C. LA NÉCESSITÉ D'UNE APPROCHE AU CAS PAR CAS : LES PROPOSITIONS SPÉCIFIQUES FORMULÉES PAR CHAQUE COLLECTIVITÉ
Au-delà des mesures susceptibles de bénéficier à l'ensemble des départements d'outre-mer, la grande diversité des situations locales a conduit chaque collectivité à élaborer des propositions d'évolutions institutionnelles spécifiques adaptées à leur situation particulière.
1. En Guyane
a) Les " Etats généraux du développement économique réel et durable " et le " Pacte de développement "
En
Guyane, une démarche originale a conduit à la présentation
conjointe par le conseil général et le conseil régional de
propositions communes sous la forme d'un document d'orientation intitulé
"
Pacte de développement pour la Guyane
".
Dans un premier temps, à la suite des graves troubles survenus en 1996,
se sont tenus, d'avril à décembre 1997, des "
Etats
généraux du développement économique réel et
durable
" qui ont réuni l'ensemble des représentants de
la société guyanaise dans sa diversité en associant
l'Etat, les élus politiques, les socioprofessionnels, les syndicats de
salariés, le monde associatif, les partis politiques et les
autorités coutumières. Ces Etats généraux ont
donné lieu à la rédaction de sortes de "
cahiers
de doléances
"
31(
*
)
sur l'ensemble des problèmes
auxquels est confronté le développement de la Guyane tant sur le
plan social, culturel, économique, administratif que politique, qui ont
été rassemblés dans un rapport final mis au point en
janvier 1998.
Le conseil régional et le conseil général, qui ont chacun
pris acte de ce rapport final par délibération, ont jugé
nécessaire qu'il soit le point de départ et le cadre de
référence privilégié d'une réflexion sur
l'avenir de la Guyane. Ils ont à cette fin constitué une
commission ad hoc mixte composée de 8 conseillers
généraux et de 8 conseillers régionaux
chargée d'élaborer un document d'orientation consensuel.
Finalisé en décembre 1998, ce document d'orientation
intitulé "
Pacte de développement pour la
Guyane
" a été approuvé à une très
large majorité par le conseil régional et le conseil
général réunis le 27 février 1999.
Ce "
Pacte de développement
" propose la
création d'une nouvelle collectivité territoriale de Guyane se
substituant aux actuels région et département
. Cette nouvelle
collectivité serait dotée d'une
assemblée
"
qui règle par ses délibérations les affaires de
la collectivité, et pourvue également d'un pouvoir
législatif et réglementaire local autonome
", d'un
conseil exécutif
responsable devant l'assemblée, de
conseils consultatifs
dans les domaines socio-économiques et
culturels et d'un
conseil coutumier
. Les communes seraient
maintenues ; seraient en outre créées différentes
provinces
dotées d'une organisation propre.
La nouvelle collectivité de Guyane se verrait transférer des
compétences
actuellement détenues par l'Etat dans les
domaines suivants : "
développement
économique
" (gestion des ressources naturelles,
coopération régionale, fiscalité et système
financier...), culture, sport, action sanitaire et sociale, éducation,
"
domaine politique et administratif territorial
"
(réglementation territoriale, fonction publique territoriale...),
aménagement du territoire (maîtrise du foncier jusqu'ici
détenu par l'Etat, transports et voies de communication, énergie,
gestion de l'eau...). Ce transfert de compétences s'accompagnerait de
transferts de moyens financiers et administratifs.
L'Etat conserverait ses compétences en matière de justice, de
défense, d'industrie spatiale et de monnaie ; il continuerait
à assurer le contrôle administratif et le respect des lois.
Enfin, certaines compétences seraient partagées entre l'Etat et
la nouvelle collectivité : l'organisation judiciaire (droit
coutumier et adaptation de la justice aux situations locales), la
sécurité civile, la réglementation et le contrôle de
l'immigration, l'enseignement du premier degré et du second
degré, l'enseignement supérieur et la recherche.
Le "
Pacte de développement
" demande par ailleurs
l'adoption d'une loi de programme en faveur de la Guyane.
Il est à noter que depuis l'adoption du "
Pacte de
développement
", des rencontres désormais
régulières ont lieu entre les deux assemblées de Guyane,
préfigurant la création du
Congrès
proposé
par le Gouvernement dans le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer.
b) La proposition de création d'un second département dans l'ouest guyanais
M. Léon Bertrand, député-maire
de
Saint-Laurent-du-Maroni, a pour sa part pris position en faveur de la
création d'un second département dans l'ouest guyanais
32(
*
)
.
Il a en effet déposé une proposition de loi en ce sens à
l'Assemblée nationale
33(
*
)
afin de remédier au déséquilibre résultant selon
lui de la centralisation administrative à Cayenne, au détriment
des autres communes, notamment celles de l'ouest.
Selon l'exposé des motifs de cette proposition de loi, la
création d'un second département répondrait aux
préoccupations suivantes :
- reconnaître la réalité économique et
démographique de deux régions bien distinctes ;
- renforcer l'efficacité de l'administration en créant un
centre de décision plus proche des réalités du terrain (la
Guyane étant le seul département français dont la
sous-préfecture se trouve à presque 300 km d'un chef-lieu ne
pouvant être atteint par les administrés que par une route
difficile ou par voie aérienne).
- "
mettre fin à l'absurdité d'une région
monodépartementale et permettre ainsi l'application rationnelle de la
loi portant création des régions
".
2. En Martinique et en Guadeloupe
En Martinique et en Guadeloupe, le débat institutionnel gravite le plus souvent autour de la question d'une assemblée unique , la superposition d'un conseil général et d'un conseil régional sur des territoires exigus suscitant des interrogations.
a) En Martinique
M. Camille Darsières, député de
la
Martinique, a rappelé à la mission qu'au moment de la
création des régions, l'idée de la création d'une
grande région Antilles-Guyane était apparue utopique et qu'on
aurait pu alors imaginer de doter le conseil général des
attributions et des ressources des régions, et donc d'instituer une
assemblée unique élue par cantons. Le processus
suggéré par le rapport Lise-Tamaya, à savoir la
création d'un Congrès, regroupement des deux assemblées en
place, lui est apparu "
une formule prudente, à
peaufiner
".
Soulignant que la coexistence de deux assemblées était source de
conflits, de gaspillages et d'effets pervers "
en érigeant le
système du doublon en système institutionnel
",
M. Alfred Marie-Jeanne, député et président du
conseil régional de Martinique, a plaidé pour l'institution d'une
assemblée régionale unique élue à la
représentation proportionnelle, ce nouveau cadre institutionnel
étant soumis à une consultation de la population.
M. Claude Lise, sénateur et président du conseil
général de Martinique, a estimé que si l'on ne pouvait pas
aboutir à une assemblée unique qui serait la solution la plus
rationnelle mais peut-être pas la plus opportune, il faudrait tout au
moins créer un pont entre les deux assemblées sous la forme d'un
Congrès
pour assurer un minimum de cohérence. Il a
souhaité que les populations concernées soient consultées
par un référendum local avant un éventuel changement de
statut.
b) En Guadeloupe
En
Guadeloupe, il existe déjà une
commission mixte informelle
entre le conseil général et le conseil régional
, qui a
notamment travaillé à l'élaboration du contrat de plan.
La région Guadeloupe, dans sa contribution à la loi d'orientation
remise à la mission, suggère que si un Congrès est
institué, ses compétences soient étendues à la
programmation, l'aménagement du territoire, la politique de la
ville ; il serait en outre consulté sur les projets de textes
concernant l'outre-mer et pourrait proposer des modifications aux textes
spécifiques à l'outre-mer.
Le conseil général a constitué une "
commission ad
hoc sur l'évolution statutaire de la Guadeloupe
",
présidée par M. Jean-Claude Malo.
Le rapport établi par cette commission en 1999 préconise
l'abandon du système bicaméral, déplorant en particulier
les interventions concurrentes des deux assemblées dans des secteurs
tels que le tourisme, les transports, l'environnement et le logement, ainsi que
l'absence de complémentarité dans les projets d'investissement,
au détriment de la cohérence de l'action publique locale et de la
crédibilité des élus locaux.
Il propose donc une nouvelle organisation politique et administrative
s'articulant autour "
d'une seule assemblée exécutive
forte issue d'une seule assemblée aux pouvoirs
élargis
". Cette assemblée unique cumulerait les
compétences du conseil général et du conseil
régional, ainsi que de nouvelles compétences en matière
d'organisation des transports, d'exploitation des ressources
énergétiques et des ressources maritimes, d'éducation
(carte scolaire, répartition des emplois d'enseignants) et de
coopération régionale. Son exécutif serait le
représentant de la France dans toutes les négociations de niveau
régional impliquant la Guadeloupe et un autre pays de la Caraïbe.
M. Albert Dorville, président de l'Association des maires de
Guadeloupe, s'est également déclaré favorable à
l'institution d'une assemblée unique regroupant les compétences
des deux assemblées actuelles et dotée de nouvelles
compétences, notamment en matière de coopération
régionale et de relations avec l'Union européenne.
3. A Saint-Martin et Saint-Barthélémy
Les représentants de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy considèrent que le statut de droit commun de commune du département de la Guadeloupe est inadapté aux spécificités de leurs îles, qui ont été évoquées dans la première partie du présent rapport. Cependant, leurs souhaits d'évolution statutaire prennent des formes quelque peu différentes.
a) A Saint-Martin
Les
élus de Saint-Martin souhaitent une évolution statutaire
permettant de parvenir à une
plus grande autonomie
administrative
et financière vis-à-vis de la Guadeloupe et à des
adaptations de la législation
et de la réglementation
métropolitaines aux spécificités de l'île, notamment
en matière de fiscalité et en ce qui concerne l'éducation
(prise en compte du bilinguisme) ou la santé (carte sanitaire).
Pour autant, la forme de cette évolution n'est pas clairement
déterminée, ainsi que le souligne le rapport établi
à la demande du Gouvernement par M. François Seners en
décembre 1999
34(
*
)
.
La proposition de loi présentée au Sénat en juin 1997
par MM. François Blaizot, Jacques Larché et Mme Lucette
Michaux-Chevry
35(
*
)
, qui
prévoyait la possibilité pour la commune d'exercer par convention
certaines compétences relevant normalement du département, de la
région et de l'Etat, et qui tendait à procéder à
une clarification du régime douanier et fiscal applicable, est
citée comme une piste intéressante, même si elle est
perçue comme insuffisante.
Par ailleurs, la commune a fait étudier diverses hypothèses de
transformation de Saint-Martin en collectivité territoriale à
statut particulier.
Cependant, il est à souligner que la situation financière de la
commune ne lui permet pas d'envisager de se passer de l'apport des
crédits régionaux, nationaux et européens.
En outre, l'évolution statutaire de la partie française ne peut
être envisagée indépendamment de celle de la partie
hollandaise avec laquelle un développement de la coopération
administrative apparaît en tout état de cause indispensable.
b) A Saint-Barthélémy
Les
représentants de Saint-Barthélémy souhaitent obtenir un
statut d'autonomie administrative et fiscale au sein de la République.
Aussi aspirent-ils à une
transformation de l'île en une
collectivité territoriale à statut particulier ou un territoire
d'outre-mer
, hypothèses d'ailleurs toutes les deux
évoquées dans le rapport précité de
M. François Seners.
Le conseil général de la Guadeloupe a approuvé, le
29 janvier 1998, une proposition de loi élaborée par sa
commission chargée du suivi de l'évolution statutaire de
Saint-Barthélémy, tendant à ériger cette île
en collectivité territoriale à statut particulier.
Par ailleurs, la commune a fait étudier un projet d'évolution
statutaire de Saint-Barthélémy vers un territoire d'outre-mer.
Faisant valoir que la commune exerce d'ores et déjà les
compétences du département en gérant notamment le port,
l'aéroport, le collège et le centre de secours,
M. Bruno Magras, maire de Saint-Barthélémy, souhaite
que ces compétences soient transférées à la commune.
Il demande en outre l'obtention d'une dérogation à la carte
sanitaire de la Guadeloupe afin de permettre la construction à
Saint-Barthélémy d'une clinique qui permettrait de traiter sur
place les urgences sanitaires et d'éviter aux habitantes d'avoir
à quitter l'île pour les accouchements.
L'autonomie fiscale de Saint-Barthélémy pourrait être
assurée grâce à la création de ressources nouvelles
à travers la mise en place de nouvelles taxes locales, dont en
particulier une taxe de séjour
36(
*
)
et une taxe locale sur les carburants.
Les ressources financières de l'île seraient en effet suffisantes
pour lui permettre de se passer des crédits provenant actuellement de la
région (essentiellement l'octroi de mer) et de ceux des fonds
structurels européens auxquels elle ne serait plus éligible dans
l'hypothèse d'une transformation en TOM.
4. A la Réunion
A la
Réunion, de l'avis de tous, une priorité absolue doit aujourd'hui
être accordée à l'emploi. Les questions institutionnelles
passent donc au second plan.
Une modification du statut du
département d'outre-mer n'est pas souhaitée, pas plus que la
création d'un Congrès réunissant les deux
assemblées
.
Le débat institutionnel se focalise essentiellement autour du projet de
division de l'île en deux départements et, à un moindre
degré, des propositions de redécoupage des communes et des
cantons.
a) Le projet de " bidépartementalisation "
Les cinq
députés de la Réunion se sont prononcés, toutes
tendances confondues, en faveur de la
création d'un deuxième
département
"
conçu comme la réponse à
un aménagement équilibré du territoire et au
développement de l'île
", selon les termes d'un courrier
qu'ils ont adressé en novembre 1999 au Premier ministre.
En particulier, M. André Thien Ah Koon, député-maire
du Tampon, a plaidé devant les membres de la mission pour la
création d'un deuxième département dans le sud de
l'île sur la base d'un argumentaire mettant en évidence les
déséquilibres croissants entre le nord et le sud, qui ont
été évoqués dans la première partie du
présent rapport.
Selon lui, la création de ce deuxième département
permettrait de corriger ces déséquilibres en instaurant un second
pôle de développement dans le sud, car elle aurait un effet
d'entraînement direct et indirect sur l'ensemble de l'économie, et
par conséquent, sur l'emploi, à travers le redéploiement
des services extérieurs de l'Etat.
En outre, elle pourrait s'inscrire dans la perspective de la création
à terme d'une grande
région
française
de
l'Océan Indien
incluant les deux futurs départements de la
Réunion, Mayotte, les Terres australes et antarctiques françaises
et les Iles éparses.
M. Claude Hoarau, député-maire de Saint-Pierre, a
également défendu l'idée de la création d'un second
département qui permettrait un rééquilibrage au profit du
sud en mettant fin à l'actuelle concentration des services à
Saint-Denis.
Il a en outre évoqué, comme M. André Thien Ah Koon,
l'idée d'une grande région de l'Océan Indien.
Pour autant,
le projet
de création d'un second département
ne fait pas l'unanimité
parmi les élus de la
Réunion.
Après avoir insisté sur la priorité absolue à
donner à l'action en faveur de l'emploi, M. Jean-Luc Poudroux,
président du conseil général, a déclaré
devant la mission qu'il n'était pas persuadé que la
bidépartementalisation constitue une priorité, un
redécoupage des communes et des cantons constituant en tout état
de cause un préalable.
Certes, le conseil régional avait approuvé majoritairement, le 14
janvier 2000, le principe de la création d'un second département,
mais dans le cadre d'une réorganisation administrative
générale intégrant un nouveau découpage communal,
cantonal et départemental.
Au sein du conseil général et du conseil régional, nombre
d'élus, parmi lesquels ceux du groupe " UDF-La
Relève ", sont opposés au principe de la
bidépartementalisation.
Le sénateur Edmond Lauret y est également défavorable.
Les socioprofessionnels doutent qu'elle puisse constituer un moteur de
développement.
Se pose en outre la
question délicate du découpage
des
deux futurs départements.
Les réalités géographiques conduisent à prendre
comme base la chaîne montagneuse séparant l'île en deux
parties. Les arrondissements de Saint-Denis et de Saint-Benoît pourraient
constituer le département du nord et ceux de Saint-Paul et de
Saint-Pierre le département du sud.
Cependant, la question du rattachement de la zone du Port et de la Possession,
importante sur le plan économique, fait notamment l'objet d'un
débat. L'avant-projet de loi d'orientation pour l'outre-mer
prévoyait le rattachement des communes du Port et de la Possession
à un futur département du sud. Toutefois, à la suite de
l'avis défavorable émis par le conseil général
comme par le conseil régional sur cet avant-projet, le Gouvernement a
modifié ce découpage dans le projet de loi déposé
à l'Assemblée nationale, qui fait désormais figurer les
communes du Port et de la Possession dans un futur département du
nord.
b) Les demandes de redécoupage des communes et des cantons
Pour un
certain nombre d'élus, la création éventuelle d'un second
département doit s'accompagner d'un redécoupage des communes et
des cantons afin de tenir compte de l'accroissement de la population.
M. André Thien Ah Koon, député-maire du Tampon, a en
effet fait valoir que la Réunion, qui ne compte que 24 communes en
tout, a un maire pour 29.000 habitants contre un maire pour
1.500 habitants en métropole, les départements à
population équivalente en métropole comptant plusieurs centaines
de communes. Il a jugé cette situation préjudiciable à la
proximité des élus vis-à-vis de la population et donc
à la démocratie locale.
M. Jean-Louis Lagourgue, président de l'Association des maires, a
également souligné les difficultés de la gestion de
communes trop étendues. Les représentants de l'Association des
maires entendus par la mission ont indiqué que ceux-ci étaient
majoritairement favorables à un redécoupage.
Trois communes ont d'ores et déjà engagé des
procédures en ce sens (Saint-Leu, Saint-Louis et Cilaos) ; il
existe en outre des projets de découpage à Saint-Pierre et au
Tampon.
Les membres de la mission ont fait observer que ces demandes n'allaient pas
dans le sens de l'évolution constatée en métropole
où l'on s'oriente plutôt vers un regroupement des communes
à travers le développement de l'intercommunalité. Ils ont
néanmoins constaté que le droit actuel permettait d'ores et
déjà aux communes d'engager des procédures de
découpage.
Les représentants de l'Association des maires entendus par la mission
considèrent cependant que la procédure résultant du droit
actuel, qui entraîne la dissolution du conseil municipal et
l'organisation de nouvelles élections, pose un certain nombre de
difficultés concernant par exemple l'affectation du personnel, la
répartition des dettes, les ressources et les obligations des nouvelles
communes...
Soulignant que le découpage des communes relève de l'initiative
des maires, M. Paul Vergès, sénateur et
président du conseil régional, a pour sa part
considéré qu'il convenait d'éviter une atomisation des
communes et qu'il faudrait parvenir à des communes de 20.000 à
30.000 habitants en 2025.
*
* *