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30 mai 2000 : Guadeloupe,Guyane,Martinique,la Réunion : la départementalisation à la recherche ( rapport d'information )

 

Sommaire Suite

N° 366

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 30 mai 2000

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) à la suite des missions effectuées en Guyane, Martinique et Guadeloupe du 12 au
23 septembre 1999 et à
la Réunion du 12 au 15 janvier 2000,

Par MM. Jacques LARCHÉ, José BALARELLO, Robert BRET, Luc DEJOIE, Mme Dinah DERYCKE, MM. Jean-Jacques HYEST, Pierre JARLIER, Lucien LANIER, Georges OTHILY et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, Claude Lise, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Départements d'outre-mer.

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Lois a toujours manifesté un intérêt particulièrement marqué pour l'outre-mer.

Aussi a-t-elle tenu, dans la perspective de la discussion du projet de loi d'orientation relatif aux départements d'outre-mer annoncé de longue date par le Gouvernement, à préparer l'examen de ce texte important en effectuant deux missions destinées à apprécier sur place la réalité et la diversité de la situation des quatre départements d'outre-mer et à mieux connaître les aspirations actuelles des populations concernées.

La première de ces missions, qui s'est déroulée du 12 au 23 septembre 1999, s'est rendue dans les départements français d'Amérique, visitant successivement la Guyane, la Martinique, la Guadeloupe, ainsi que les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy qui sont rattachées à ce dernier département. Conduite par le président Jacques Larché, elle était composée de M. José Balarello, rapporteur pour avis du budget des départements d'outre-mer, M. Robert Bret, Mme Dinah Derycke, M. Pierre Jarlier, M. Lucien Lanier et M. Georges Othily.

La seconde mission s'est déplacée à la Réunion du 12 au 15 janvier 20001(*). Présidée par M. José Balarello, elle comprenait MM. Luc Dejoie, Michel Duffour, Jean-Jacques Hyest, Georges Othily et Simon Sutour.

Ces deux missions, dans le cadre des compétences de la commission des Lois, ont permis à leurs membres de rencontrer de nombreux élus locaux : parlementaires, présidents de conseil régional et conseillers régionaux, présidents de conseil général et conseillers généraux, représentants des maires, ainsi que des représentants des organismes socioprofessionnels et des magistrats2(*).

Les participants à ces missions tiennent à remercier vivement l'ensemble des personnalités rencontrées pour la qualité et la chaleur de leur accueil et pour les précieuses informations qu'elles leur ont apportées.

A la lumière des informations ainsi recueillies, les deux missions ont permis de constater, au-delà d'un cadre institutionnel unique et de difficultés économiques communes, une grande diversité des situations locales.

Aussi n'est-il pas surprenant que l'analyse des multiples propositions qui leur ont été présentées fasse ressortir le souhait général d'une plus grande autonomie et d'une évolution différenciée adaptée à la situation de chaque département, chacun s'accordant par ailleurs à conférer une priorité au développement économique, dépassant les aspirations à des réformes institutionnelles.

I. LE CONSTAT : AU-DELÀ D'UN CADRE INSTITUTIONNEL UNIQUE ET DE DIFFICULTÉS ÉCONOMIQUES COMMUNES, UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SITUATIONS LOCALES

Si les quatre départements d'outre-mer s'inscrivent aujourd'hui dans le même cadre institutionnel et connaissent des difficultés économiques et sociales largement semblables, ces traits communs ne doivent pas dissimuler une grande diversité des situations locales.

A. UN CADRE INSTITUTIONNEL UNIQUE

La Guyane, la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion relèvent aujourd'hui du statut commun de département d'outre-mer défini par l'article 73 de la Constitution. Ces départements d'outre-mer sont intégrés à l'Union européenne au sein de laquelle ils constituent des régions ultrapériphériques au sens de l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam.

1. Au sein de la République : le statut de département d'outre-mer

La Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et la Guyane, où la France est présente depuis la première moitié du XVIIè siècle, constituaient les quatre plus vieilles colonies françaises.

Sous la IIIème République, elles bénéficiaient déjà d'un statut préférentiel fondé sur l'idée d'une plus grande proximité sur le plan culturel et administratif ; en particulier, le suffrage universel y avait été institué dans les mêmes conditions qu'en métropole et elles étaient représentées au Parlement ; toutefois, une législation spéciale leur était appliquée.

Après la deuxième guerre mondiale, l'évolution de leur statut dans le sens de l'assimilation a débouché sur la loi de départementalisation du 19 mars 1946 qui a érigé en départements français les " quatre vieilles colonies "3(*). En application du principe dit de " l'assimilation législative ", ces départements ont dès lors été soumis aux dispositions de droit commun applicables en métropole, l'article 73 de la Constitution de la IVème République ayant précisé que "  Le régime législatif des départements d'outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi ".

C'est aujourd'hui l'article 73 de la Constitution de la Vème République qui définit le statut constitutionnel des départements d'outre-mer : aux termes de cet article, " Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ". Il s'agit donc de départements de droit commun, sous réserve des adaptations prévues par cet article. Les lois métropolitaines y sont applicables de plein droit sans qu'une mention expresse d'extension ne soit nécessaire, à la différence des territoires d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie ou de la collectivité territoriale de Mayotte qui sont pour leur part soumis au principe dit de " la spécialité législative ".

L'interprétation de l'article 73 de la Constitution par la jurisprudence du Conseil constitutionnel a d'ailleurs limité la portée des mesures d'adaptation susceptibles d'être prévues en faveur des départements d'outre-mer.

Dans sa décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, le Conseil constitutionnel considère, à la lecture des dispositions combinées des articles 724(*) et 73 de la Constitution, que " le statut des départements d'outre-mer doit être le même que celui des départements métropolitains sous la seule réserve des mesures d'adaptation que peut rendre nécessaire la situation particulière de ces départements d'outre-mer ; que ces adaptations ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une " organisation particulière ", prévue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer ".

En conséquence de ce principe, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution la loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 23 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, qui tendait à y instituer une assemblée unique, élue à la proportionnelle, pour le département et la région. Cette décision était motivée par le considérant suivant : " en confiant la gestion des départements d'outre-mer à une assemblée qui, contrairement au conseil général des départements métropolitains en l'état actuel de la législation, n'assure pas la représentation des composantes territoriales du département, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel confère à cette assemblée une nature différente de celle des conseils généraux ; qu'ainsi ces dispositions vont au-delà des mesures d'adaptation que l'article 73 de la Constitution autorise en ce qui concerne l'organisation des départements d'outre-mer. "

C'est donc pour prendre acte de cette décision qu'ont été instituées, par la loi du 31 décembre 1982, des régions monodépartementales dans les départements d'outre-mer.

Le Conseil constitutionnel s'est par la suite prononcé sur la question de la répartition des compétences entre les différentes collectivités territoriales des départements d'outre-mer, à l'occasion de l'examen de la loi relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de Réunion. Il a précisé ainsi dans sa décision n° 84-174 DC du 25 juillet 1984 qu' " à condition que soit respecté le régime propre à chacune de ces collectivités territoriales, la loi peut, sans méconnaître l'article 72 de la Constitution, définir les compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, créées par la loi du 31 décembre 1982 ; qu'elle peut donc prévoir des mesures d'adaptation susceptibles de se traduire par un aménagement limité des compétences des régions et des départements d'outre-mer par rapport aux autres régions et départements, sans pour autant méconnaître le principe d'égalité posé par l'article 2, 1er alinéa, de la Constitution, qui n'interdit pas l'application de règles différentes à des situations non-identiques ".

Il a toutefois interdit le transfert de compétences exercées en métropole par le département à la région lorsque les attributions en cause concernent " les diverses composantes territoriales dont le département est représentatif " (en l'espèce, il s'agissait d'une part, des transports intérieurs et d'autre part, de l'habitat). Il a en outre censuré une disposition qui prévoyait la suppression de l'obligation de consulter les communes des départements d'outre-mer dans le processus de planification régionale, en relevant que ces communes se seraient ainsi trouvées privées d'une garantie accordée à l'ensemble des communes de métropole sans que cette mesure d'adaptation soit nécessitée par leur situation particulière.

Le Conseil constitutionnel n'admet donc que des " aménagements limités " à la répartition des compétences entre les différentes collectivités territoriales prévalant en métropole.

En conséquence de cette jurisprudence, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion constituent aujourd'hui des régions monodépartementales dotées de deux assemblées distinctes : le conseil régional et le conseil général, avec chacune leur exécutif en la personne de leur président. Outre la lourdeur de la superposition de deux administrations différentes, les problèmes liés à la répartition des compétences que l'on peut constater en métropole se trouvent donc avivés par la coexistence d'un département et d'une région sur un même territoire, d'autant que les régions d'outre-mer bénéficient de compétences plus étendues que celle de métropole, notamment en matière de développement et d'aménagement et en matière financière (réglementation de l'assiette, du taux et des exonérations de l'octroi de mer, avec la possibilité d'instituer un droit additionnel au profit de la région ; fixation du taux de la taxe spéciale de consommation des produits pétroliers).

Le rapport établi à la demande du Premier ministre par MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et Michel Tamaya, député de la Réunion5(*) fait ainsi état d' " un enchevêtrement dommageable des compétences ", évoquant notamment des situations d'interventions concurrentes dans le domaine de la pêche, de l'environnement et de la protection du patrimoine, de l'habitat ou encore des aides économiques.

2. Au sein de l'Union européenne : le statut de région ultrapériphérique

L'intégration des départements d'outre-mer français au territoire communautaire avait été reconnue par le traité de Rome dont l'article 227-2 distinguait les domaines dans lesquels le droit communautaire leur était immédiatement applicable6(*) de ceux dans lesquels son application serait différée à l'issue d'une période transitoire de deux ans, précisant en outre que les institutions communautaires devraient veiller " à permettre le développement économique et social de ces régions ".

Ces dispositions avaient été précisées par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes qui avait affirmé dans un arrêt " Hansen " du 10 octobre 1978 " que le statut des départements d'outre-mer dans la Communauté est défini, en première ligne, par référence à la Constitution française, aux termes de laquelle... les départements d'outre-mer font partie intégrante de la République ", en déduisant que " les dispositions du traité et du droit dérivé doivent donc s'appliquer de plein droit aux départements d'outre-mer en tant qu'ils font partie intégrante de la République française, étant cependant entendu qu'il reste toujours possible de prévoir ultérieurement des mesures spécifiques en vue de répondre aux besoins de ces territoires ".

Par la suite, les arrêts " Legros " du 16 juillet 1992 et " Lancry " du 9 août 1994 ont toutefois restreint la possibilité de prévoir des mesures d'adaptation au bénéfice des départements d'outre-mer aux seules matières dont l'article 227-2 du Traité de Rome n'avait pas prévu l'application immédiate dans ces départements, ce qui remettait en cause certains dispositifs dérogatoires favorables (tels que notamment l'octroi de mer).

Le traité d'Amsterdam a cependant mis fin à cette incertitude juridique en confortant la spécificité du régime applicable aux départements d'outre-mer. De même que les territoires espagnols et portugais des îles Canaries, des Açores et de Madère, les départements français d'outre-mer bénéficient désormais du statut de régions ultrapériphériques défini par l'article 299-2 du traité d'Amsterdam (se substituant à l'ancien article 227-2 du Traité de Rome) dont la rédaction est la suivante :

Les dispositions du présent traité sont applicables aux départements français d'outre-mer, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries.

Toutefois, compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficile, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes.

" Le Conseil, en arrêtant les mesures visées au deuxième alinéa, tient compte des domaines tels que les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, les conditions d'approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d'Etat, et les conditions d'accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de la Communauté.

" Le Conseil arrête les mesures visées au deuxième alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes
 ".

Le nouveau traité reconnaît donc clairement les handicaps structurels qui frappent ces régions ultrapériphériques et, en conséquence, la possibilité d'adopter des " mesures spécifiques " en leur faveur, cette possibilité d'adaptation s'étendant à l'ensemble des matières couvertes par le traité.

Ce nouveau régime juridique consolide les apports de l'intégration à l'Union européenne des départements d'outre-mer, qui bénéficient de régimes d'aide communautaire spécifiques, ainsi que de crédits importants au titre des fonds structurels européens.

Les régimes d'aide spécifiques s'inscrivent pour l'essentiel dans le cadre du programme POSEIDOM (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des DOM) qui comporte un volet agricole (avec notamment des mesures de soutien aux secteurs traditionnels de la banane et de la filière canne-sucre-rhum), un volet pêche et un volet fiscal (adaptation de la fiscalité indirecte, régime spécial de l'octroi de mer7(*)).

En outre, les départements d'outre-mer ont accès, comme les autres régions européennes, aux crédits distribués par les différents fonds structurels : Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE), Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), Instrument financier d'orientation pour la pêche (IFOP).

Ces crédits sont regroupés depuis 1994 dans un document unique de programmation, dit DOCUP. S'y ajoutent les programmes d'initiative communautaire (dont le programme Régis II en faveur des régions isolées).

Eligibles à l'objectif 1 qui s'adresse aux régions dans lesquelles le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, les départements d'outre-mer bénéficient de sommes très importantes au titre de ces financements communautaires.

Le montant global des fonds ainsi alloués aux départements d'outre-mer s'est élevé à près de 12 milliards de francs pour la période 1994-1999.

Pour la période 2000-2006, au cours de laquelle les quatre départements d'outre-mer resteront les seules régions françaises éligibles à l'objectif 1, cette enveloppe sera considérablement accrue puisqu'elle atteindra plus de 23 milliards de francs.

Il s'agit donc là d'un atout majeur pour le développement économique des DOM au cours des prochaines années, alors que ceux-ci connaissent actuellement de graves difficultés économiques et sociales.

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