B. FACILITER L'EXERCICE À PLEIN TEMPS DU MANDAT LOCAL
1. Les garanties liées à l'emploi et la protection sociale de l'élu local à plein temps
La loi
du 3 février 1992 a consacré la notion d'élu à
plein temps en prévoyant diverses dispositions protectrices pour les
élus qui interrompent leur activité professionnelle pour se
consacrer exclusivement à l'exercice du mandat dont ils sont
chargés.
Si un élu local peut toujours prendre l'initiative de se consacrer
exclusivement à son mandat, il reste que les protections dont il peut
bénéficier ne s'appliquent que pour la gestion des
collectivités les plus importantes.
Il est important de rappeler que la reconnaissance de la possibilité
d'exercer à plein temps les fonctions municipales était l'un des
principaux acquis du texte voté par le Sénat en 1980 sur le
développement des responsabilités des collectivités
locales, à la suite des propositions faites dans le rapport de M. Roger
Boileau du 1
er
juin 1978.
a) Les règles applicables en matière d'interruption temporaire de l'activité professionnelle
Il
convient de distinguer le régime des salariés de droit
privé de celui des fonctionnaires sous statut.
• Les salariés de droit privé
Les maires des communes de 10.000 habitants au moins et les adjoints aux
maires des communes de 30.000 habitants au moins, les présidents
des conseils généraux et régionaux et les
vice-présidents de ces assemblées ayant délégation
de l'exécutif, qui, pour l'exercice de leur mandat, ont cessé
d'exercer leur activité professionnelle, bénéficient,
s'ils sont salariés, des dispositions des articles L. 122-24-2 et L.
122-24-3 du code du travail
(article L. 2123-9 du code général
des collectivités territoriales)
qui prévoient diverses
garanties en faveur des salariés élus du Parlement.
Ainsi, aux termes de l'article
L. 122-24-2 du code du travail
, le
contrat de travail d'un salarié élu est, sur sa demande, suspendu
jusqu'à l'expiration de son mandat, s'il justifie d'une
ancienneté minimale d'une année
chez l'employeur.
Le salarié élu qui manifeste son intention de reprendre son
emploi doit retrouver, dans les deux mois qui suivent l'expiration de son
mandat, son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d'une
rémunération équivalente dans l'entreprise. Il
bénéficie des avantages acquis par les salariés de sa
catégorie pendant l'exercice de son mandat et, en tant que de besoin,
d'une réadaptation professionnelle.
Le droit à réintégration n'est applicable
qu'à
l'issue d'un seul mandat
ou, si le mandat a été
renouvelé, lorsque la durée de la suspension est restée
inférieure à cinq ans.
A l'expiration du ou des mandats renouvelés, le salarié
élu ne bénéficie plus que d'une
simple priorité
à l'embauche
: pendant un an, l'employeur est tenu de
l'embaucher par priorité dans les emplois auxquels sa qualification lui
permet de prétendre.
L'article L. 122-24-3 du code du travail
étend ces
dispositions aux agents non titulaires de l'Etat, aux personnels des
collectivités locales et des établissements et entreprises
publics pour autant qu'ils ne bénéficient pas de dispositions
plus favorables.
• Les fonctionnaires
Les agents de la fonction publique peuvent être placés, sur leur
demande, en position de
détachement
, pour exercer un mandat local
de même importance
(articles L. 2123-11, L. 3123-9 et
L. 4135-9 du code général des collectivités
territoriales)
.
La position de détachement permet au fonctionnaire de maintenir ses
droits à avancement et à retraite et de solliciter sa
réintégration dans son corps d'origine, y compris à
l'issue de plusieurs mandats.
Le détachement est soumis à autorisation
hiérarchique : il reste toutefois de plein droit lorsqu'il s'agit
d'un mandat pour lequel le législateur a prévu des garanties en
faveur de l'exercice d'un mandat à plein temps.
Depuis l'intervention de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993
portant diverses mesures d'ordre social, les fonctionnaires peuvent obtenir de
plein droit une mise en
disponibilité
pour exercer un mandat
local quel qu'il soit. Toutefois, dans cette position, le fonctionnaire cesse
de bénéficier de ses droits à l'avancement et à la
retraite. La mise en disponibilité est toujours de droit en cas
d'exercice d'un mandat local.
b) La protection sociale de l'élu à temps plein
Si tous
les élus qui perçoivent une indemnité de fonction sont
affiliés au régime de retraite obligatoire de l'IRCANTEC, les
élus qui se consacrent à plein temps à leur mandat
bénéficient, de surcroît, de garanties auprès du
régime général de sécurité sociale.
• La couverture du risque vieillesse pour tous les élus
locaux
La question de la retraite a été traitée en
priorité dans le cadre de la loi du 3 février 1992. En
effet, il apparaissait insuffisant, dans le dispositif instauré par la
loi du 23 décembre 1972, que seuls les maires et les adjoints
soient affiliés au régime de retraite complémentaire des
agents non titulaires des collectivités publiques (IRCANTEC), que les
pensions versées soient modiques en raison de la faiblesse des taux de
cotisation et que les conseillers régionaux et généraux ne
bénéficient pas de ce régime.
Depuis la loi du 3 février 1992, tous les élus, dès
lors qu'ils perçoivent une indemnité de fonction, sont
affiliés à l'IRCANTEC
(articles L. 2123-28,
L. 3123-23 et L. 4135-23 du code général des
collectivités territoriales)
.
L'IRCANTEC -institution de retraite complémentaire des agents non
titulaires de l'Etat et des collectivités publiques- a été
créée le 1
er
janvier 1971. Elle est
gérée par la branche retraites de la
Caisse des
dépôts et consignations
. Elle est administrée par un
conseil composé de quatorze représentants de l'Etat et de
quatorze représentants des personnels affiliés au régime.
Les cotisations versées à l'IRCANTEC sont assises sur le montant
des indemnités versées aux élus.
La part de l'indemnité inférieure au plafond de la
sécurité sociale, appelée encore
" tranche A " (14.090 F par mois), est soumise à un
taux de cotisation de 5,63 % décomposé en 2,25 % à la
charge de l'élu et 3,38 % supportés par la
collectivité employeur. La fraction de l'indemnité
dépassant le plafond de sécurité sociale, appelée
" tranche B ", est soumise à un taux de cotisation de
17,5 % décomposé en 5,95 % à la charge de
l'élu et 11,55 % payés par la collectivité. Les
élus locaux peuvent cotiser à ce régime après
l'âge de 65 ans.
Les élus locaux bénéficient en outre, sous certaines
conditions,
d'un régime de retraite facultative par rente
. Ce
dispositif est réservé aux élus qui perçoivent une
indemnité de fonction et qui acquièrent un droit à pension
au titre d'un régime obligatoire prévu dans le cadre de leur
activité professionnelle ; il ne concerne donc pas les élus
affiliés automatiquement au régime général de la
sécurité sociale parce qu'ils exercent à plein temps leur
mandat.
Il existe deux régimes de retraite par rente : le
Fonds de
pension des élus locaux
(FONPEL) créé par l'AMF et
régi par le code des assurances ; la
Caisse autonome de retraite
des élus locaux
(CAREL) mis en place par la Mutuelle des élus
locaux et régi par le code de la mutualité.
L'exemple du régime FONPEL
Le
FONPEL est un régime de retraite complémentaire par
capitalisation, facultatif et individuel. Ce type de régime est
entièrement approvisionné et ne repose donc pas sur la
solidarité entre générations de cotisants : si le
versement des cotisations venait à cesser, l'ensemble des retraites en
cours de liquidation et celles en cours de constitution seraient
honorées.
Il est ouvert à l'ensemble des élus locaux qui perçoivent
une indemnité de fonction et qui ne sont pas affiliés au
régime général de sécurité sociale en raison
d'une cessation d'activité liée à leur montant.
L'élu choisit le taux de cotisation par rapport aux indemnités de
fonction qu'il perçoit (4 %, 6 % ou 8 %). La collectivité cotise
au fonds au même taux que celui retenu par l'élu.
L'élu local peut adhérer à tout moment à FONPEL au
cours de son mandat et il lui est possible de racheter les points relatifs aux
années de mandat antérieures à l'adhésion dans la
limite de six années. La collectivité locale participe à
ce rachat.
L'élu peut connaître à tout moment le montant de ses droits
à pension de retraite. La fiscalité de la rente est
alignée sur celle des rentes viagères à titre
onéreux. Les frais de gestion administrative s'élèvent
à 3,3 % des encours gérés. Les frais de gestion
financière représentent 0,4 % de ces derniers.
La rente peut être versée dès 55 ans. Il est possible de
percevoir une rente en continuant à cotiser pour un autre mandat.
Le FONPEL comptait 5.320 adhérents en 1999. Une cotisation de 8 %
versée sur une période de huit ans permet de percevoir une rente
de 7.500 francs par an à compter de l'âge de départ
à la retraite.
L'élu choisit le niveau de sa cotisation et la collectivité doit
participer financièrement, à égalité, à un
même taux de cotisation. Un taux plafond, fixé à 8 % du
montant de l'indemnité, est prévu par les textes.
Il convient de rappeler que l'
article 37 de la loi n° 99-586 du
12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de
la coopération intercommunale
a étendu les dispositifs
précités aux membres des organes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale
(article
L. 5211-14 du code général des collectivités
territoriales)
.
• La protection sociale spécifique des élus locaux
à plein temps
Les élus salariés, maires des communes de plus de 10.000
habitants au moins et les adjoints aux maires des communes de 30.000 habitants
au moins qui, pour l'exercice de leur mandat, ont cessé d'exercer leur
activité professionnelle et qui ne relèvent plus, à titre
obligatoire, d'un régime de sécurité sociale, sont
affiliés au régime général de la
sécurité sociale
pour les prestations en nature des
assurances maladie, maternité et invalidité
(article L.
2123-25 du code général des collectivités
territoriales)
. Il en va de même pour les présidents et
vice-présidents ayant délégation de l'exécutif du
conseil général
(article L. 3123-20)
et du conseil
régional
(article L. 4135-20)
.
Les cotisations des collectivités et celles de leurs élus sont
calculées sur le montant des indemnités effectivement
perçues par ces derniers
(articles L. 2123-29, L. 3123-20 et L.
4135-20 du code général des collectivités
territoriales)
.
On notera que les élus fonctionnaires bénéficient des
règles applicables à la position de détachement en
matière de protection sociale et de retraite.
Par ailleurs, les élus mentionnés ci-dessus qui, pour la
durée de leur mandat, ont cessé d'exercer leur activité
professionnelle dès lors qu'ils n'acquièrent aucun droit à
pension au titre d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse, sont
affiliés à l'assurance vieillesse du
régime
général de la sécurité sociale
(articles L.
2123-26, L. 3123-21 et L. 4135-21 du code général des
collectivités territoriales).
Toutefois,
dans la mesure où l'IRCANTEC joue alors le rôle de
caisse de retraite complémentaire à part entière
, le
législateur a prévu que les élus en question ne seraient
pas autorisés à cotiser aux régimes de retraite par rente
déjà mentionnés.
Les règles en matière de protection sociale sont
également applicables aux membres des organes délibérants
des établissements publics de coopération intercommunale
(article 37 de la loi du 12 juillet 1999)
.
2. Les propositions de la mission d'information
a) Etendre le dispositif de garantie accordé aux élus qui se consacrent à plein temps à leur mandat
Comme on
l'a vu, les garanties relatives à la suspension du contrat de travail et
en matière de protection sociale sont réservées
aujourd'hui aux élus appartenant à une collectivité d'une
certaine importance : s'agissant des élus municipaux, ne sont
concernés que les maires des communes de plus de 10.000 habitants et les
adjoints aux maires des villes de 30.000 habitants au moins et, indirectement,
les présidents des organismes de coopération intercommunale de
plus de 10.000 habitants ainsi que les vice-présidents des
établissements regroupant au moins 30.000 habitants. S'agissant des
autres collectivités territoriales, le dispositif concerne les
présidents de conseils régionaux et de conseils
généraux mais ne porte pas sur les membres de ces
assemblées délibérantes.
En 1992, cette conception restrictive pouvait se justifier par une certaine
prudence vis-à-vis de la notion de mandat à temps plein
nouvellement introduite ; aujourd'hui, ces précautions apparaissent
inadaptées à la situation.
Dans un certain nombre de cas, l'exercice du mandat local apparaît comme
une activité importante et passionnante. Dans une société
où la mobilité des emplois s'accroît, l'activité
d'élu local peut s'inscrire comme une étape dans un parcours
professionnel évolutif. Certains élus peuvent avoir la tentation
de renoncer à l'exercice de leur activité professionnelle et sont
parfois prêts à assumer une perte de revenus pour pouvoir se
consacrer plus pleinement à leurs concitoyens. L'absence de protection
sociale constitue un frein à leur bonne volonté. Par ailleurs,
dans la mesure où les femmes vont être conduites à jouer
plus pleinement un rôle dans les institutions politiques locales, elles
pourront légitimement aspirer à renoncer à l'exercice de
leur activité privée afin d'assurer l'équilibre de leur
vie familiale.
Le moment est donc venu d'étendre la possibilité de suspendre le
contrat de travail et
le mécanisme de protection sociale à
tous les maires, maires adjoints, conseiller généraux et
conseillers régionaux et responsables de structure de coopération
intercommunale qui souhaiteraient se consacrer complètement à
leur charge publique
.
Tous les élus locaux doivent être mis à même
d'arbitrer, à niveau d'indemnités de fonction inchangé,
entre l'exercice du mandat local et la poursuite de leur activité
professionnelle, tout en bénéficiant de la garantie de
réintégration à l'issue de leur premier mandat, du droit
à un stage de formation en vue de leur réadaptation et d'une
affiliation automatique au régime de base de la sécurité
sociale en cas d'absence de droits.
S'agissant des fonctionnaires sous statut, l'abaissement du seuil ne sera pas
sans incidence dans la mesure où il détermine les cas dans
lesquels le détachement est de droit.
La mission commune d'information se félicite que, dans le cadre de la
discussion du projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats
électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice,
actuellement en cours d'examen, l'Assemblée nationale se soit
prononcée en faveur de l'abaissement du seuil pour les maires des
communes de plus de 3.500 habitants et les adjoints au maire des communes
de plus de 10.000 habitants
(article 3 quinquies)
24(
*
)
. Le Sénat, quant à
lui, a généralisé ces dispositions à l'ensemble des
maires et adjoints salariés qui cessent d'exercer leur activité
professionnelle, quelle que soit la taille de la commune.
b) Instaurer une prolongation du versement des indemnités à la suite d'une non-réélection en cas de chômage, de création ou de reprise d'activité
La
dissymétrie entre la situation des fonctionnaires qui peuvent
réintégrer leur emploi à l'issue de leur mandat et les
salariés de droit privé a souvent été
soulignée : le contraste est frappant notamment dans
l'hypothèse d'un retour à la vie professionnelle après un
échec électoral.
Le droit à suspension du contrat de travail assorti d'une
possibilité de réintégration à l'issue du premier
mandat ou dans un délai de cinq ans, a apporté une forme de
sécurisation utile pour les salariés du secteur privé
souhaitant se consacrer à la vie publique. Il reste que ce dispositif
ne joue que pour un seul mandat
-ou au maximum sur cinq ans en cas de
deux mandats successifs-, ceci afin de ne pas faire peser une incertitude trop
longue dans la gestion prévisionnelle des effectifs dans l'entreprise.
Par ailleurs, pour les personnes qui se consacraient à une profession
libérale, la renonciation à l'activité signifie une perte
de clientèle irréversible.
C'est pourquoi il apparaît utile d'apporter une nouvelle garantie en
prévoyant la possibilité d'un
maintien sur six mois du montant
des indemnités de fonction
versées à un élu au
titre du mandat pour lequel il s'est représenté et n'a pas
été réélu.
Ces indemnités seraient versées sous deux conditions
alternatives : soit que l'ancien élu local soit au chômage et
inscrit à l'ANPE, soit qu'ayant repris ou créé une
activité indépendante, le niveau de ses revenus ne lui permette
pas d'atteindre un niveau équivalent à celui procuré par
les indemnités.
Le délai de six mois apparaît pertinent pour assurer un
équilibre entre les préoccupations financières et le souci
de laisser à un élu un délai pour réorganiser sa
vie professionnelle à l'issue d'un échec qui est toujours une
épreuve psychologique.
Cette "
indemnité d'aide au retour à la vie
professionnelle
" devrait logiquement être
à la charge
de la collectivité locale
qui versait les indemnités à
l'élu. Toutefois, afin de ne pas alourdir les charges des petites
communes, il sera nécessaire d'assurer une
mutualisation des
coûts
. Le dispositif pourrait être financé par une
cotisation à la charge de la collectivité calculée sur
l'assiette des indemnités de fonction versée par celle-ci.
Un organisme devra assurer la gestion du dispositif afin d'équilibrer
son financement et d'assurer les lissages de trésorerie
nécessaires pour faire face aux dépenses cycliques
entraînées lors de chaque élection.
c) Améliorer les retraites des élus en revalorisant le niveau de la retraite complémentaire et en généralisant le dispositif de la retraite par rente
Le
niveau des retraites consenti aux élus locaux, même s'il est en
nette amélioration depuis 1992, est généralement
perçu comme insuffisant au regard de l'importance des
responsabilités assumées.
La mission commune d'information
- propose qu'une mesure soit rapidement prise afin de corriger un
dysfonctionnement du mécanisme des retraites par rente ;
- souhaite une amélioration du niveau des retraites des élus
locaux, soit par une amélioration du niveau des retraites
complémentaires versées par l'IRCANTEC, soit par une
généralisation des retraites par rente.
• La situation particulière des
élus locaux qui
choisissent, en cours de mandat, de mettre fin à leur
activité
, pour se consacrer entièrement aux affaires de leur
collectivité nécessite une adaptation des textes.
Votre mission commune d'information a déjà souligné
l'intérêt de faciliter, autant que possible, la transition vers un
exercice à plein temps des fonctions locales pour un plus grand nombre
de responsables des exécutifs locaux.
Ainsi l'attention de la mission a été spécialement
appelée sur la situation d'un maire d'une commune de plus de
10.000 habitants qui avait adhéré au mécanisme de
retraite par rente du
Fonds de pension des élus
locaux
(FONPEL) alors qu'il poursuivait son activité professionnelle. Ayant
ultérieurement renoncé à son activité
professionnelle, et ayant été affilié automatiquement au
régime général de la sécurité sociale dans
un délai d'un an à compter de la cessation de son
activité, le maire a été dans l'impossibilité
légale de poursuivre les versements au FONPEL.
L'élu concerné ne peut donc plus acquérir de nouveaux
droits dans le dispositif de retraite par rente ; il ne peut, pour autant,
demander la rétrocession des sommes versées dont le montant peut
apparaître démesuré par rapport à celui de la rente
servie dès lors que la période de cotisation est de courte
durée.
Dans ce cas, il apparaît un facteur de complexité et d'injustice
puisque l'élu, qui relève du régime général
de la sécurité sociale au titre de son mandat, n'a pas
accès au FONPEL, tandis que celui qui relève du même
régime général au titre de son activité
professionnelle a accès au FONPEL.
La mission estime donc prioritaire d'instaurer
le maintien des droits
à cotiser auprès d'un régime de retraite par rente,
pendant toute la durée du mandat, pour les élus ayant
commencé à cotiser au titre de ce dispositif alors qu'ils
poursuivaient encore leur activité professionnelle
.
• Afin
d'améliorer le régime des retraites des
élus locaux, le premier pan de l'alternative serait de recourir à
l'IRCANTEC
.
La modicité relative du niveau des indemnités de fonction sur
lesquelles sont assises les cotisations de l'IRCANTEC soulève la
question
du relèvement du taux de cotisation théorique qui
détermine le calcul de la retraite
25(
*
)
.
L'AMF, dans son projet de Livre blanc du statut de l'élu, se prononce en
faveur d'un relèvement de 4,5 % à 8 % du taux de cotisation
théorique sur la tranche de l'indemnité inférieure au
plafond de la sécurité sociale. Lors de son audition, M. Maurice
Trunkenboltz, président du conseil d'administration de l'IRCANTEC, s'est
prononcé, à titre personnel, en faveur d'une augmentation de 4,5
à 6 % du taux sur la tranche A et de 14 % à 16 %
du taux sur la tranche au-dessus du plafond de la sécurité
sociale.
Deux options pourraient être mises à l'étude.
- relever uniformément le montant de la cotisation théorique
afin d'améliorer la capacité d'achat de points des personnes
affiliées à l'institution : ce relèvement, qui devra
être compatible avec les contraintes de gestion de l'organisme, pourrait
viser à améliorer notamment la situation des cotisants dont les
rémunérations sont les plus faibles ;
- ouvrir une faculté de cotisation complémentaire pour les
élus affiliés afin de relever en conséquence le niveau des
retraites servies.
L'autre pan de l'alternative serait de généraliser le
mécanisme de la retraite par rente
.
Aujourd'hui, ce dispositif présente l'avantage de compenser le manque
à gagner des élus locaux en activité professionnelle, au
titre du régime de retraite complémentaire d'origine, en raison
de la diminution salariale imputable aux autorisations d'absence et à
l'utilisation du crédit d'heures.
Comme on l'a vu ci-dessus, la mission souhaite qu'une mesure soit prise
rapidement pour maintenir le droit à affiliation aux régimes de
retraite par rente en cas d'interruption de l'activité professionnelle
en cours de mandat.
Au-delà de ce premier pas, il conviendrait d'étendre le
bénéfice de la retraite par rente à tous les élus
qui renoncent à leur activité professionnelle et, tout
d'abord,
aux élus dont les indemnités sont les plus
modestes
, notamment les maires des communes de moins de
10.000 habitants qui choisiront néanmoins de se consacrer
exclusivement à leur mandat. Ces situations pourraient se
généraliser en raison des mesures destinées à
favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats
électifs lors des élections nationales et locales.
Afin néanmoins de conserver une spécificité au
rôle de compensation des fonds de retraite par rente, les élus qui
souscriront à ces dispositifs en conservant leur activité
professionnelle devront pouvoir cotiser, avec l'aide de leur
collectivité locale, à un taux plus élevé que les
élus dont l'exercice du mandat est devenu l'activité exclusive.