Articles additionnels après l'article 89
M. le président. L'amendement n° 448, présenté par M. Biwer, est ainsi libellé :
« Après l'article 89, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Après le premier alinéa de l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« "Pour l'année 2004, le montant de cette dotation particulière est fixé à 64 millions d'euros".
« II. - La majoration de la dotation "élu local" prévue au I ci-dessus n'est pas prise en compte pour l'application des dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998).
« III. - La perte de recettes pour l'Etat de l'application des I et II est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 580 rectifié, présenté par M. Delfau et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, est ainsi libellé :
« Après l'article 89, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Les transferts de compétence à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des communes ou leurs groupements ouvrent droit au versement intégral de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales au profit de ces communes ou de leurs groupements.
« II. - Le montant de ce versement est déterminé chaque année par une loi de finances.
« III. - Les charges visées au I sont déterminées chaque année par une loi de finances à partir de la nature et de la structure des dépenses figurant au compte administratif des communes ou de leurs groupements et à partir de critères d'intérêt national d'ordre socio-géographique. »
La parole est à M. Gérard Delfau.
M. Gérard Delfau. Cet amendement, comme le suivant, s'inscrit dans le débat concernant le financement des transferts et les procédures qui sont nécessaires pour donner aux collectivités territoriales les plus pauvres les moyens de faire face à leurs nouvelles obligations.
Il s'inspire d'ailleurs du rapport sur la péréquation que j'ai eu l'honneur de présenter en juillet dernier, au nom de l'ensemble du groupe du Rassemblement démocratique et social européen. Cet amendement est assez technique. Il va nous permettre, si M. le ministre le veut bien, d'engager une réflexion, qui nous a manqué jusqu'à présent, par rapport au contexte budgétaire de cette longue loi de décentralisation.
M. Jean-Pierre Sueur. C'est très important !
M. Gérard Delfau. L'article additionnel proposé par cet amendement et qui comporte trois alinéas concerne la DGF versée aux communes et à leurs groupements. Nous savons qu'elle présente beaucoup d'inconvénients. J'en retiens trois : sa dotation forfaitaire redistribue peu et mal, compte tenu de son important volume ; sa dotation d'intercommunalité absorbe une part de plus en plus considérable de la dotation d'aménagement ; enfin, les procédures de répartition - et nous retrouvons là le débat qui a eu lieu tout au long de l'après-midi - ne prennent pas suffisamment en compte le poids et la structure des dépenses des collectivités locales.
Sans relire l'ensemble de l'amendement, je voudrais souligner qu'il prévoit trois pistes et présente trois avantages. D'abord, il permet un meilleur calibrage du versement des dotations de l'Etat, par référence à la nature et à la structure des dépenses effectivement engagées et payées par les collectivités, ce qui supprimerait tous les effets d'aubaine dont certains groupements, qu'on qualifie parfois de « trappes à DGF », sans réelle activité sur le terrain, ont su profiter. Ensuite, cet amendement permet de limiter le recours au coefficient d'intégration fiscale, très critiqué en raison de ses effets pervers. Enfin, il permet une meilleure liquidation des attributions, en recourant à une comptabilité analytique dans le prolongement de la « réforme M14 ».
Avec cet amendement, mes chers collègues, nous entrons dans le débat que le Gouvernement nous a promis. Il nous a dit qu'il fallait décentraliser et, pour ce faire, transférer des compétences, mais, bien sûr, en évitant de créer une inégalité dans les ressources des collectivités territoriales et - cela va de soi - en faisant en sorte que ces nouvelles charges soient intégralement compensées.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission n'a pas cru devoir retenir cet amendement. D'abord, parce que le projet de loi de finances pour 2004 entame une modification de la dotation globale de fonctionnement. Ensuite, parce que l'exposé des motifs de l'amendement se termine par une référence à la comptabilité M14, que M. Delfau veut développer. Si vous me permettez une remarque à caractère personnel, ce seul élément suffirait pour que je parte en croisade, tant la M14 a perturbé la vie des élus locaux. (Marques d'approbation sur les travées de l'UMP.)
M. Jean-Patrick Courtois. Tout à fait !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Le Gouvernement partage l'avis de la commission. En effet, cet amendement vise à compenser les transferts par la dotation globale de fonctionnement. Evidemment, telle n'est absolument pas la politique du Gouvernement, qui souhaite, au contraire, compenser, sinon totalement, au moins essentiellement les transferts par davantage d'autonomie financière, c'est-à-dire par des impositions de toute nature.
En outre, pour mettre en oeuvre le dispositif présenté par M. Delfau, il faudra dépouiller les comptes de plus de 36 000 communes chaque année. A vos souhaits ! Le Gouvernement n'est pas favorable à cet amendement.
M. Josselin de Rohan. Nous non plus !
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Nous nous abstiendrons sur cet amendement, pour les raisons suivantes. Nous sommes en complet accord avec son objet et adhérons à la critique, formulée par M. Delfau, de la dotation fortaitaire, ainsi que de la dotation d'intercommunalité, qui absorbe une part considérable des capacités de péréquation, sans être elle-même péréquatrice. Il est des intercommunalités riches et pauvres. Le fait d'être une intercommunalité ne justifie pas pour autant un droit à la péréquation. Il est au total tout à fait vrai que les procédures de répartition ne prennent pas suffisamment en compte le poids et la structure des dépenses des collectivités locales.
Nous sommes donc en total accord avec les objectifs de la réforme de la DGF préconisée par M. Delfau. Cependant, nous considérons que le point I de son amendement, qui parie uniquement sur un transfert des compensation liées aux charges nouvelles dans le cadre de la dotation forfaitaire, ne permet pas d'atteindre cet objectif. A nos yeux, nous sommes sur la bonne piste. Nous regrettons que le Gouvernement n'ait pas fait de proposition concrète en la matière. Certes, comme M. Schosteck l'a dit, il y a une nouvelle architecture dans la DGF de cette année, mais cette nouvelle architecture est vide s'agissant du souci de péréquation exprimé par M. Delfau.
M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.
M. Gérard Delfau. Monsieur le ministre, il me semble que votre réaction est un peu légère. Vous avez en effet prétendu que, pour mettre en oeuvre le dispositif que je propose, il faudrait dépouiller les comptes administratifs de 36 000 communes chaque année.
Depuis plusieurs jours, sous une forme ou sous une autre, je plaide pour un tableau de bord de l'évolution réelle des charges et des ressources de nos collectivités territoriales. Cela ne devrait pas être si difficile au siècle de l'informatique.
Monsieur le ministre, vous ne pouvez pas soutenir sérieusement que les services de Bercy ne peuvent pas le faire, d'autant plus que nous savons que ces renseignements sont déjà collationnés pour toutes les grandes collectivités territoriales.
Je m'adresse maintenant à l'ensemble de nos collègues de la Haute Assemblée pour leur demander ce que nous attendons pour nous doter, nous aussi, des instruments de connaissance qui nous permettraient de discuter d'égal à égal avec le ministère des finances.
L'argument de l'impossibilité pratique ne me semble pas être suffisamment probant.
S'agissant de l'instruction budgétaire et comptable M 14, monsieur le rapporteur, je peux comprendre votre irritation, pourtant cette référence figure non pas dans l'amendement lui-même, mais dans l'exposé des motifs. Cette raison me paraît tout à fait seconde, pour ne pas dire futile et ce n'est pas, convenez-en, l'épine dorsale de la réforme que je propose.
Enfin, je comprends la position de M. Sueur, qui partage, au fond, la démarche que je propose au Sénat tout en relevant que les propositions figurant au paragraphe I de mon amendement ne constituent peut-être pas la meilleur façon de parvenir à une péréquation suffisamment effective des ressources entre collectivités territoriales, péréquation tant horizontale que verticale, je le précise.
Je l'accorde volontiers à M. Sueur, et je l'ai dit d'entrée de jeu, cet amendement, de même que le suivant, est une amendement d'appel. Il s'agit de lancer une discussion et de faire prendre conscience qu'on ne peut pas continuer à charger la barque sans savoir exactement ce qu'il y a dans les cales.
Ayant exposé ces arguments, lancé ce débat, tout en déplorant que le ministre n'ait pas voulu y participer et en priant M. le rapporteur de faire preuve à l'avenir d'un peu plus de compréhension et d'attention, je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 580 rectifié est retiré.
L'amendement n° 581 rectifié, présenté par M. Delfau et les membres du groupe du rassemblement démocratique et social européen, est ainsi libellé :
« Après l'article 89, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Les transferts de compétence à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les inégalités et les déséquilibres entre les collectivités ou leurs groupements ouvrent droit à une affectation au profit du fonds de correction des déséquilibres régionaux d'une compensation versée par l'Etat afin de neutraliser les effets du rétrécissement des bases de la taxe professionnelle.
« II. - Le montant de cette affectation est de 10 milliards d'euros. Il est déterminé chaque année par une loi de finances pour une période n'excédant pas le 31 décembre 2013.
« III. - Les pertes de recettes résultant du I et du II sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Gérard Delfau.
M. Gérard Delfau. Cet amendement s'inspire du même état d'esprit que le précédent. Il est à la fois très simple et très ambitieux.
Nous savons tous que, à la suite de la suppression de la part salariale et de la réorganisation à venir au sein des affectations de la DGP, un pactole de 10 milliards d'euros est disponible.
Nous constatons par ailleurs que les inégalités entre nos vingt-six régions non seulement perdurent, mais s'aggravent et risquent de s'aggraver encore.
Plutôt que de répartir, comme je crains que le Gouvernement n'y songe, ces 10 milliards d'euros de la même façon qu'autrefois, à partir des situations acquises, je propose qu'un dixième soit affecté chaque année à un fonds de compensation entre régions.
Le montant serait significatif, mais il ne risquerait pas de déstabiliser les finances des collectivités locales les plus riches tout en permettant l'instauration d'une véritable péréquation.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission estime que cette disposition relève de la loi de finances. L'article 36 de la loi organique est formel sur ce point.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Tout cela n'est pas raisonnable, car cela enlèverait 5 milliards d'euros de compensation salaires au détriment des communes et des EPCI. En effet, sur les 9 milliards de la compensation part salaires, 5,5 milliards sont destinés aux EPCI et aux communes.
Par ailleurs, j'observe que le fonds de correction des déséquilibres régionaux a été supprimé par la loi de finances pour 2004.
J'ajoute enfin que le dispositif prévu ne concerne que les régions et ne prévoit rien pour les départements et les communes.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, notre position sera la même que sur l'amendement précédent : nous sommes tout à fait sensibles à l'effort fait par M. Gérard Delfau pour présenter une péréquation, qui est absolument nécéssaire, mais les arguments techniques donnés par M. le ministre sont pertinents. Tel qu'il est rédigé, cet amendement pourrait en effet engendrer un déséquilibre au détriment des communes et des départements.
Cela dit, en s'inspirant de la voie tracée par M. Gérard Delfau, il est tout à fait possible de construire un système de péréquation concernant à la fois les communes, les départements et les régions, et qui permette d'évoluer par rapport à cette masse inerte qu'est la DGF.
Nous pouvons effectivement craindre que l'accumulation des dotations amorphes ne fasse perdurer les inégalités, voire les propage à l'ensemble du dispositif. Il est tout à fait urgent d'aborder la question différemment.
Nous sommes totalement en désaccord avec le Gouvernement car, la grande erreur, c'est d'opérer le transfert de charges sans prévoir simultanément, fût-ce à titre expérimental, des mécanismes péréquateurs comme celui que suggère, à juste titre, M. Delfau.
M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.
M. Gérard Delfau. Monsieur le ministre, 10 % chaque année sur dix ans : ne faites pas comme si je proposais une sorte de hold-up. Au détriment de qui d'ailleurs ?
J'ai pris la précaution de dire que ma proposition était l'amorce d'une péréquation verticale et horizontale.
Pour éclairer le Sénat et atténuer les appréhensions de M. le ministre, je précise que ce fonds régional de péréquation - ce qui reflète bien l'inspiration de ce projet de loi, monsieur le ministre - dirait, à partir d'une démarche nationale, voulue par le Parlement, concerner les communes, les intercommunalités.
Il est vrai que l'inspiration du projet de loi que vous défendez ne correspond peut-être pas tout à fait à la réalité du texte qui est voté et que vous approuvez.
D'après ces éléments, il est démontré que le procès un peu sommaire fait à mon amendement ne tient pas et qu'il faudra bien que l'on s'engage dans la voie que je propose, comme l'a dit M. Sueur.
Cela étant, c'est un deuxième amendement d'appel.
Mais soyez certain, monsieur le rapporteur, que je compte être présent lors de la discussion du projet de loi de finances pour reprendre sous des formes plus élaborées et plus adaptées - en l'occurrence, ce n'était pas facile, je vous le concède - les éléments de réflexion que je verse au débat.
Après avoir exposé la problématique, je retire donc mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 581 rectifié est retiré.
TITRE VII
PARTICIPATION DES ÉLECTEURS
AUX DÉCISIONS LOCALES ET ÉVALUATION
DES POLITIQUES LOCALES
Chapitre Ier
Consultation des électeurs
et fonctionnement des Assemblées locales
- Art. additionnels après l'art. 89
- Dossier législatif : projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales
- Art. additionnel après l'art. 90
Article 90
I. - Dans le chapitre II du titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales, l'intitulé « Section unique » devient « Section I » et il est ajouté une section II ainsi rédigée :
« Section II
« Consultation des électeurs
« Art. L. 1112-15. - Les électeurs d'une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité.
« Art. L. 1112-16. - Dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent saisir le conseil de la collectivité en vue de l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de ce conseil.
« Dans l'année, un électeur ne peut signer qu'une seule saisine tendant à l'organisation d'une consultation par une même collectivité territoriale.
« Le ou les organisateurs d'une demande de consultation dans une collectivité territoriale autre que la commune sont tenus de communiquer à l'organe exécutif de cette collectivité une copie des listes électorales des communes où sont inscrits les auteurs de la demande.
« Art. L. 1112-17 . - L'organe délibérant de la collectivité territoriale arrête le principe et les modalités d'organisation de cette consultation. Sa délibération indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis. Elle fixe le jour du scrutin et convoque les électeurs. Elle est transmise deux mois au moins avant la date du scrutin au représentant de l'Etat. Si celui-ci l'estime illégale, il dispose d'un délai de dix jours à compter de sa réception pour en saisir le tribunal administratif et assortir sa demande de conclusions de suspension dans les conditions prévues à l'article L. 521-1 du code de justice administrative.
« Art. L. 1112-18 . - Si la délibération émane de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale autre que la commune, le représentant de l'Etat dans cette collectivité la notifie dans un délai de quinze jours aux maires des communes dans lesquelles la consultation est prévue, sauf s'il a été fait droit à sa demande de suspension.
« Les maires organisent le scrutin. Si un maire refuse de procéder à cette organisation, le représentant de l'Etat, après l'en avoir requis, y procède d'office.
« Art. L. 1112-19 . - Les dépenses liées à l'organisation de la consultation des électeurs constituent une dépense obligatoire de la collectivité territoriale qui l'a décidée. Il en est de même lorsqu'il est fait application du deuxième alinéa de l'article L. 1112-18.
« Art. L. 1112-20 . - Les électeurs font connaître par "oui" ou par "non" s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte qui leur est présenté. Après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l'autorité compétente de la collectivité territoriale arrête sa décision sur l'affaire qui en a fait l'objet.
« Art. L. 1112-21 . - Les dispositions des onze premiers alinéas de l'article LO 1112-6 sont applicables à la consultation des électeurs.
« Pendant le délai d'un an à compter de la tenue d'un référendum local ou d'une consultation des électeurs à l'initiative d'une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur le même objet. »
II. - A l'article L. 5211-49 du code général des collectivités locales, dans le premier alinéa, les mots : « en matière d'aménagement » sont supprimés. Dans le troisième alinéa de ce même article, les mots : « une opération d'aménagement » sont remplacés par les mots : « une affaire.
III. - Le chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est abrogé.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.
M. Jean-Pierre Sueur. Cet article porte sur les procédures de consultation des citoyens.
La commission des lois, à l'issue de ses travaux, a souhaité supprimer l'ensemble des dispositifs de consultation des électeurs au bénéfice de la procédure du référendum de manière que les choses soient claires. Soit on organise un référendum et on demande à nos concitoyens de s'exprimer, et dans ce cas ils prennent une décision qui s'impose, soit l'assemblée délibérative prend ses décisions et il n'y aura plus de consultation pour avis.
Nous comprenons tout à fait cette logique. Cependant nous constatons que cette possibilité existait déjà en faveur des collectivités locales, du moins de certaines d'entre elles, et qu'elle va disparaître.
Par conséquent, en vertu de ce qui a été décidé lors du débat sur le projet de loi organique relatif au référendum local, c'est-à-dire dans le cas où il n'y aurait pas 50 % de votants, il n'y aurait plus de procédure décisionnelle et cela deviendrait un avis.
Nous devons cette situation, il faut le reconnaître, à la grande ténacité de notre collègue M. Daniel Hoeffel qui s'est vigoureusement battu pour qu'il en aille ainsi. Nous l'avons soutenu, car nous avons considéré que c'était la voie de la cohérence en matière de référendum à caractère local.
En revanche, nous étions en désaccord avec lui - et nous le restons - sur la limitation qui empêche les établissements publics de coopération intercommunale d'organiser de tels référendums au motif, qui a été très souvent évoqué, que ni leur exécutif ni leur assemblée ne sont élus au suffrage universel direct.
Une fois encore, la rédaction à laquelle aboutit la commission des lois et qui est soumise au Sénat est très restrictive à l'égard des intercommunalités : il sera impossible de consulter les électeurs par référendum sur un grand nombre de sujets qui, aujourd'hui, relèvent des intercommunalités et qui concernent la vie quotidienne : les transports, la voirie, le développement économique, l'aménagement, l'environnement, le traitement des ordures ménagères, les déchets, etc. Nous nous opposons à cette restriction.
Le Gouvernement, dans son projet de loi, prévoyait que les établissements publics de coopération intercommunale, pourraient consulter les électeurs sur tout sujet de leurs compétences. Or, dans le dispositif issu des travaux de la commission des lois, avec lequel nous sommes en désaccord, la consultation - puisqu'il n'y a que des consultations possibles pour les EPIC - n'est possible que sur les opérations d'aménagement, ce qui est plus restrictif.
Voilà pourquoi nous ne souscrirons pas au dispositif d'ensemble tel qu'il est issu des travaux de la commission des lois.
M. le président. Sur cet article, je suis saisi d'un certain nombre d'amendements faisant l'objet d'une discussion commune. Toutefois, pour la clarté du débat, je les appellerai successivement.
L'amendement n° 204, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit cet article :
« Le chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est abrogé. »
Le sous-amendement n° 396 rectifié, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe de l'Union centriste, est ainsi libellé :
« A. - Compléter l'amendement n° 204 par un paragraphe ainsi rédigé :
« II. - L'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pendant un délai d'un an à compter de la tenue d'une consultation des électeurs à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, celui-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur un même sujet.
« B. - En conséquence, au début du texte proposé par l'amendement n° 204, ajouter la mention : "I". »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 204.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Je devrais remercier M. Sueur, qui a quasiment présenté mon amendement (sourires) , quoique, bien entendu, dans sa logique à lui...
Notre propre logique consiste à tirer les conséquences de la loi organique votée il y a trois mois. Nous n'avons pas voulu que subsistent deux possibilités de consultation de la population : le référendum et la consultation. Pour éviter toute confusion, nous proposons la suppression de cette dernière.
En réponse à une critique qui vient d'être faite, j'indiquerai que cet amendement préserve la possibilité offerte depuis 1995 aux établissements publics de coopération intercommunale d'organiser des consultations sur des opérations d'aménagement.
M. Jean-Pierre Sueur. Seulement !
M. le président. La parole est à Mme Payet, pour défendre le sous-amendement n° 396 rectifié.
Mme Anne-Marie Payet. Ce sous-amendement vise à limiter à un le nombre de consultations organisées par un établissement public de coopération intercommunale portant sur un même sujet. Il s'agit de reprendre l'interdiction qui est prévue pour les collectivités territoriales. Cette interdiction est déjà en vigueur dans le code général des collectivités territoriales.
Il ne s'agit plus ici de collectivités territoriales mais d'établissements publics. Toutefois, il est important d'encadrer la procédure de consultation intervenant dans le cadre d'une intercommunalité par cette règle qui permet de prévenir des utilisations déviées de la consultation.
M. le président. L'amendement n° 828, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 1112-15 du code général des collectivités territoriales, remplacer le mot : "électeurs" par les mots : "habitants ayant leur domicile fiscal dans la commune au sens de l'article 4 B du code général des impôts". »
La parole est à Mme Danielle Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Plusieurs raisons nous conduisent à proposer cet amendement et à souhaiter son adoption.
Nous pensons que la décentralisation se concrétise aussi par l'approfondissement de la démocratie, ce qui suppose de conférer des droits nouveaux aux citoyens. La démocratie délégataire peut se compléter par la démocratie participative. Celle-ci ne se proclame pas, mais elle se pratique et doit se fonder sur des principes simples, sans être entravée de règlements dépassés par le mouvement de notre société.
L'amendement n° 828 a pour objet l'élargissement du corps social pouvant participer à la consultation sur une décision que les autorités de la collectivité pourraient prendre.
En substituant au mot « électeurs » les mots « habitants ayant leur domicile fiscal dans la commune », nous élargissons l'espace démocratique.
Cet élargissement se fait vers deux directions.
D'une part, nous permettons aux personnes étrangères établies de longue date de participer à une telle consultation. Elles font en effet partie de la vie de la collectivité.
Il ne s'agit pas ici, même si nous y sommes extrêmement favorables, d'accorder le droit de vote aux étrangers non communautaires. Avec notre amendement, il s'agit simplement de considérer que tous les habitants d'une commune, par exemple, sont aptes et suffisamment éclairés pour donner leur avis sur une question posée par leurs élus les concernants. Quelle valeur accorder à une consultation qui exclurait a priori une partie de la population concernée par une question d'intérêt local ? Cela ressemblerait à un simulacre de démocratie.
D'autre part, l'élargissement du corps social répondant à la question posée par les élus est compris en direction de celles et de ceux qui réunissent les conditions pour être électeurs, mais qui ne le sont pas, car non-inscrits sur les listes électorales. Certes, il est de la responsabilité de chacun de vérifier sa bonne inscription. Mais la mobilité accrue demandée aux salariés, les ruptures qui peuvent marquer une vie personnelle sont des éléments qui conduisent à exclure des registres électoraux un nombre grandissant de personnes. Celles et ceux qui ont à coeur de s'inscrire attendent parfois jusqu'à la date butoir du 31 décembre pour se déplacer à la mairie. Notre société moderne produit un certain nombre de « non-inscrits sur les listes électorales ». Sont-ils pour autant des non-citoyens ? Nous ne le croyons pas.
L'abstention marque le désintérêt ou le manque de confiance envers les élus mais non envers la politique. L'approche d'une participation à la vie locale amènera ainsi de l'intérêt pour les scrutins électoraux.
Notre amendement vise donc à élargir le corps citoyen pouvant participer à une consultation. Cet élargissement repose sur un critère de bon sens : une personne qui déclare un foyer fiscal dans la collectivité fait preuve de responsabilités. Elle honore ses devoirs, participe à la construction de la société et peut donner son avis sur une question précise pour aider les élus à prendre leurs décisions.
M. le président. L'amendement n° 393, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe de l'union centriste, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, après les mots : "sur les listes électorales,", insérer les mots : "ou, dans une commune de moins de 3 500 habitants, un tiers des électeurs". »
La parole est à Mme Anne-Marie Payet.
Mme Anne-Marie Payet. Cet amendement vise à élever le seuil à partir duquel la saisine de l'assemblée délibérante peut être d'initiative populaire dans les communes de moins de 3 500 habitants.
En effet, le seuil de 20 % des électeurs qui est proposé peut être très facilement atteint dans un grand nombre de communes et ouvrir la porte à des dérives, comme la possibilité pour un candidat malheureux aux élections municipales d'entraver l'action de la municipalité par la collecte répétée du nombre de signatures nécessaires à la tenue de consultations. C'est pourquoi nous proposons de relever ce seuil au tiers des électeurs.
Il est à craindre que des esprits malfaisants ne détournent la finalité des consultations et n'utilisent celles-ci pour bloquer le fonctionnement de nos collectivités. Il est donc nécessaire d'encadrer ce dispositif pour éviter ce type d'agissement.
Comme le disait si bien notre collègue Daniel Hoeffel, « la légitimité des élus locaux est régulièrement fondée sur l'élection au suffrage universel direct. Leur pouvoir s'exerce donc encadré par le contrôle de légalité, par le contrôle financier et par l'élection au suffrage universel tous les six ans ».
Cet amendement vous est donc proposé afin de garantir au mieux le respect de ce principe fondamental garant du bon fonctionnement de nos institutions.
M. le président. L'amendement n° 829, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots : "saisir le conseil de la collectivité en vue de" par le mot : "obtenir". »
La parole est à Mme Odette Terrade.
Mme Odette Terrade. Notre amendement s'inscrit dans la recherche d'une réelle démocratisation de nos institutions.
Tel qu'il est proposé, l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales contient une disposition qui ressemble à de la démocratie participative mais n'en est pas.
J'ajoute qu'il n'est pas crédible d'accorder ce qui existe déjà dans les faits, c'est-à-dire tout simplement le droit de pétition, même s'il n'est pas opérant.
En conséquence, nous demandons que la consultation des habitants soit organisée si une saisine émanant d'un minimum de citoyens est portée au conseil d'une collectivité.
Ce droit nouveau serait une avancée réelle vers la démocratie participative. Il resterait encadré par les dispositions présentes dans le texte gouvernemental, à savoir : la limite d'une saisine par an et par citoyen ; le nombre suffisamment élevé de requérants limitant le risque de demandes fantaisistes.
M. le président. L'amendement n° 394, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe de l'Union centriste, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots : "le conseil de la collectivité" par les mots "l'assemblée délibérante de la collectivité". »
La parole est à Mme Anne-Marie Payet.
Mme Anne-Marie Payet. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. L'amendement n° 830, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, après les mots : "toute affaire", insérer les mots : "d'intérêt général". »
La parole est à Mme Odette Terrade.
Mme Odette Terrade. Nous retirons cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 830 est retiré.
L'amendement n° 395, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe de l'Union centriste, est ainsi libellé :
« A la fin du premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots : "relevant de la décision de ce conseil" par les mots "relevant de sa compétence". »
La parole est à Mme Anne-Marie Payet.
Mme Anne-Marie Payet. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. L'amendement n° 974, présenté par MM. Reiner, Peyronnet, Frimat, Sueur, Lagauche, Dauge, Marc, Godefroy, Mauroy, Mano, Domeizel, Chabroux, Cazeau, Bel, Courteau, Krattinger, Todeschini et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :
« Remplacer la première phrase du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 1112-17 du code général des collectivités territoriales par une phrase ainsi rédigée :
« La décision d'organiser la consultation appartient à l'organe délibérant de la collectivité territoriale qui, en cas d'accord, en détermine les modalités d'organisation. »
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. La démocratie participative et la démocratie représentative doivent trouver un moyen de se conjuguer harmonieusement. Certes, il est souhaitable que la participation des citoyens soit plus active, mais il ne faudrait pas que la démocratie représentative en soit atteinte.
Pour clarifier les choses, notre amendement vise à bien signifier que les organes délibérants des collectivités ne sont pas tenus de donner suite à la demande de consultation exprimée à travers le droit de pétition. Il me semble que c'est l'un des moyens d'éviter un abaissement de la démocratie représentative.
M. le président. L'amendement n° 831, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 1112-20 du code général des collectivités territoriales, remplacer le mot : "électeurs" par les mots : "habitants ayant leur domicile fiscal dans la commune au sens de l'article 4 B du code général des impôts". »
La parole est à Mme Odette Terrade.
Mme Odette Terrade. Si vous le permettez, je présenterai également l'amendement n° 832.
Ces deux amendements s'inscrivent dans la logique que nous avons défendue lors de la présentation des précédents amendements.
Ils visent à permettre à l'ensemble des citoyens adultes et responsables de répondre à une question qui leur est posée. Ce vote restant indicatif, il serait dommageable d'en limiter la portée en restreignant le corps participant.
M. le président. L'amendement n° 981, présenté par MM. Peyronnet, Charasse, Frimat, Sueur, Lagauche, Dauge, Marc, Reiner, Godefroy, Mauroy, Mano, Domeizel, Chabroux, Cazeau, Bel, Courteau, Krattinger et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :
« Compléter le second alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 1112-21 du code général des collectivités territoriales par les mots : "Ou sur un objet voisin ou analogue". »
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Il s'agit, par cet amendement, d'éviter tout détournement de l'objet du référendum. Nous souhaitons en effet éviter qu'une assemblée délibérante locale qui a déjà organisé une consultation ou un référendum ne puisse organiser une nouvelle consultation dont l'objet serait voisin, proche ou analogue.
M. le président. L'amendement n° 832, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le paragraphe II de cet article :
« II. - 1. Dans le premier alinéa de l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, les mots : "électeurs de la commune" sont remplacés par les mots : "habitants ayant leur domicile fiscal dans la commune au sens de l'article 4 B du code général des impôts".
« 2. Dans le troisième alinéa du même article, les mots : "électeurs de la commune" sont remplacés par les mots : "habitants ayant leur domicile fiscal au sens de l'article 4 B du code général des impôts". »
Cet amendement a déjà été défendu.
L'amendement n° 833, présenté par Mmes Mathon et Borvo, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... Sur demande écrite du tiers des membres du conseil général, régional ou de l'assemblée territoriale ou, pour les communes de moins de 3 500 habitants, sur demande écrite de la majorité des membres du conseil municipal, l'assemblée élue délibère sur l'organisation de la consultation dans les territoires de sa compétence. Dans ce cas, l'urgence ne peut être invoquée. »
La parole est à Mme Danielle Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Nous souhaitons, par cet amendement, réintégrer dans la loi la possibilité pour des élus de proposer l'organisation d'une consultation.
Si la décentralisation correspond à une avancée de la démocratie, il est juste de valoriser le débat au sein des assemblées élues et de permettre aux élus minoritaires de jouer un rôle plus important.
Nous en attendons deux conséquences pratiques : d'une part, favoriser l'écoute des élus minoritaires et la prise en compte de leurs propositions par l'exécutif en place, ce qui vivifierait la démocratie et, d'autre part, crédibiliser le rôle de tous les élus, quelle que soit leur position.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La restriction que prévoit le sous-amendement n° 396 rectifié figure déjà dans la loi organique du 1er août 2003. En conséquence, la mesure proposée vise à opérer une heureuse harmonisation des dispositions. La commission est donc favorable à ce sous-amendement.
L'amendement n° 828 est contraire à la position de la commission, qui ne peut qu'y être défavorable. J'observe que le Sénat avait déjà refusé une telle disposition dans la loi sur la démocratie de proximité.
A propos de l'amendement n° 393, je dirai à M. Mercier qu'il a satisfaction avec l'amendement de la commission. Je lui suggère donc de bien vouloir le retirer.
M. le président. Monsieur Mercier, l'amendement est-il maintenu ?
M. Michel Mercier. Non, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 393 est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'amendement n° 829 est contraire à l'article 72-1 de la Constitution : il n'est donc pas recevable.
S'agissant de l'amendement n° 394, je ferai la même observation qu'à l'amendement n° 393, à savoir qu'il est satisfait par l'amendement que j'ai proposé : il pourrait donc être retiré, de même d'ailleurs que l'amendement n° 395.
M. le président. Maintenez-vous ces amendements, madame Payet ?
Mme Anne-Marie Payet. Je les retire, monsieur le président.
M. le président. Les amendements n° 394 et 395 sont retirés.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La préoccupation qui est sous-jacente à l'amendement n° 974 est intéressante, mais elle est satisfaite par l'amendement n° 204 de la commission.
L'amendement n° 831, en faisant référence aux habitants et non aux électeurs, est contraire à la position de la commission des lois.
L'amendement n° 981 deviendra sans objet si l'amendement de la commission est adopté.
L'amendement n° 832 fait, lui aussi, référence aux habitants. La commission y est donc défavorable.
Enfin, la commission est défavorable à l'amendement n° 833, qui vise à modifier les règles actuelles de convocation.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Sur l'amendement n° 204, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat, car il ne souhaite pas nécessairement la suppression du contenu de l'article 90.
L'observation selon laquelle, s'il y a plus de 50 % de votants lors d'un référendum, la consultation sera décisive, alors que, s'il y a moins de 50 % des votants, elle ne sera que consultative, est juste. Mais les organisateurs du référendum ne sauront pas, avant de consulter, s'il y aura plus ou moins de 50 % de votants. Par conséquent, s'ils avaient l'intention de ne demander qu'un avis pour être éclairés, ils peuvent être conduits à ne pas consulter. Du coup, il n'y a plus de possibilité de demander un avis.
Le Gouvernement estime donc qu'adopter cet amendement serait priver les exécutifs d'une possibilité qu'ils ne sont pas obligés d'employer, mais qui est à leur disposition.
M. Jean-Pierre Sueur. Tout à fait !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Quant au sous-amendement n° 396 rectifié, il pourrait être retiré, puisque, en principe, il est satisfait.
M. Michel Mercier. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 396 rectifié est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 828 pour des raisons de principe déjà longuement exposées.
Comme l'a dit M. le rapporteur, l'amendement n° 829 est irrecevable, puisque contraire à l'article 72-1 de la Constitution.
Monsieur Peyronnet, le Gouvernement est favorable à votre amendement n° 974, car il dissipe une ambiguïté. (Marques de satisfaction sur les travées du groupe socialiste.)
Le Gouvernement est opposé à l'amendement n° 831, pour des raisons de principe qu'il a exposées au sujet de l'amendement n° 828.
Quant à l'amendement n° 981, le gouvernement n'y est pas favorable parce qu'il laisse trop de place à la subjectivité. Un « objet voisin ou analogue », c'est quand même assez flou juridiquement !
Nous opposons un refus de principe à l'amendement n° 832.
L'amendement n° 833 est, en réalité, à peu près satisfait, puisque le droit en vigueur prévoit d'ores et déjà la possibilité pour une certaine proportion de leurs membres d'obtenir la réunion des assemblées pour délibérer d'un domaine relevant de la compétence de ces collectivités. Je me saisis pas l'intérêt de l'amendement et j'y suis donc défavorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 204.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 90 est ainsi rédigé et les amendements n°s 828, 829, 974, 831, 981, 832 et 833 n'ont plus d'objet.