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COMMUNICATION DU MÉDIATEUR
DE LA RÉPUBLIQUE
M. le président. L'ordre du jour appelle la communication du Médiateur de la République sur son rapport annuel.
Huissiers, veuillez faire entrer M. le Médiateur de la République dans l'hémicycle.
(M. le Médiateur de la République est introduit avec le cérémonial d'usage.)
Monsieur le Médiateur de la République, je suis heureux de vous accueillir une nouvelle fois dans cet hémicycle pour la présentation de votre rapport annuel au Sénat, en application de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Au nom de tous mes collègues, je vous souhaite la cordiale bienvenue dans l'hémicycle du Sénat.
C'est avec un très grand intérêt que nous prendrons connaissance du bilan de l'action de la véritable « institution de proximité » qu'est aujourd'hui devenue la Médiature.
Les propositions de réformes qui vous sont apparues opportunes dans le cadre de votre mission pourront, en effet, utilement inspirer nos réflexions en vue de l'amélioration du droit.
La parole est à M. Bernard Stasi, Médiateur de la République.
M. Bernard Stasi, Médiateur de la République. Monsieur le président, je tiens tout d'abord à vous remercier de vos paroles de bienvenue et à vous dire combien je suis honoré du fait que vous ayez accepté de présider cette séance. C'est un grand honneur que vous me faites.
Mesdames, messieurs les sénateurs, me voici de nouveau devant vous, comme le prévoit la loi du 3 janvier 1973, pour vous présenter l'activité du Médiateur de la République au cours de l'année écoulée. C'est pour moi - est-il besoin de le dire ? - un grand honneur d'être ici devant vous et c'est également un plaisir de me retrouver en ce lieu qui m'est familier et où je reconnais, sur de nombreuses travées, des visages auxquels m'attachent des liens amicaux et des souvenirs sympathiques. Qu'il me soit permis de saluer tout particulièrement mon prédécesseur à cette fonction, M. Jacques Pelletier.
L'institution que je représente, et au nom de laquelle je m'exprime devant vous, est, je ne vous l'apprendrai pas, l'un des observatoires privilégiés de la société française, en même temps qu'une autorité indépendante dont la mission est essentiellement de faire en sorte que les relations entre les citoyens, d'une part, et l'administration et les services publics, d'autre part, soient placées sous le signe de l'écoute et de la clarté, de la confiance et de l'équité.
Ces relations sont importantes dans la vie quotidienne de nos concitoyens, mais elles conditionnent aussi, dans une large mesure, leur sentiment d'appartenance à la communauté nationale, c'est-à-dire la vitalité et la qualité de la citoyenneté dans notre pays.
C'est dire combien nous nous sommes sentis concernés, mes collaborateurs et moi-même, par la grave crise de citoyenneté révélée lors du premier tour de l'élection présidentielle du printemps dernier, lorsque plus d'un tiers de nos concitoyens ont soit exprimé, en s'abstenant, des sentiments d'indifférence civique, soit manifesté, par leur vote, leur colère ou leur rejet à l'égard des valeurs de la République.
Est-il besoin de l'ajouter, cet événement a renforcé notre volonté de contribuer activement, en toute indépendance, mais en collaboration confiante avec les responsables politiques, au renforcement du pacte républicain.
Dans ce nouveau contexte, qui a conduit les pouvoirs publics à mettre l'accent sur la proximité, monsieur le président, il était logique que le Médiateur de la République renforce le réseau de ses délégués et, surtout, le consolide, notamment du point de vue statutaire. En effet, si l'existence et le rôle des délégués du Médiateur de la République sont désormais inscrits dans la loi du 3 janvier 1973, leur statut n'est, en revanche, toujours pas défini.
Or la diversification du recrutement de mes délégués - diversification que j'ai voulue afin de permettre une représentation plus fidèle de la société - a abouti à une plus grande hétérogénéité des situations individuelles, pouvant conduire à diverses formes d'incompatibilité et d'insécurité juridique, notamment en matière de cumul d'activités, de rémunérations ou de protection sociale.
Ayant étendu le réseau de mes délégués et disposant, en 2002, de 259 délégations réparties sur l'ensemble du territoire national, y compris, bien entendu, dans les départements et les territoires d'outre-mer, j'ai souhaité que la situation de mes délégués soit précisée par un texte de loi leur conférant un véritable statut.
Je suis très attaché, par ailleurs, à l'esprit de bénévolat, dans lequel doit s'inscrire l'activité de mes délégués. Un tel attachement correspond d'ailleurs à la perception par le public des délégués du Médiateur de la République. Effectivement, s'ils sont considérés comme les représentants d'une institution de la République, les délégués sont perçus comme étant indépendants de l'administration, et donc crédibles dans leur action.
C'est pourquoi j'entends continuer de développer la présence de ces délégués là où le besoin de proximité et de rétablissement de ce que j'appellerai le « dialogue administratif » est nécessaire. Toutefois, pour mener à bien ce projet, qui me semble relever de l'exigence républicaine, ma détermination ne suffit pas. C'est non seulement en partenariat avec le ministère en charge de la politique de la ville, mais aussi avec le soutien des acteurs de la vie locale, qu'ils soient élus, responsables administratifs ou associatifs, que le Médiateur de la République sera en mesure de répondre aux aspirations de ceux de nos concitoyens qui sont désemparés et se sentent abandonnés.
J'ai, par ailleurs, veillé à ce que le recrutement des délégués gagne en rigueur, de façon à installer, dans chaque quartier où la demande en a été faite, le meilleur interlocuteur possible, en tenant compte à la fois de ses compétences et de ses qualités humaines.
Je me suis également attaché à améliorer l'environnement matériel des délégués, qu'il s'agisse des locaux dans lesquels ils sont installés, des matériels administratifs mis à leur disposition ou de leur formation et de leur information.
Enfin, j'ai estimé nécessaire de mettre en place une coordination de l'action des délégués au niveau départemental, afin de favoriser davantage le fonctionnement de chaque réseau, tout en assurant le mieux possible la représentation de l'institution auprès des services publics locaux, avec lesquels mes délégués travaillent en étroite et confiante collaboration.
La réorganisation que je viens d'évoquer n'a pas concerné seulement le réseau de mes délégués.
L'année 2002 a aussi été marquée par la restructuration des services centraux du Médiateur de la République : il s'est agi d'apporter une nouvelle dynamique à leur fonctionnement et une meilleure synergie. Je tiens d'ailleurs à dire que les moyens financiers et les moyens en personnels que j'ai sollicités auprès des gouvernements qui se sont succédé, et que je suis satisfait d'avoir en grande partie obtenus, m'ont permis de répondre aux besoins des services, dont les effectifs ont été renforcés et qui ont été regroupés en quatre grandes directions dans un souci de rationalisation et de cohérence.
Ces moyens accrus, ces dispositions nouvelles, sont de nature à améliorer les conditions dans lesquelles le Médiateur de la République est appelé à aider les citoyens qui font appel à ses services.
En 2002, ce sont plus de 47 000 citoyens qui ont saisi l'institution.
Force est de constater, dans la nature des réclamations, l'effet de la complexité croissante et de l'instabilité dans le temps des normes juridiques. Cet effet est lié notamment à l'harmonisation nécessaire des textes à l'échelle européenne ainsi qu'à la volonté de répondre à toutes les situations - y compris les plus spécifiques -, au prix, le cas échéant, de ce qu'il est convenu d'appeler des « discriminations positives ».
Ces réclamations révèlent également, avec acuité, je ne vous l'apprendrai pas, un sentiment d'exclusion, dans une société où l'exigence de sécurité est croissante, où la cohésion sociale reste fragile et où l'impatience est souvent perceptible.
Cela dit, si, face à l'ensemble de ces impatiences, de ces exigences, les administrations semblent réagir parfois avec une certaine rigidité, pour autant, il me paraît excessif, dans la plupart des cas traités, d'employer des expressions comme « mal administration » ou « mauvaise administration ». Le plus souvent, en effet, je tiens à le souligner, la bonne foi des services impliqués est totale. L'action du Médiateur de la République ne saurait donc être perçue comme l'instruction d'un procès des administrations, procès qui n'a nullement lieu d'être conduit.
Si je considère l'activité des services centraux de l'institution, je crois pouvoir affirmer que le travail d'expertise juridique effectué par l'ensemble de mes collaborateurs a atteint un niveau qualitatif qui mérite d'être reconnu et encouragé. En effet, sur des affaires difficiles, qui nécessitent l'analyse de textes législatifs ou réglementaires très complexes, nous avons pu obtenir satisfaction dans plus de huit médiations sur dix.
Ce succès, je souhaiterais le partager avec vous, mesdames, messieurs les parlementaires, qui constituez un rouage essentiel pour le Médiateur de la République. En effet, relais obligatoire des saisines qui me sont transmises, votre travail de « filtre » n'est pas seulement utile à la bonne marche de l'institution, il est primordial pour sa réussite.
Ce succès, si satisfaisant soit-il, n'a fait que renforcer ma volonté de développer plus largement mon action dans des domaines qui viennent utilement compléter celui de la médiation individuelle, et je veux parler ici non seulement de mon rôle en matière de réformes, mais aussi de mon engagement sur le plan international.
Je me suis donc attaché, en 2002, à utiliser plus intensément mon pouvoir d'incitation aux réformes me permettant de suggérer des mesures susceptibles de remédier à un dysfonctionnement récurrent d'une administration ou d'un service public, ou encore de proposer des réformes des textes législatifs et réglementaires dont l'application paraît de nature à entraîner des situations inéquitables.
Cette action réformatrice, grâce au dynamisme d'une équipe consolidée, a pris une ampleur grandissante. Outre les dix-sept nouvelles propositions de réformes que j'ai formulées en 2002, j'ai obtenu satisfaction sur vingt-deux autres propositions précédemment émises, auxquelles le Gouvernement a attaché un intérêt particulier.
Participant activement aux réflexions menées sur le front de la lutte contre les exclusions et sur le terrain du handicap, j'ai fait de ces thèmes majeurs pour notre société moderne l'un des axes principaux de mes propositions de réformes.
Je suis heureux, par exemple, d'avoir, grâce à une proposition de réforme satisfaite, facilité l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique en suggérant plusieurs mesures visant à améliorer la procédure des emplois réservés, procédure qui donnait lieu, trop souvent, à d'importants dysfonctionnements dont les candidats à ces emplois étaient victimes.
J'espère, par ailleurs, obtenir également satisfaction sur une nouvelle proposition que j'ai formulée et par laquelle je demande que la mise sous condition de ressources qui est actuellement obligatoire pour que les personnes handicapées puissent bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés soit supprimée. L'objectif, ici, est de faire de cette allocation une prestation universelle servie en dehors de toute considération financière.
Je souhaite, par ailleurs, que le Gouvernement accueille favorablement celles des propositions de réformes du Médiateur de la République qui préconisent une meilleure protection des personnes privées de liberté, mais aussi celles qui concernent les droits et l'information des assurés sociaux, par exemple, ma proposition suggérant d'améliorer les procédures de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales en matière de remboursement de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale pour les pensions de retraite des agents qui en sont exonérés en raison du faible niveau de leur revenu.
Mais je ne peux pas évoquer, comme je viens de le faire, la lutte contre les exclusions sans aborder en quelques mots le vaste problème de la protection et de la promotion des droits de l'homme dans le monde. Car l'action du Médiateur de la République française ne saurait se borner aux frontières de notre pays.
En effet, l'essor des activités internationales du Médiateur de la République est lié au développement du réseau des institutions de médiation dans le monde. Il faut se réjouir d'une telle évolution, signe de progrès de la démocratie, à une époque où elle est souvent menacée et parfois, trop souvent, mise à mal. Il faut aussi se féliciter de ce que le cadre institutionnel « à la française » soit, à cet égard, souvent pris comme référence.
La présence dans cette enceinte de mes collègues médiateurs, M. Hilaire Mounthault, du Congo, M. Pierre-Yves Monette, de Belgique, et M. Frédéric Bovesse, de la Région wallonne, témoigne notamment de mon engagement sur le terrain de la francophonie et en faveur de la construction européenne. Je me permets de les saluer amicalement et je les remercie chaleureusement d'être venus assister à la présentation de mon rapport 2002 devant vous, mesdames, messsieurs les sénateurs.
Comme vous le savez, la loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, que vous avez votée en avril 2000, m'offre désormais la possibilité d'être saisi par mes homologues étrangers ainsi que par le Médiateur européen. C'est ainsi que, en 2002, j'ai pu traiter directement certaines réclamations émanant de ressortissants communautaires et mettant en cause l'administration française. Le prochain élargissement de l'Union européenne multipliera les occasions d'intervention en faveur des citoyens de l'Union.
Je me réjouis de cette évolution qui avait été retenue par le traité sur l'Union européenne : elle marque indiscutablement un pas en avant dans le nécessaire rapprochement entre l'Europe et les citoyens.
Je me félicite aussi de ce que les dix pays qui rejoindront l'Union dans quelques mois disposent d'ores et déjà d'un médiateur national.
Ce sont donc aujourd'hui vingt-deux médiateurs et ombudsmans qui peuvent agir en faveur des administrés de l'Union.
Pour ces raisons, sous l'égide du Médiateur européen, et dans le cadre du réseau de liaison qu'il a instauré, nous devons encore renforcer notre coopération pour assurer notamment l'application en droit interne des textes européens ainsi que le respect des droits fondamentaux reconnus, en particulier, par la Charte des droits fondamentaux.
Enfin, toujours sur le terrain européen, permettez-moi de vous rappeler que le projet de Constitution européenne, en cours d'élaboration par la Convention, prévoit un paragraphe relatif au Médiateur européen, comme c'est le cas de la plupart des Constitutions nationales, qui mentionnent effectivement le Médiateur, l'Ombudsman, le Défenseur du peuple, le Commissaire parlementaire ou encore l'Avocat du peuple, selon les pays.
C'est pourquoi je souhaite que la France rejoigne prochainement ses partenaires européens en inscrivant le Médiateur de la République dans la Constitution.
Quelques mots enfin sur mon engagement en faveur de la francophonie.
Après avoir participé à la création, en 1998, de l'Association des ombudsmans et médiateurs de la francophonie, j'ai l'honneur, depuis maintenant un an et demi, de présider cette association, qui regroupe quarante-quatre institutions de médiation représentant vingt-neuf pays.
Notre association est aujourd'hui l'un des réseaux francophones les plus performants, et c'est à ce titre que notre coopération avec l'Organisation internationale de la francophonie ne cesse de se développer.
Le sérieux et la diversité des travaux menés par l'Association des ombudsmans et médiateurs de la francophonie permettent non seulement de renforcer les institutions de médiation existantes, mais aussi de favoriser leur création dans les pays qui progressent sur la voie de la démocratie et de l'Etat de droit.
Permettez-moi de vous dire la fierté qui est la mienne de faire valoir, à travers le monde, les valeurs essentielles que sont la démocratie, la tolérance et la fraternité, valeurs qui sont portées par l'histoire de notre pays, aujourd'hui véhiculées par la coopération francophone.
En vous remerciant, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, de votre attention, je tiens aussi à vous exprimer, une fois de plus, ma gratitude pour le soutien que vous apportez et la confiance que vous manisfestez à l'institution dont j'ai la charge.
Je tiens aussi à former des voeux très sincères pour que notre collaboration se poursuive et se développe dans les mois et les années à venir au service des citoyens et des valeurs de la République. (Applaudissements.)
M. le président. Le Sénat vous donne acte de cette communication, monsieur le Médiateur.
La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, en remplacement de M. René Garrec, président de la commission des lois.
M. Jean-Jacques Hyest, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le Médiateur de la République, mes chers collègues, l'institution du Médiateur vient tout juste de fêter ses trente ans. Le Médiateur de la République et ses services sont désormais fortement ancrés dans le paysage administratif et juridique français. Quotidiennement, cette autorité administrative indépendante oeuvre afin de concilier les différends qui opposent les citoyens et les usagers aux administrations.
En 2002, vous avez traité, monsieur le Médiateur de la République, comme vous l'avez indiqué, 47 623 affaires qui se sont réparties pour moitié entre des demandes d'information et des réclamations au sens strict. Dans ce cadre, votre action s'est révélée efficace puisque, dans plus de huit cas sur dix, fort de la magistrature d'influence que vous exercez et de la compétence de vos services, vous avez obtenu satisfaction.
Si la fonction assurée par le Médiateur s'inscrit dans la durée, ce dernier n'en constitue pas moins une institution de référence. Institution vivante, le Médiateur de la République inspire toujours le législateur.
La meilleure illustration de ce phénomène est donnée par la multiplication des organes qui ont plus ou moins pris pour modèle le Médiateur de la République. Je pense au Défenseur des enfants, institué par la loi du 6 mars 2000, chargé de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international. Vous entretenez d'ailleurs des relations étroites avec cette autorité administrative indépendante.
De même, le Médiateur de la République oeuvre, avec les moyens qui sont les siens, à la réforme de l'Etat. Depuis trente ans, il agit pour que le citoyen ne se sente pas exclu d'un système juridique et administratif qu'il peine souvent à comprendre et dont nous contribuons parfois à accroître la complexité. Ainsi, vous avez été associé dernièrement, monsieur le Médiateur, aux appels à propositions en matière de simplification administrative, lancés par le secrétariat d'Etat à la réforme de l'Etat.
Ces propositions ont aujourd'hui été partiellement reprises par le législateur. Le Sénat vient d'adopter, en première lecture, le 7 mai dernier, le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Des simplifications nombreuses et largement attendues de nos concitoyens devraient ainsi être apportées par ordonnance aux relations avec les administrations, dans le domaine social ainsi que dans le domaine fiscal. Et Dieu sait s'il y a beaucoup à faire...
Il ne s'agit d'ailleurs que d'une première étape dans la démarche de simplification de notre droit souvent trop complexe et impénétrable pour le citoyen. D'autres projets de loi ayant également pour objet de simplifier la vie quotidienne de nos concitoyens sont annoncés, dont nous devrions être saisis dans un avenir proche.
Le Médiateur de la République constitue, tant pour le Gouvernement que pour le Parlement, et tout particulièrement pour le Sénat, une source première de propositions. Par ses fonctions et sa mission, il est à même de mettre en exergue les domaines où l'intervention du législateur est légitime, indispensable et urgente.
Ainsi, le rapport d'activité que vous présentez cette année au président du Sénat comprend-il, comme à l'accoutumée, de nombreuses propositions de réformes. Je retiendrai aujourd'hui, en particulier, votre suggestion visant à améliorer les conditions dans lesquelles sont prononcées les hospitalisations sous contrainte.
Le régime d'hospitalisation sous contrainte, fondé pour partie sur des règles édictées en 1838 - encore - apparaît insufisamment protecteur des droits de la personne hospitalisée. Des améliorations ont certes été apportées par la loi du 4 mars 2002 sur le droit des malades, mais des progrès restent encore à accomplir.
Vous préconisez ainsi de supprimer la procédure d'hospitalisation d'urgence lorsqu'elle est engagée en cas de danger imminent attesté par la seule « notoriété publique ». De même, dans le cadre des hospitalisations sous contrainte à la demande de tiers, vous suggérez de renforcer l'intervention de la commission départementale des hospitalisations psychiatriques et de communiquer au malade un document lui rappelant ses droits.
Par ailleurs, vous préconisez de permettre aux assurés sociaux qui ont fait l'objet d'une détention provisoire ou d'une incarcération de moins de douze mois de recouvrer le bénéfice des droits qu'ils avaient acquis antérieurement au titre de l'assurance maladie, maternité et invalidité.
Nul doute, monsieur le Médiateur de la République, que ces propositions inspireront le Parlement dans les années à venir.
Quoi qu'il en soit, ces propositions de réformes témoignent du dynamisme de votre institution, qui repose aujourd'hui, pour une large part, sur l'action de vos délégués, que vous avez longuement évoquée dans votre propos.
Depuis 1999, le réseau de vos délégués, monsieur le Médiateur, a en effet connu une expansion considérable, de l'ordre de 115 % en trois ans. On dénombre aujourd'hui 259 délégations du Médiateur, dont 15 dans les départements et collectivités d'outre-mer - et non « territoires », monsieur le Médiateur, réflexe que vous devez sûrement à vos anciennes fonctions -, délégués qui ont eu à traiter 23 509 demandes d'information et 19 508 réclamations en 2002.
L'année dernière, lors de la présentation de votre rapport d'activité devant notre assemblée, vous vous étiez inquiété des difficultés qui découlaient de la situation juridique de ces délégués, telle qu'elle résulte de la loi du 3 janvier 1973. Vous réitérez cette inquiétude dans le rapport d'activité que vous présentez aujourd'hui. Nous vous avons bien entendu.
Cette disposition appelle, en effet, certaines clarifications. Il est particulièrement nécessaire de préciser que les délégués du Médiateur de la République exercent leur activité à titre bénévole et perçoivent, dans ce cadre, une indemnité représentative de frais.
Le Sénat, après l'Assemblée nationale, a donc adopté dans le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit une disposition autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure nécessaire pour préciser la situation juridique de vos délégués. La modification annoncée de la loi du 3 janvier 1973 permettra à ces derniers d'exercer sereinement leurs fonctions et vous permettra, monsieur le Médiateur de la République, de continuer à recruter les nouveaux délégués qu'impose la conduite de votre mission.
L'action de votre institution ne saurait cependant être cantonnée au cadre national. Depuis plusieurs années, vous avez tissé des liens étroits avec vos homologues étrangers. Nous saluons, d'ailleurs, la présence d'un certain nombre d'entre eux dans nos tribunes. Il existe des médiateurs dans plus de cent pays, dont trente-sept en Europe qui ont également pour mission de protéger les libertés fondamentales, et vous avez compris, monsieur le Médiateur, tout le bénéficie susceptible de résulter d'une collaboration fructueuse avec ceux-ci.
Vous agissez aussi en coordination étroite avec le médiateur européen.
En raison du développement de la liberté de circulation des personnes et des biens entre les Etats membres de l'Union européenne, les services du Médiateur de la République sont en effet amenés à appliquer de plus en plus souvent le droit communautaire. Dans ce contexte, une collaboration avec le médiateur européen s'avère indispensable.
De même, vous entretenez des contacts fréquents avec vos homologues des Etats européens. Vous êtes d'ailleurs convenus, lors d'une réunion des médiateurs des Etats membres de l'Union européenne et des pays candidats, tenue en mai 2002, de renforcer la coopération entre médiateurs lors du traitement de réclamations relatives à la protection de l'environnement.
Vous collaborez en outre de façon privilégiée avec vos homologues francophones, puisque vous êtes, depuis 2001, et nous vous en félicitons, président de l'Association des ombusdmans et des médiateurs francophones. Cette association, qui regroupe plus de trente membres votants ou associés, a pour objet de promouvoir la connaissance du rôle du médiateur et de développer le concept de l'institution au sein de la francophonie.
Dans ce cadre, il est certain que l'institution du Médiateur de la République, par son indépendance et son dynamisme, peut inciter d'autres Etats à se doter d'organes similaires, afin, notamment, de favoriser l'exercice de la démocratie, de la paix sociale et de la protection des droits de l'homme.
Monsieur le Médiateur de la République, depuis trente ans, les parlementaires et votre institution entretiennent des liens structurels forts. Vous êtes en effet saisi des réclamations des citoyens par l'intermédiaire des députés et des sénateurs. Je vous adresse moi-même plusieurs réclamations chaque année, monsieur le Médiateur de la République, en ayant toujours le souci de leur filtrage, mais vous savez à quel point les réclamants ont quelquefois besoin d'une réponse. (M. le Médiateur acquiesce.)
L'importance du lien qui nous unit, monsieur le Médiateur de la République, est également illustrée par le compte rendu détaillé de votre action que vous présentez, chaque année, aux assemblées.
A ce titre, la présentation de votre rapport d'activité devant le Sénat est l'un des moments forts de la relation qu'entretient avec vous la représentation nationale. Elle me donne l'occasion, monsieur le Médiateur de la République, de vous remercier, au nom de la commission des lois et de l'ensemble de mes collègues, de l'action que vous menez avec persévérance au profit des citoyens. (Applaudissements.)
M. le président. Huissiers, veuillez raccompagner M. le Médiateur de la République.
(M. le Médiateur quitte l'hémicycle.)
(M. Guy Fischer remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. GUY FISCHER
vice-président
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NOMINATION DE MEMBRES
D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE
M. le président. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.
La liste des candidats établie par la commission des affaires économiques et du Plan a été affichée conformément à l'article 12 du règlement.
Je n'ai reçu aucune opposition.
En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :
Titulaires : MM. Gérard Larcher, Dominique Braye, Charles Guené, Pierre Jarlier, Philippe Arnaud, Daniel Reiner et Mme Marie-France Beaufils.
Suppléants : MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Pierre Bel, Pierre Hérisson, Bernard Joly, Jean-Yves Mano, Ladislas Poniatowski et Jean-Pierre Vial.
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PRÉVENTION DES RISQUES
TECHNOLOGIQUES ET NATURELS
Suite de la discussion et adoption
d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président. Nous reprenons la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus, au sein de l'article 6, à l'amendement n° 72.
Je rappelle les termes de l'article 6 :
- Art. 6 (interruption de la discussion)
- Dossier législatif : projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages
- Art. 7
Article 6
M. le président. « Art. 6. - L'article L. 231-3-1 du code du travail est ainsi modifié :
« l° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Dans les établissements comprenant au moins une installation figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 du code de l'environnement ou visée à l'article 3-1 du code minier, le chef d'établissement est tenu de définir et de mettre en oeuvre au bénéfice des chefs d'entreprises extérieures et de leurs salariés et des travailleurs indépendants, mentionnés au deuxième alinéa du IV de l'article L. 230-2 du présent code, avant le début de leur première intervention dans l'enceinte de l'établissement, une formation pratique et appropriée aux risques particuliers que leur intervention peut présenter en raison de sa nature ou de la proximité de l'installation. Elle est dispensée sans préjudice de celles prévues par les premier et cinquième alinéas du présent article. Ses modalités de mise en oeuvre, son contenu et, le cas échéant, les conditions de son renouvellement peuvent être précisés par convention ou accord collectif de branche ou par convention ou accord collectif d'entreprise ou d'établissement. » ;
« 2°, 2° bis et 3°. - Non modifiés. »
L'amendement n° 72, présenté par M. Muzeau, Mmes Beaudeau, Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« I. - Compléter le 1° de cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« La sous-traitance en cascade et l'emploi de personnel précaire par les entreprises sous-traitantes sont interdits dans les établissements visés à l'alinéa précédent. Le chef d'établissement de l'entreprise utilisatrice veille au respect par les entreprises extérieures de mesures prévues au présent article. En cas d'accident, la faute inexcusable de l'employeur est réputée établie à l'encontre du chef d'établissement qui n'aurait pas fait respecter ces mesures. »
« II. - En conséquence, dans le premier alinéa du 1° de cet article, remplacer les mots : "un alinéa ainsi rédigé" par les mots : "deux alinéas ainsi rédigés". »
La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement compte beaucoup pour nous.
Si la formation prévue au 1° de l'article 6 est essentielle et centrale dans la lutte contre les comportements à risques des salariés sous-traitants, nous savons, bien qu'elle constitue un pan de la prévention des risques, qu'elle n'est pas, en tant que telle et à elle seule, une véritable assurance contre les accidents.
Source majeure d'accidents dans les entreprises à risques, la sous-traitance « en cascade » doit en effet et plus que jamais faire l'objet d'une interdiction stricte dans les établissements classés Seveso II.
Cet amendement vise donc à interdire la sous-traitance en cascade dans les cas mentionnés au présent article, et à tirer les conséquences de cette interdiction en reconnaissant comme établie la faute inexcusable de l'employeur lorsqu'un chef d'établissement n'a pas appliqué l'interdiction de ce recours à la sous-traitance en cascade.
La catastrophe d'AZF a confirmé un constat pourtant déjà ancien et récurrent, à savoir la montée des risques et des facteurs de risque, dont font notamment partie, d'une part, l'automatisation des tâches au détriment des hommes et de leur savoir-faire, d'autre part, la gestion purement comptable des risques. Cette gestion se traduit ainsi par un accroissement des externalisations, de la sous-traitance, du recours au travail intérimaire, de l'exigence sans cesse renforcée d'une polyvalence des salariés sans accompagnement de formation.
De ces éléments s'ensuit une réelle montée des risques, qui se concrétise en particulier par le développement des incidents, voire par des quasi-accidents, qui, sans être forcément répertoriés, sont précurseurs de risques plus graves qui, de plus en plus souvent, entraînent des drames humains et environnementaux majeurs.
Souvent, l'expérience, le savoir-faire des salariés sauvent la situation et permettent d'éviter l'accident, mais lorsque ces salariés sont occupés à des tâches trop nombreuses et trop diversifiées, ou lorsqu'un nombre important d'intervenants sur le site sont des sous-traitants, cette prévention des risques est remise en cause.
Seule une solution générale de prévention des risques peut permettre d'assurer la sécurité des personnels. Cette solution, je le rappelle, se développe en trois points : identifier et éliminer ou réduire au minimum les dangers mais aussi les facteurs de risque ; maîtriser les risques qui subsistent, au moins sous forme grave ; enfin, se préparer à faire face à la concrétisation des risques pour en limiter les conséquences et les circonscrire.
Des réponses techniques et éthiques sont évidemment ici une nécessité, mais une réponse économique l'est tout autant. Ni utopique, ni inapplicable, cette réponse économique correspond à un choix de société tout à fait rentable.
C'est un choix rentable y compris pour l'entreprise elle-même, qui prend sa source dans une approche nouvelle de l'organisation du travail et de la conception de la production.
Les réductions d'emploi, les externalisations, le recours à la sous-traitance, l'emploi de personnels précaires empêchent toute culture du risque chez les salariés et font perdre à ces derniers leur savoir-faire, tout comme ces phénomènes induisent des transferts et, selon moi, une dilution des responsabilités.
Le recours à la sous-traitance en cascade illustre fort à propos cet enchaînement qui conduit à la prise de risques et donc, à terme, à l'accident majeur.
Qui fait quoi, avec quelle formation, quels équipements de sécurité, quelles procédures de vérification des installations et des pratiques ? La sous-traitance en cascade laisse toutes ces questions en suspens, aboutissant à des activités cloisonnées, mal suivies et, par conséquent, dangereuses.
Il est donc nécessaire d'établir dans ces entreprises dangereuses une chaîne de sécurité claire, permettant la détermination des responsabilités de chacun, en gardant à l'esprit que le donneur d'ordre doit avoir en permanence la responsabilité de la maîtrise globale du risque industriel sur le site dont il a la charge.
Or, dans le rapport du Conseil économique et social de mars 2003, « Prévention et gestion des risques technologiques et industriels », qui a été adopté à l'unanimité, il est écrit : « Ces exigences n'apparaissent pas compatibles avec l'utilisation dans les sites classés Seveso d'une main-d'oeuvre précaire dans le cadre d'une sous-traitance en cascade. »
Tel est l'objet de cet amendement n° 72.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Responsabilisation de l'entreprise utilisatrice. En première lecture, un amendement relativement similaire avait été présenté qui visait à encadrer la sous-traitance en cascade par une meilleure information du chef d'entreprise. Cet amendement ayant été repoussé par le Sénat, je crois qu'il est parfaitement logique que la commission émette un avis défavorable sur l'amendement n° 72 qui va encore plus loin en interdisant la sous-traitance en cascade.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'Etat au développement durable. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement qui vise à interdire la sous-traitance en cascade, ainsi que le recours à des salariés sous contrat à durée déterminée ou au travail temporaire dans les établissements « Seveso seuil haut ». Or ce n'est pas le degré de sous-traitance qui détermine le risque, c'est au contraire la perte d'information et de responsabilisation de l'entreprise utilisatrice.
L'objet du présent projet de loi est d'apporter, en matière de prévention, des réponses adaptées qui prennent en compte cette nouvelle organisation du travail. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement fait non pas le choix de l'interdiction de la sous-traitance mais celui de la responsabilisation des chefs d'entreprise et de l'implication des partenaires et des CHSCT, pour parvenir à une réelle maîtrise globale du site par l'entreprise utilisatrice.
Sur la question de la mise en cause et de l'établissement de la faute inexcusable du chef d'établissement il convient de souligner que l'évolution de la jurisprudence pose un problème global au niveau tant de la responsabilité juridique du chef d'entreprise que du mode d'indemnisation des salariés victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles. Une mission de l'inspection générale des affaires sociales est d'ailleurs en cours pour en analyser les conséquences et les leçons qu'il faudra en tirer : M. François Fillon aura l'occasion de vous en présenter les conclusions dans les mois à venir.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 72.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 6.
(L'article 6 est adopté.)