et de l'accès aux archives, bonne qualité
des vidéos téléchargeables.
Phase 3 :
pleine convergence de la télévision
numérique et des appareils Internet avec des navigateurs média
intégrés. Pleine portabilité et mobilité,
interactivité totale et plein accès aux archives.
La BBC estime que la pénétration de ces nouvelles technologies
peut être illustrée par le tableau ci-dessous, un démarrage
progressif des nouveaux services suppose que peut-être aux alentours de
2008, les foyers seront séparés en groupes ayant accès
à différents niveaux de fonctionnalité numérique.
Si le potentiel de la révolution numérique n'est pas contestable,
il est important de se rappeler que la télévision
numérique reste une industrie naissante. Il y a une grande incertitude
au sujet de la vitesse de la révolution numérique. Depuis que
l'on met sur le marché des décodeurs numériques
" gratuits ", on dit que B Sky B a peut être gagné
60.000 abonnés tandis que ON Digital a trouvé 40.000
nouveaux clients par semaine. Le nombre des abonnés actuels se situe aux
environ de 1,2 million mais beaucoup de consommateurs restent
embarrassés et dans l'ignorance de ce que la télévision
numérique leur apporte.
En terme de bouquets de télévision numérique, il y aura quatre types différents d'utilisateurs simultanément. On s'attend à ce que le démarrage soit plus fort pour le satellite, particulièrement du fait qu'un nombre d'utilisateurs passeront de l'analogique au numérique.
Cela
fait de la fin de la diffusion analogique un problème politique. Mais il
est important que ce problème soit résolu, étant
donné qu'il est économiquement souhaitable de libérer
cette partie du spectre hertzien qui est actuellement utilisé pour la
diffusion des chaînes analogiques. Même si ce spectre
s'avère d'une valeur limitée pour le Gouvernement en cas de mise
aux enchères, ce qu'on ne peut pas savoir à l'heure actuelle, le
Royaume-Uni ne peut vouloir rester en arrière des autres pays de l'Union
européenne lorsqu'ils rendront le spectre disponible pour de nouveaux
usages économiques. En conséquence, nous avons établi nos
recommandations de façon à ce qu'elles n'entrent pas en conflit
en aucune manière avec la possibilité d'une fin de la diffusion
analogique dans à peu près dix ans. Seules des petites
modifications à ce plan seraient nécessaires si l'on souhaitait
avancer cette date.
Après la fin de la diffusion analogique, chacun aura accès au
service numérique, mais la principale caractéristique de ce
paysage audiovisuel 80/80 devrait encore persister : 80 % de la population
serait économiquement et informatiquement capable de tirer avantage de
larges strates de la nouvelle technologie, tandis que 80 % de cette population
continuera de regarder les chaînes traditionnelles pendant de longs
moments chaque semaine. C'est une question non tranchée de savoir si les
chaînes hertziennes traditionnelles occuperont une plus ou moins grande
place qu'actuellement dans un paysage audiovisuel "80/80". D'un
côté, ces chaînes seront regardées beaucoup moins
chaque semaine qu'elles ne le sont aujourd'hui. De l'autre, elles resteront le
seul moyen de rendre accessible une large audience aux fournisseurs de
programmes publicitaires, hommes politiques ou acteurs du monde du sport.
Qu'est-ce que tout cela signifie pour le rôle présent et futur de
la BBC ? Nous croyons qu'il est tout à fait concevable que le
paysage audiovisuel évolue dans la direction envisagée par le
rapport PEACOCK, avec suffisamment de personnes en mesure d'accéder et
de payer pour un nombre suffisant de programmes ou de chaînes de telle
façon à ce que la radiodiffusion fonctionne d'une manière
raisonnablement proche d'un marché parfait.
Si le marché de la radiodiffusion fonctionnait un jour dans des
conditions assez proches du marché du livre, il deviendrait plus douteux
que la BBC et la redevance puissent continuer à se justifier sous leur
forme actuelle. Ceci fait naturellement partie des sujets à examiner
lors de la révision de la charte.
Cependant, pour le moment, nous voudrions préciser les points suivants :
Nous ne sommes pas encore dans un paysage audiovisuel "80/80". A l'heure
actuelle, il s'agit plutôt d'un paysage audiovisuel "5/100", c'est
à dire - un monde dans lequel il y a 5 usagers numériques, pour
100 usagers en mode analogique - qui reste dominé par les grandes
chaînes hertziennes. En conséquence, rien n'a vraiment encore
changé. Les arguments d'une déficience des mécanismes du
marché en matière de télédiffusion continuent
d'être valables ;
Mais lorsque nous entrerons dans le paysage audiovisuel "80/80", 20 % de
la population restera piégé dans un état qui ne
différera pas de la situation actuelle, tandis que 80 % sera encore en
mesure d'accéder à une grande quantité d'émissions
comme ils le font encore aujourd'hui. C'est pourquoi le problème actuel
du mécanisme de la faillite des marchés persistera : même
lorsque nous serons dans un paysage audiovisuel "100/0", en faveur des
nouvelles technologies, il sera tout à fait discutable de savoir si
toutes les causes d'imperfections du marché vont disparaître de la
façon attendue par le rapport PEACOCK. L'annexe 8 expose en
détail lesquelles des imperfections du marché vont devenir encore
plus flagrantes et lesquelles vont s'atténuer dans le nouveau paysage
audiovisuel.
Le résultat de ces arguments est qu'il y a toujours de bonnes raisons de
croire que le rôle traditionnel de la BBC se justifie dans l'état
actuel du marché de la télédiffusion. En outre, ce
rôle a toutes les chances de se justifier au cours de la transition que
l'on va connaître dans 10 ans. Même dans 25 ans, le marché
peut se développer de telle façon que la BBC reste
nécessaire bien que nous soyons plus sceptiques sur ce point. Ce qu'il
nous a semblé clair, c'est qu'il serait prématuré de
suggérer des changements majeurs dans le rôle de la BBC, et que
-si nous souhaitons faire le choix de permettre à la BBC de continuer
à agir dans le nouveau paysage audiovisuel jusqu'à un futur
indéfini - nous avons besoin de nous donner les moyens de
développer la plate-forme numérique aujourd'hui.
La BBC au régime
La BBC a, bien sûr, déjà dépensé beaucoup
d'argent pour la diffusion numérique et sur Internet ; environ
10 Livres Sterling sont prélevées sur la redevance actuelle
pour le financement des nouveaux médias. Cela a donné à
cet organisme la possibilité de mettre un pied dans la
télévision numérique et dans les sites Internet, mais il
doit être dit qu'une partie de l'offre numérique de la BBC
était composée d'émissions rediffusées et que cette
offre a eu pour conséquence de distraire des fonds vitaux pour des
services analogiques qui en ont subi des conséquences néfastes.
Tout cela s'est passé parce que la BBC a été mise à
un strict régime budgétaire depuis de nombreuses années.
Au cours des années 1990, les ressources de la redevance de la BBC ont
crû de seulement 1 % par an, tandis que le revenu du secteur privé
a augmenté à peu près 10 fois plus vite. Il faut admettre
que la croissance du secteur privé résulte presque
entièrement de services accessibles sur abonnement, alors que ITV ne
témoigne que peu ou pas de croissance relativement à la BBC. Cela
est significatif, dès lors que ITV reste, et de loin, le concurrent le
plus important de la BBC.
Néanmoins, la BBC a été nettement mise sous pression,
lorsque la croissance de ses revenus a faibli (heureusement que la diffusion
presque complète de la télévision couleur a permis le
basculement presque complet de la redevance noir et blanc moins chère
vers la redevance couleur), tandis que la souscription d'abonnements a
crû rapidement. En conséquence de quoi, les redevances de la BBC
exprimées en pourcentage du revenu de télévisions
privées est tombé de 42 % en 1993, a 31 % en 1998. La
croissance du revenu pour les 7 prochaines années serait de 0,45 %
par an, avant de prendre en compte une amélioration des méthodes
de collecte. Pendant ce temps, des revenus du secteur privés vont
probablement augmenter à un taux compris entre 4,5 et 7 % par an.
Cela signifie que la part de la BBC dans les ressources du marché de la
télédiffusion pourrait tomber à a peu près
20 % aux alentours de 2008.
Bien sûr, un certain nombre de régimes peuvent être bons
pour la santé, et celui que la BBC a dû suivre, a eu pour
conséquence de rendre l'organisme actuel plus maigre et en meilleure
forme que celui existant il y a 10 ans. Les gains de productivité
se sont maintenus au taux annuel remarquable de 8 à 10 % par an par
rapport aux coûts de référence pendant plusieurs
années. L'organisme est aussi parvenu à préserver la
valeur du nom de BBC d'une façon que beaucoup de sociétés
privées pourraient envier. Bien sûr, il nous a été
signalé pendant nos auditions que les trois lettres "BBC" constituent
l'une des marques britanniques les plus respectées. Son impact est tout
à fait extraordinaire, par exemple, il nous a été dit que
celui-ci est nettement plus important sur une base hebdomadaire que celui dont
bénéficient annuellement des marque comme Heinz, Kellogs, et
Coca-Cola. Au surplus, la BBC est parvenue à maintenir sa part
d'audience dans une bien plus large mesure que ce à quoi l'on
s'attendait il y a quelques années.
Il est difficile de ne pas suspecter que cela a été rendu
possible en rendant plus médiocre ou en rabaissant le niveau du
produit : un processus dont la BBC nous a assuré qu'il serait
aujourd'hui inversé. Néanmoins, notre sondage d'opinion
témoigne de ce que le consommateur est tout à fait satisfait de
la BBC et que cet organisme continue d'être perçu comme
étant particulièrement bon pour offrir des émissions de
télévision relevant nettement du service public : en
particulier les grands événements de l'information, de
l'éducation et tout ce qui s'en rapproche. De façon
encourageante, la BBC n'est pas considérée comme étant
particulièrement bonne pour les " talk-shows " et les jeux ,
qui sont des genres d'émissions pour lesquelles le secteur privé
est efficace. Il est tout à fait extraordinaire que les deux tiers des
élèves de l'enseignement secondaire ont utilisé le site
Internet de la BBC pour effectuer leurs révisions l'année
dernière.
Jusqu'à présent, le régime auquel a été
soumise la BBC a été réussi. Mais, des régimes
peuvent aussi être poussés trop loin et la BBC croit que celui
qu'on lui a infligé a commencé à réduire la force
musculaire de l'organisme.
La
vision de son avenir par la BBC
La BBC a exposé devant un groupe de travail un ensemble de propositions
passionnantes pour développer de nouveaux services numériques. Il
est tout à fait fondé de croire que ces services constitueraient
nettement un accroissement significatif de l'offre de service public
audiovisuel au Royaume-Uni. Mais, le coût et une question clé. La
mise en oeuvre de ce que la BBC veut faire pour 2006 implique une augmentation
de l'offre de programmes de 57 % sur huit ans, soit une croissance
d'environ 5 % des dépenses de 1998 à 2006. A la fin de cette
période, la BBC devrait dépenser environ 700 millions de
Livres Sterling dans les services numériques qui viendraient s'ajouter
aux 200 millions de Livres Sterling déjà
dépensés actuellement. Afin de rendre cet objectif possible, le
groupe de travail devrait proposer des mesures destinées à
augmenter les ressources de la BBC d'environ 650 millions de Livres
Sterling en 2006.
La question est de savoir si le gain attendu vaut l'effort financier.
Même avec une part de marché de 30 %, la BBC devrait
être encore l'acteur le plus important au Royaume-Uni. Et le choix d'un
accroissement des ressources de redevance, sous toutes ses formes
envisageables, est une option coûteuse. La redevance est une charge
régressive, dès lors que le consommateur n'a pas le
véritable choix en ce qui concerne l'importance des services que lui
fournit la BBC. Dans ces circonstances, nous ne nous croyons pas fondés
à demander à ceux qui paient la redevance de supporter des
coûts supplémentaires, sauf si nous sommes absolument convaincus
que cela est nécessaire pour maintenir une saine
" écologie-audiovisuelle " au Royaume-Uni.
Bien sûr, transformer ces principes en chiffres précis demande
réflexion. Après des débats approfondis, le groupe de
travail ne s'est pas trouvé convaincu par les arguments
développés par la BBC pour justifier sa demande de financement de
650 millions de Livres Sterling pour 2006. Pour les raisons
énoncées au chapitre I, il a considéré qu'un
plan raisonnable serait de mettre en oeuvre des mesures permettant
d'accroître les ressources de la BBC d'un montant de l'ordre de 150
à 200 millions de Livres Sterling par an entre 2002 et 2006. Cela
correspond à une croissance réelle des revenus de la BBC de
l'ordre de 2 à 2,5 % par an, ce qui correspond à peu
près à celle du produit national brut. La dépense pourrait
croître en termes réels d'environ 3,5 % par an, la
différence étant fournie par des gains de productivité et
d'autres formes de ressources internes.
Notre recommandation devrait permettre de financer un tiers ou un tout petit
peu moins de l'augmentation annuelle de la dépense que la BBC a
proposée, pour les dernières années de la période
couverte par la charte actuelle, mais cette proportion serait plus importante
les années suivantes. Nous croyons que cela sera suffisant pour
permettre à la BBC à la fois d'améliorer la qualité
des services existants et d'investir dans la numérique, mais cela veut
aussi dire que la BBC aura à hiérarchiser ses activités
numériques et ne pas chercher automatiquement à se
développer dans tous les nouveaux domaines. Cela veut aussi dire que des
gains accrus de productivité et de ressources commerciales seront
nécessaires si la BBC veut réaliser pleinement ses objectifs.
Les choix pour un financement supplémentaire.
En principe, il serait possible d'engendrer les revenus nécessaires en
faisant évoluer la BBC vers un comportement plus proche de celui d'un
diffuseur commercial, par exemple, en lui permettant de trouver des ressources
de publicité, de parrainage ou des abonnements. Mais, chacun de ces
moyens d'action pourrait soit porter atteinte à la BBC comme diffuseur
de service public soit entraîner une compétition frontale
indésirable avec les diffuseurs privés, voire les deux. Comme
cela est expliqué au chapitre II, nous pensons que ces options
seraient tout à fait préjudiciables à
" l'écologie audiovisuelle " au Royaume-Uni.
Cela laisse deux voies possibles : un accroissement de la redevance de
base ou la création d'un supplément numérique. Nous
préférons l'une ou l'autre de ces options à celle du statu
quo qui consisterait à ne rien faire. Cependant, en contrepartie, nous
pensons qu'un supplément numérique à la redevance a de
nets avantages sur l'augmentation de la redevance de base et s'accorde mieux
avec la tradition britannique d'introduction de nouvelles technologies sur le
marché.
Un supplément numérique à la redevance aurait une
série d'avantages déterminants :
- cela prolongerait la pratique bien établie selon laquelle les
gens doivent payer plus lorsqu'il y a un changement majeur dans les
capacités techniques de leur récepteur : introduction de la
télévision et, plus tard, apparition d'un tarif pour la
couleur ;
- cela réduirait le mécontentement de tous ceux qui n'ont
pas encore adopté les technologies numériques du fait que
seulement 10 % de la redevance sont consacrés à des services
dont ils ne bénéficient pas ;
- cela offrirait une source de revenus dynamique à la BBC au fur et
à mesure du démarrage du numérique ;
- enfin, après la décision initiale du Gouvernement, cela
soustrairait la redevance aux controverses politiques pour un certain nombre
d'années à venir.
De l'autre côté, un certain nombre d'inconvénients doivent
être soupesés :
- il y aura des inquiétudes parmi les opérateurs de
bouquets, On digital BSkyB et les autres, de ce qu'une redevance plus
élevée pour les télévisions numériques
puissent entraver le démarrage de la diffusion numérique ;
- cela renforcerait la difficulté du passage au numérique
pour les plus démunis ;
- on peut avoir des difficultés d'application, en particulier
lorsqu'un certain nombre de postes numériques étaient
déjà utilisés avant l'introduction du supplément
à la redevance ; cela ferait peser une incertitude sur les recettes
de la BBC qui dépendraient du taux de pénétration du
numérique.
Le principal argument contre un supplément numérique à la
redevance est constitué par ses effets dissuasifs sur le
démarrage des technologies numériques. Il ne serait pas
raisonnable de prétendre que cet effet n'existe pas, mais, au niveau
où se place le groupe, nous ne croyons pas que les effets
néfastes -mesurés sur une certaine période de temps-
seront importants. Cela apparaît d'autant plus le cas que la BBC sera
fortement motivée à développer une diffusion rapide du
numérique. Nous avons examiné les arguments avancés par
toutes les parties et nous n'envisagerions pas de recommander cette voie si le
freinage du démarrage du numérique était apparu être
probablement substantiel. Un supplément à la redevance
n'étouffera pas plus la révolution numérique comme le
tarif couleur a empêché la diffusion des postes de
télévision couleur.
L'ensemble de mesures spécifiques que nous proposons a été
étudié pour éviter de susciter des problèmes au
moment de la fin de la diffusion analogique, dans la mesure où ce
supplément est graduellement éliminé pour 2010. Par
conséquent :
- un supplément numérique à la redevance de
1,99 Livre Sterling par mois devrait être introduit à partir
d'avril 2000. Ce supplément devrait être réduit à
0,99 Livre Sterling par mois en avril 2006 et disparaîtrait
progressivement pour 2010 ;
- cela veut dire que le montant total de la redevance demandé aux
usagers de la télévision numérique resterait à peu
près stable au niveau de 126/128 Livres Sterling par an en terme
nominal pendant toute la période jusqu'en 2006 (à supposer que le
Gouvernement respecte son objectif d'inflation de 2,5 % par an) ;
- la redevance analogique suivrait un chemin de croissance inchangé
par rapport à la tendance actuelle : elle connaîtrait une
croissance réelle de 3,5 % au cours des deux prochaines
années et par la suite elle augmenterait au même rythme que
l'inflation ;
- il résulterait de tout cela qua la redevance analogique
augmenterait progressivement pour arriver au niveau de la redevance
numérique au fur et à mesure que l'on s'approcherait de la date
de fin de diffusion analogique.
Cette
option a d'énormes avantages :
- le supplément moyen de redevance numérique serait sur
l'ensemble de la période de 1,57 Livre Sterling par mois,
étant entendu que les gens sauraient que ce supplément tomberait
à seulement 0,99 Livre Sterling à la fin de la
période. Nous sommes persuadés que cela ne constitue pas un frein
important au démarrage du numérique ;
- la parité entre la redevance analogique et la redevance
numérique serait obtenue en 2010. Si le Gouvernement désirait
avancer la date de la fin de la diffusion analogique, il serait facile
d'ajuster soit la redevance analogique à la hausse soit la redevance
numérique à la baisse pour réaliser une parité
anticipée ;
- à la différence de l'option consistant à augmenter
uniformément la redevance, il n'y a pas là d'augmentation
perpétuelle des ressources de la BBC dans la mesure où la
redevance est la même, au moment de la convergence, à ce qu'elle
serait si l'on était resté au statu quo sur la base de la
poursuite de la tendance actuelle. (la façon la plus commode d'en
prendre conscience est de réaliser que le supplément
numérique à la redevance disparaît graduellement, tandis
que le tarif de la redevance analogique est augmenté au même
rythme qu' actuellement) ;
- cela signifie que cela n'anticipe pas sur les décisions relatives
au financement de la BBC qui doivent être prises au moment de la
révision de la charte. A ce moment, la BBC aura besoin de
présenter une argumentation entièrement nouvelle pour obtenir des
financements supplémentaires. Nous considérons que cela est un
avantage ;
- le supplément numérique à la redevance
décroît avec le temps. Cela a l'inconvénient de faire
apparaître que le frein au démarrage du numérique est plus
important au cours des premières années, mais ce schéma
est inévitable dès lors qu'il a été
décidé de l'éliminer pour 2010. Il y a aussi, une
compensation des avantages à ce schéma : il implique que des
charges plus élevées pèsent sur les premiers usagers (qui,
a priori, n'attachent aucune importance aux nouvelles technologies), ce qui
veut dire que le prix des services numériques va diminuer avec
l'augmentation du nombre d'utilisateurs, permettant ainsi aux coûts du
service numérique d'être répartis sur un plus grand nombre
d'utilisateurs.
En dépit de ces avantages, nous reconnaissons qu'un certain nombre de
personnes vont préférer augmenter simplement la redevance ;
aussi, on a défini une variante permettant dans cette hypothèse
de lever le même montant de financement pour la BBC jusqu'en 2006. Cela
suppose que l'on accroisse la redevance de 5 Livres Sterling en 2000 et en
2001 au lieu de l'augmenter de 1,60 Livre Sterling au cours de ces deux
années comme cela est envisagé dans l'accord quinquennal venant
à expiration en 2001.
Au total, le groupe de travail préfère l'option du
supplément de redevance numérique à celle d'une
augmentation de la redevance, principalement parce qu'elle permet de satisfaire
au principe suivant lequel l'usager doit payer pour les services qu'il
consomme. Nous considérons cela comme fondamentalement plus juste que de
faire peser tous les coûts du numérique sur les usagers
analogiques.
Cependant, nous admettons que l'option numérique crée un effet
dissuasif sur le démarrage de la nouvelle technologie. Bien que nous
n'estimions pas que cet effet sera important, il n'en est pas moins
entièrement négligeable. Le groupe croit que si le Gouvernement
ne se décidait pas en faveur de l'option numérique, l'option
analogique est préférable au statu quo.
Les sauts technologiques et la redevance
Il est important de placer notre proposition de supplément à la
redevance numérique dans le contexte de la façon dont le
Royaume-Uni a géré les précédents sauts
technologiques sur le marché audiovisuel. Nous considérons que
notre système s'appuie sur la tradition britannique qui s'est
révélée une voie réussie dans les cas
antérieurs.
Les données rétrospectives montrent que chaque progrès
technologique majeur dans la télédiffusion intervenu depuis
50 ans a été accompagné par l'introduction de
nouveaux tarifs qui tous marquaient une différence importante. Les
redevances noir et blanc et couleur ont été toutes les deux
placées à un niveau double de celles du tarif antérieur
(on est passé de 1 à 2 Livres Sterling en 1964 et de 5
à 10 Livres Sterling en 1968). Le supplément de redevance
numérique que nous recommandons, constituerait un surcoût de
seulement 13 % en moyenne au cours de la période allant
jusqu'à sa disparition par rapport au tarif de la redevance analogique.
Sur le long terme, les suppléments de redevance associés aux
nouvelles technologies ont eu pour conséquence la forte croissance des
ressources de la BBC et la redevance au nouveau tarif est devenue dans les deux
cas très rapidement la principale source des revenus de la BBC. Le
développement des services de la BBC, fondé sur la redevance
s'est révélé une force très puissante en faveur de
la diffusion des nouvelles technologies.
Bien que les fortes variations du niveau de la redevance aient initialement
conduit à une rapide augmentation de la dépense audiovisuelle du
consommateur dans les deux cas ce pourcentage a fléchi relativement au
PNB par tête sur la durée de vie de la technologie.
Finalement, la part de revenus absorbés par la dépense
consécutive à la nouvelle technologie a reculé pour se
trouver au même niveau que celui correspondant à l'ancienne
technologie. Tel est le processus cumulatif de croissance économique qui
fait que nous bénéficions aujourd'hui d'une
télévision couleur pour le même coût réel (en
termes de nombre d'heures de travail) qu'il était nécessaire de
supporter pour les télévisions noir et blanc en 1970.
En
outre, en dépit des accroissements de la redevance, le démarrage
des nouvelles technologies a suivi une tendance fortement croissante et a eu
pour résultat final un taux d'équipement de près de
100 %. Le caractère très attractif des services rendus,
accessibles par les nouvelles technologies, a plus que compensé les
effets dissuasifs dus à des coûts plus élevés et
notamment à une redevance plus coûteuse.
Pour l'introduction de la télévision numérique nous ne
voyons pas pourquoi le résultat devrait être différent.
Certaines personnes peuvent avancer que les avantages de la
télévision numérique sont moins évidents que ceux
de la télévision couleur et il faut reconnaître que cela
semble le cas aujourd'hui pour beaucoup de consommateurs. Mais, les
consommateurs potentiels de télévision numérique en sont
à un stade très précoce de leur compréhension de ce
que la nouvelle technologie va finalement leur apporter. Chercher à
expliquer aujourd'hui à quelqu'un à quoi va ressembler le paysage
audiovisuel d'ici vingt ans revient à essayer de faire comprendre les
merveilles de la télévision à quelqu'un en 1937. En outre,
la perspective de la fin de la diffusion analogique, qui n'existe pas dans les
précédents sauts technologiques a toutes les chances
d'accélérer le transfert.
Les diffuseurs privés qui sont opposés à un
supplément numérique de redevance, sont dans une position
où ils affirment simultanément que les nouvelles technologies
vont créer un nouveau monde, qu'elles vont offrir une hausse
irrésistible dans l'approvisionnement de services et qu'un
supplément de 1,57 Livre Sterling par mois pour la redevance va
tuer la nouvelle technologie. Le groupe de travail est plus enclin à
croire les premiers arguments que les derniers.
Activité commerciale et respect de la concurrence
Il est souvent affirmé que les objectifs de la BBC comme diffuseur du
service public entrent directement en conflit avec son objectif affiché
d'accroissement de ses revenus d'origine commerciale. Nous ne croyons pas que
cela soit le cas. En fait, nous considérons l'exploitation commerciale
des archives de la BBC comme tout à fait désirable du point de
vue de ceux qui paient la redevance et comme étant probablement de
nature à favoriser les buts de la politique audiovisuelle. Les archives
ont été sous-exploitées depuis trop longtemps.
La stratégie de la BBC dans ce contexte devrait être de maximiser
les revenus provenant des activités commerciales sous réserve de
seulement deux contraintes :
- que la BBC dans son ensemble sauvegarde son éthique de service
public,
- qu'elle respecte ses engagements en faveur d'une concurrence loyale.
En faisant ceci, des barrières supplémentaires sont
nécessaires, non seulement pour s'assurer que la BBC se comporte comme
un compétiteur loyal sur le marché audiovisuel privé mais
aussi pour s'assurer que la BBC est clairement perçue par le public
comme se comportant ainsi. Beaucoup de ceux qui ont témoigné
devant le groupe de travail ont décrit la BBC comme un organisme non
transparent et l'on a noté que nombreux étaient ceux qui
s'inquiétaient de ce que la BBC puisse abuser de sa position dominante
sur le marché en vue de développer ses activités
commerciales. De nouveau, la BBC a fait beaucoup de chemin ces dernières
années, à la fois pour développer des règles de
concurrence loyale et pour rendre ses comptes et sa gestion plus transparents
pour le public. Néanmoins, des progrès supplémentaires
sont nécessaires à ces deux niveaux.
Avec ces considérations en tête, nous avons fait des propositions
destinées à la fois pour injecter un nouvel esprit d'entreprise
à la BBC (par exemple en introduisant des capitaux privés dans
BBC Worldwide au niveau de la holding) et pour rendre ses engagements en
matière de concurrence loyale plus transparents (par exemple en
demandant à la Cour des comptes -National audit office- d'examiner la
façon dont la BBC respecte les règles de la concurrence).
Nous admettons qu'il y a une certaine contradiction entre ces recommandations,
dans la mesure où l'engagement en faveur de la concurrence limite
déjà la possibilité pour les organes commerciaux de la BBC
de faire des profits. Il serait bien entendu beaucoup plus facile de gagner des
recettes accrues si on faisait moins attention à la concurrence.
Symétriquement, il y aurait moins d'inquiétudes au sujet de la
concurrence si la BBC mettait une sourdine à ses objectifs commerciaux.
Mais, cette contradiction est le prix inévitable à payer pour le
développement d'activités commerciales au sein d'un organisme qui
est essentiellement financé par une redevance. Dans les bonnes
circonstances, nous pensons que cela peut devenir une contradiction
féconde.
Tarifs de faveur
Nous avons probablement reçu plus de témoignages sur les tarifs
de faveur que sur aucun autre sujet. Cependant, à l'exception d'une
recommandation tendant à accorder une redevance à moitié
prix pour les aveugles, ainsi que de la nécessité de prendre de
façon urgente des mesures pour développer le sous-titrage, nous
n'avons pas de suggestions à faire dans ce domaine. Un examen complet
des questions très épineuses relatives au régime des
tarifs préférentiels est faite au chapitre IV. Tandis que
nous croyons que le régime actuel a de nombreux désavantages, sa
suppression frapperait un groupe en général pauvre et
vulnérable de façon très dure et aboutirait à
rétrocéder de l'argent aux redevables moyens. Nous ne
recommandons pas cela pour des raisons évidentes. Cependant, nous ne
pensons pas que la BBC doive être utilisée comme un
département annexe de la sécurité sociale, telle est la
raison pour laquelle nous ne recommandons pas d'assouplir le régime au
détriment de ceux qui payent la redevance.
Conclusion
Tout ensemble de mesures qui donne plus d'argent à la BBC par
l'intermédiaire de la redevance emporte un certain nombre
d'inconvénients que nous avons pesés en aboutissant à ces
recommandations. Si ce plan est mis en oeuvre, il doit être
accompagné par de nouvelles mesures pour augmenter l'efficacité,
la transparence, la responsabilité ainsi que pour accroître le
respect de la concurrence et les privatisations. Les différentes et
multiples mesures permettant d'atteindre ces objectifs sont mentionnées
dans les recommandations du groupe de travail.
Mais, à la fin, il reviendra au Gouvernement de décider de ce
qu'il retiendra des vues de la BBC sur le numérique. Fondamentalement,
nous pensons que la BBC mérite qu'on lui laisse une chance de
réussir dans le monde numérique, bien que ce soit une chance
beaucoup plus limitée que celle qu'ils ont eux mêmes
demandée.
Restreindre la BBC au cours des cinq prochaines années à ses
services analogiques traditionnels serait signer son arrêt de mort d'une
façon à peu près aussi sûre que si l'on avait en
1970 voulu la limiter aux téléviseurs noir et blanc. Comme par le
passé, nous devons donner à la BBC une chance de se
développer avec les nouvelles technologies.
HISTORIQUE DE L'ÉTUDE :
TERMES DE
RÉFÉRENCES ET MÉTHODOLOGIE
Historique de l'étude
Il nous a été demandé de procéder à cette
étude sur les bases suivantes.
La charte royale de la BBC garantit l'avenir de la société
jusqu'au 31 décembre 2006. Un accord séparé du
Gouvernement avec la BBC garantit la redevance jusqu'au 31 mars 2002 et
prévoit avant cette date un examen des modalités de financement
pour les années 2002 à 2006 à la lumière des
développements technologiques et autres.
Le Gouvernement a déclaré que son objectif pour cet examen
était de s'assurer de la capacité continue de la BBC à
faire face effectivement à ses obligations de service public tout en
s'assurant que celles-ci conservent la possibilité d'agir de
façon efficace sur un marché compétitif.
Le Gouvernement a décidé que cet examen devrait être
étroitement défini. Il n'a pas considéré que le
moment était venu de se livrer à une évaluation
très large des buts et de la gestion de la BBC ; ceci serait plus
approprié dans les années 2003-2004 quand approchera le moment du
renouvellement de la charte.
Le Gouvernement a aussi décidé qu'il n'était pas
approprié à ce stade de chercher des solutions alternatives
à la redevance comme principale source de financement. Bien que
conscient que la redevance est un moyen imparfait de financement, le
Gouvernement estime qu'il est le meilleur moyen de fournir à la BBC avec
une sécurité suffisante les moyens de faire face à ses
obligations. Le Gouvernement a décidé en conséquence que
l'évaluation partirait du postulat que la redevance peut être
maintenue au moins jusqu'à la date de révision de la charte.
Le groupe d'évaluation avait reçu pour mission de se concentrer,
dans le cadre existant, sur un certain nombre de questions spécifiques
étroitement définies comme précisé dans les termes
de référence. Il nous était demandé d'adopter une
perspective stratégique de haut niveau par rapport à ces
questions.
Termes de référence
" Le groupe d'évaluation devra :
(i) par opposition à une attente tendant à faire de la redevance la principale source persistante de financement du service public pour la durée de la charte :
- considérer les voies par lesquelles le
financement
du service public peut être élargi à d'autres
sources ;
- rechercher d'autres mécanismes de financement de la BBC dans le
long terme particulièrement au regard des évolutions
technologiques
(ii) réfléchir à la façon de
trouver un équilibre approprié entre les activités
publiques et commerciales de la BBC et évaluer les mécanismes qui
assurent le respect des engagements de concurrence loyale vis-à-vis du
secteur commercial ;
(iii) examiner la structure actuelle du régime des tarifs de faveur
pour voir s'il existe une autre structure
convenable.
Le groupe d'évaluation remettra son rapport avant la fin du mois de juillet au secrétaire d'Etat qui procédera à des consultations sur le résultat du groupe de travail. "
Résumé des conclusions et recommandations
Chapitre 1 : parvenir à la suffisance sans excès
Les besoins de financement de la BBC jusqu'à la révision de la
charte
Nous
recommandons que :
la BBC soit dotée de financements suffisants pour lui permettre de
rester pleinement un diffuseur de service public sur un marché
audiovisuel britannique en croissance rapide ;
l'option de statu quo consistant à faire évoluer la
redevance aussi vite que l'inflation après 2001 ne soit pas
adoptée puisque cela aurait pour conséquence d'exclure la BBC du
monde numérique, qui doit probablement constituer l'audiovisuel du
futur ;
les revenus de la BBC s'accroissent de 2 à 2,5 % par an en
termes réels jusqu'à 2006, soit un taux du même ordre que
celui du PNB ;
la BBC soit autorisée à s'approprier les gains
supplémentaires de productivité et de recettes commerciales qui,
réunis, permettent au financement des programmes de croître de 3
à 3,5 % par an. Tout gain de productivité ou recette
commerciale supplémentaire au-delà de ces objectifs doit
également être conservé par la BBC pour le
développement de son offre de programmes ;
les gains de productivité de la BBC soient périodiquement
examinés par des consultants extérieurs désignés
par le secrétaire d'Etat à la culture, aux médias et aux
sports ;
enfin, que le directeur général s'assure que les
dépenses engagées au niveau des services centraux et
l'administration de la BBC soient en proportion équivalentes à
celles des sociétés privées.
Chapitre 2 : parvenir à une saine écologie
audiovisuelle
Bonnes et mauvaises options pour les financements supplémentaires
Nous
recommandons (à l'exception de M. James Gordon) que :
ne soient pas introduits de publicité de parrainage ou de
systèmes d'abonnement sur les services de la BBC ;
BBC Online soit étendue à de nouveaux services non
britanniques, qui doivent accepter la publicité et les recettes de
commerce électronique ;
une attention soit portée aux développements
ultérieurs du site Internet de la BBC sans exclure une possible
injection de capital privé dans l'opération ;
dans le futur, la redevance ainsi que tout supplément de redevance
numérique, soient exprimés sur une base mensuelle ;
l'arrangement quinquennal pour la redevance ne soit pas remis en
cause ;
la redevance principale (analogique) soit augmentée au même
rythme que l'inflation après 2002 ;
un supplément numérique à la redevance soit
perçu sur les mêmes bases que la redevance actuelle
(c'est-à-dire par foyer et payable au moment de l'installation du
premier récepteur digital ou du premier décodeur) ;
le supplément numérique à la redevance soit
introduit du 1
er
avril 2000 au niveau de 1,99 Livre
Sterling par mois et ce supplément doit revenir à 0,99 Livre
Sterling par mois en 2006 ;
ceci soit vu dans le contexte d'un plan tendant à annoncer une
date ferme pour la fin de la diffusion analogique (qui dépendra des
seuils de pénétration atteints pour les systèmes
numériques) ;
les revenus issus du supplément numérique à la
redevance couvrent,
grosso modo
, le coût des services offerts aux
personnes payant cette redevance numérique, la BBC devant dans son
rapport annuel rendre des comptes sur la façon dont ce principe est
appliqué ;
un accroissement de la redevance analogique de 5 Livres Sterling en
2000 et 2001 soit une option, ce qui est préférable au statu quo,
si le supplément à la redevance numérique est
rejeté ;
enfin, la BBC affecte une partie de ses revenus accrus issus du
supplément numérique à la redevance au lancement de
campagnes pour informer et éduquer le public au sujet de la diffusion
numérique et d'Internet ainsi que pour faire que ses services
numériques et en ligne soient accessibles à un plus large public
sur une base permanente.
Chapitre 3 : parvenir à un terrain de jeu de
niveau
Activité commerciale, concurrence et privatisation
Nous
recommandons (à l'exception de Mrs Helen Black pour les deux
premières recommandations) que :
la BBC vende suffisamment d'intérêts dans BBC Worldwide pour
permettre une participation effective d'opérateurs privés,
jusqu'à 49 %, avec l'objectif d'une meilleure exploitation de ses
capitaux et d'un meilleur rendement pour les personnes qui paient la
redevance ;
la BBC vende l'essentiel de BBC Ressources Ltd ;
des propositions pour de nouveaux services de la BBC soient
publiées et discutées de façon approfondie au regard des
critères utilisés par le secrétariat d'Etat à la
culture pour savoir s'il faut ou non autoriser le lancement de tels
services ;
la révision de la charte prenne en considération le fait de
savoir si ces nouveaux services de la BBC continuent de répondre aux
critères de service public ;
la BBC fasse la preuve chaque année, dans son rapport annuel, pour
chacun des services existants, qu'elle continue à remplir ses
obligations de service public ;
la BBC s'assure que les objectifs de BBC Worldwide soient
cohérents avec les siens propres et fabrique des programmes disponibles
pour BBC Worldwide au prix du marché dans des formats d'émissions
et des régimes de droit adaptés ;
il doit y avoir une séparation de comptable et de gestion
très claire entre la BBC et ses filiales commerciales et une
transparence accrue dans les règles comptables de la BBC ;
le Gouvernement demande à la commission de la concurrence (Office
of fair trading) d'examiner, dans les 12 mois, la pertinence des documents
de la BBC intitulés : " engagement de concurrence loyale et
règles de politique commerciale " ;
le Gouvernement demande à la Cour des comptes (National audit
office) de mener, dans les prochains 12 mois, deux études
distinctes sur les comptes et les procédures de la BBC :
- le premier doit se concentrer sur la façon dont la BBC respecte
les obligations de concurrence loyale à la fois sur le plan interne et
externe ;
- le second doit examiner si la BBC donne une image transparente de ses
activités, notamment dans son rapport annuel et sa
comptabilité ;
la BBC, en liaison avec le Secrétariat d'Etat à la culture
désigne une firme d'audit pour les questions de concurrence, distincte
de celle qui réalise actuellement l'audit financier : le rapport de
cette firme d'audit doit être publié par la BBC ;
la BBC publie trimestriellement un bulletin sur les plaintes relatives
aux questions de concurrence loyale et de transparence.
Chapitre 4 : parvenir à la justice
Les tarifs de faveur
Nous
avons conclu que :
le régime actuel de tarifs de faveur pour les logements en
résidence doit être maintenu en dépit de ses effets
pervers, dès lors qu'aucune meilleure alternative, fondée sur la
redevance a pu être trouvée.
Nous recommandons que :
les recettes de redevance et plus généralement les
ressources issues de la télédiffusion ne soient pas
utilisées pour accroître les exonérations actuelles pour
les retraités ;
au sujet du sous-titrage des nouveaux services numérique -y
compris BBC Choice, BBC New 24 et BBC Knowledge-, la BBC se donne pour
objectif de parvenir à sous-titrer 50 % des programmes au cours des
cinq prochaines années et 100 % pour 2009 ;
le rabais accordé actuellement aux aveugles soit porté
à 50 % de la redevance couleur, et que le rabais soit limité
aux aveugles enregistrés et qu'il ne soit pas limité aux foyers
ne comportant que des aveugles ;
enfin, le régime actuel de paiement (Cash Easy Entry) soit mis sur
une base similaire à celle du " Monthly Cash Plan "
réduisant ainsi les paiements de ces utilisateurs durant le second
semestre de l'année.
Chapitre 5 : parvenir à la viabilité
Le financement de la BBC après la révision de la charte
Nous
recommandons que :
dans la planification de son offre de service public, la BBC
définisse clairement les objectifs de chaque service ;
les nouveaux services mis à la disposition du public soient
testés à travers une large consultation en particulier avec le
consommateur ;
le conseil des gouverneurs insiste pour que soient définis plus
clairement les critères de l'action de la BBC et continuent de porter
toute son attention sur ces forces distinctives ;
au moment de la révision de la charte, une attention soit
portée à une meilleure définition des obligation de
service public de la BBC d'une façon telle qu'elle puisse être
aisément traduite en critères de performances en vue d'une
évaluation de son action, quels que soient les arrangements qui vont
s'appliquer à la fin de l'application de la présente charte ;
le Gouvernement amende la charte royale afin de donner à la Cour
des comptes (National audit office) des droits d'inspection lui permettant de
mener des audits financiers périodiques des comptes de la BBC et de ses
engagements en matière de concurrence loyale ;
enfin, il doit être clairement précisé les termes de
référence permettant cet examen périodique des
comptes : la Cour des comptes doit se concentre sur les questions
d'efficacité administrative de gestion strictement financière et
de comptabilité et non mettre en question les problèmes de
programmation et de politique générale ainsi que les
matières relatives à la liberté éditoriale et aux
jugements artistiques.