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Séance du 2 juin 2004 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Christian Poncelet

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l'amendement n° 45.

M. Bernard Frimat. La discussion commune de treize amendements nous oblige, monsieur le ministre - mais c'est la loi du genre -, à faire un long monologue avant que vous ne puissiez nous répondre avec précision, et que s'engage alors vraiment le débat.

Il s'agit là en quelque sorte de propos liminaires qui pourront sembler quelque peu redondants.

La succession d'amendements que nous présentons a une logique qui ne trouvera son expression que lorsque nous débattrons avec vous, monsieur le ministre, voire avec la majorité sénatoriale, si elle s'exprime.

L'amendement n° 45 vise, comme l'amendement n° 22 que vient de présenter M. Bret, à supprimer l'article 1er du projet de loi organique.

Lorsque je me suis exprimé sur cet article 1er, j'ai souligné un point de désaccord avec le rapporteur, même si nous nous rejoignons sur d'autres aspects.

Dans son rapport, M. Hoeffel écrit : « La loi fondamentale ne donne pas de définition des catégories de collectivités territoriales. » C'est faux. Cela nous semble être une vision erronée. L'article 72, alinéa 1, de la Constitution en donne une définition très claire.

Plusieurs de mes collègues, dont Jean-Claude Peyronnet, ont rappelé que, lors du débat sur la révision constitutionnelle, les catégories n'ont pas été un seul instant mises en doute, puisque toute l'argumentation consistait à dire - et je vous renvoie au débat - que les intercommunalités ne constituaient pas une catégorie de collectivités territoriales.

Si les intercommunalités étaient rejetées parce qu'elles ne constituaient pas une catégorie de collectivités territoriales, c'est bien que les autres en constituaient une. Il n'y a donc pas lieu de définir à l'article 1er du projet de loi organique une notion que la Constitution a déjà définie, et surtout de la définir d'une façon différente, réductrice, qui simplifie, en la travestissant, celle qui est inscrite à l'article 72, alinéa 1, de la Constitution.

M. le président. L'amendement n° 44, présenté par MM. Frimat, Peyronnet, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus -Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Au sens du premier alinéa de l'article 72 de la constitution, les catégories de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74.

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Comme je l'ai expliqué, monsieur le président, vous fonctionnez sous le signe des 3 S, qui est votre slogan favori. Au cours de la discussion, nous préciserons pourquoi nous pensons que vous fonctionnez plutôt sous le signe des 3 V !

Toutefois, permettez-moi de laisser passer un peu de temps avant d'illustrer mon propos, car il faut bien que nous suscitions un peu de...

M. Bernard Frimat. ... d'intérêt à ce débat.

Dans l'hypothèse malencontreuse où nous ne vous aurions pas totalement convaincus d'adopter l'amendement de suppression de l'article 1er du projet de loi, mes chers collègues - même si nous avons repris les arguments que vous avez avancés lors du débat sur la révision constitutionnelle -, considérant qu'il n'est pas nécessaire de définir une deuxième fois, et surtout différemment, les catégories, ce qui nous renverrait de facto à l'article 72 de la Constitution, nous proposons la définition suivante : « les catégories de collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. »

Nous ne voyons pas comment ces catégories pourraient être mises en cause puisque ce sont celles-là mêmes qui sont inscrites dans la loi constitutionnelle. Ce sont celles auxquelles vous avez, monsieur le ministre, reconnu à ce jour la qualité de collectivités territoriales.

Reprendre les termes mêmes qu'ont défendus, avec le brio qu'on leur connaît, les sénateurs de la majorité lors de la révision constitutionnelle, revient pour nous à prendre simplement acte du fait que cette Constitution est aujourd'hui la nôtre et qu'il nous faut donc, sauf à la changer, l'appliquer. Si nous l'appliquons, reprenons cette définition.

Outre le caractère quelque peu curieux que revêtirait votre refus d'adopter un alinéa de la Constitution que vous avez déjà adopté - mais au diable l'avarice, oserais-je dire -, si, d'aventure, vous rejetiez cet amendement, mes chers collègues, vous auriez, ce faisant, ouvert le champ de la réflexion.

L'article 72-2 de la Constitution définit non plus des catégories juridiques, puisqu'elles ont été définies par la Constitution, mais des catégories statistiques où l'on peut donc faire entrer un minimum de raison.

M. le président. L'amendement n° 4, présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I - Au début de cet article, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

Dans le chapitre IV du titre unique du livre Ier de la première partie du même code, il est inséré un article L.O. 1114-1 ainsi rédigé :

II - En conséquence, faire précéder le premier alinéa de cet article de la référence :

« Art. L.O. 1114-1. -

La parole est à M. le rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination.

M. le président. L'amendement n° 49, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le deuxième alinéa (1°) de cet article:

1° Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Dans l'hypothèse peu probable où les arguments très forts de mon collègue et ami Bernard Frimat ne seraient pas retenus, je vous propose que nous fassions coïncider la réalité avec le droit, et que les groupements communaux soient rattachés aux communes.

Je le sais bien, vous allez me rétorquer, monsieur le ministre, que la Constitution n'a pas reconnu l'existence des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les EPCI.

Il n'en demeure pas moins que, dans le texte même du projet de loi organique, ces groupements sont présents, et ils ne le sont pas d'une manière subliminale. C'est d'ailleurs normal, puisque leur budget s'élève à quelque 7,7 milliards d'euros, ce qui est considérable.

En effet, le deuxième alinéa de l'article 3 du présent projet de loi dispose : « Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources mentionnées à l'alinéa précédent est augmentée du montant de la totalité des ressources dont bénéficient les établissements publics de coopération intercommunale [...]. »

Voilà donc une catégorie qui n'existe pas et que vous utilisez malgré tout financièrement, monsieur le ministre, à juste titre d'ailleurs, en ajoutant ses ressources aux ressources propres des communes. Dès lors, il serait tout à fait légitime et pertinent, mes chers collègues, que vous reconnaissiez cette catégorie.

L'amendement n° 49 vise donc à inscrire les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les catégories qui sont reconnues. Cela correspondrait à la réalité effective de la France, car les EPCI représentent, je vous le rappelle, un poids financier important.

M. le président. L'amendement n° 46, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel, Collomb et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Compléter le 1° de cet article par les dispositions suivantes :

en distinguant les communes en fonction de leur strate de population selon le découpage suivant :

- de 0 à 499 habitants ;

- de 500 à 999 habitants ;

- de 1 000 à 1 999 habitants ;

- de 2 000 à 3 499 habitants ;

- de 3 500 à 4 999 habitants ;

- au-delà de 5000 habitants.

La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous avons été très sensibles à l'intervention de notre collègue Jean Chérioux.

Ce dernier a raison : si les collectivités territoriales reçoivent une dotation suffisante pour administrer la commune, ce peut être une solution.

M. Jean Chérioux. Merci, mon cher collègue !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais, il aurait fallu le dire avant !

Lorsque nous avons discuté de la révision de la Constitution, nous avions proposé de commencer par la réforme des finances locales, de manière à pouvoir savoir où nous allions. Mais, la majorité ne nous a pas suivis, ni vous non plus, monsieur Chérioux, et je le regrette d'ailleurs.

M. Jean Chérioux. Je n'étais pas allé en Grande-Bretagne !

M. Robert Bret. Il faut se méfier des modèles étrangers !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Or, aujourd'hui, vous vous trouvez, mes chers collègues, dans l'obligation d'adopter un projet de loi organique qui vise à préciser à quelles conditions la part des ressources propres des collectivités territoriales peut être considérée comme déterminante.

Ainsi, l'article 3 du projet de loi dispose : « Pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie [...]. »

Mes chers collègues, vous ne pouvez pas voter en faveur de cette disposition après ce que vous avez dit, et j'en prends acte. Certes, vous n'étiez pas allé en Grande-Bretagne, monsieur Chérioux, mais nous pourrions peut-être demander que tous nos collègues y aillent !

En vérité, pourquoi faut-il une loi organique ? On l'a déjà dit, mais je veux ici citer les considérants du Conseil constitutionnel à propos de l'article 72-2 de la Constitution : « La méconnaissance de ces dispositions ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer pour chaque catégorie de collectivités territoriales la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources. »

Que devons-nous faire ? Le Conseil constitutionnel l'a dit, nous devons définir les ressources propres des collectivités et non pas les catégories. Vous le savez, l'article 72 de la Constitution précise que les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Il s'agit là bien évidemment de catégories. Les communes sont très diverses, tout comme les régions et les départements.

Nous nous permettons d'insister : certes, nous ne saisirons pas le Conseil constitutionnel puisque, s'agissant d'un projet de loi organique, il est saisi de droit, mais il lira nos débats.

L'article 3 du projet de loi précise que certaines communes peuvent s'administrer elles-mêmes si elles ont suffisamment de ressources propres. Or, même si une moyenne a été établie en la matière, une commune qui appartient à cette catégorie peut être totalement dépourvue des moyens de s'administrer.

Selon nous, la solution la plus judicieuse consisterait bien sûr à supprimer purement et simplement l'article 1er ; à défaut, il conviendrait au moins de dissocier les communes en fonction de leur nombre d'habitants.

Tel est l'objet de cet amendement subsidiaire.

Considérer que nul n'a demandé que soit précisé dans la loi organique quelles sont les catégories de communes serait évidemment plus simple, puisque cette précision figure dans la Constitution elle-même et qu'il est difficilement imaginable qu'une loi organique la contredise.

M. le président. L'amendement n° 47, présenté par MM. Miquel, Frimat, Peyronnet, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Collomb, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Compléter le deuxième alinéa (1°) de cet article par les mots :

en distinguant les communes de moins de 10.000 habitants et celles de plus de 10.000 habitants ;

La parole est à M. Gérard Miquel.

M. Gérard Miquel. Rassembler l'ensemble des communes au sein d'une seule catégorie alors que leurs ressources sont très différentes ne permet absolument pas d'avoir une vision de leur autonomie financière réelle. C'est pourquoi nous proposons, par le présent amendement, de dissocier les communes en fonction de leur nombre d'habitants, en référence à ce que fait le ministère de l'intérieur dans ses analyses financières.

Revendiquer l'autonomie financière n'a pas le même sens pour le maire d'une ville disposant de bases élevées que pour celui d'une petite commune de montagne ou d'une commune rurale aux faibles ressources.

Dans ces deux derniers cas, l'autonomie ne donne aucune possibilité à ces élus. Ce dont ils ont besoin, c'est d'une péréquation équitable.

Au moment où nous allons inscrire dans la Constitution le principe de précaution, les élus de notre pays auraient été sensibles au fait que nous y fassions figurer aussi le principe de péréquation.

M. le président. L'amendement n° 75 rectifié, présenté par MM. Delfau et Pelletier, est ainsi libellé :

Compléter le troisième alinéa (2°) de cet article par les mots :

et les établissements publics de coopération intercommunale ;

La parole est à M. Gérard Delfau.

M. Gérard Delfau. Cet article 1er, qui vise à rappeler les catégories de collectivités locales concernées par ce projet de loi, pose manifestement des problèmes. Le silence du Gouvernement, à ce sujet, révèle d'ailleurs bien son embarras.

En effet, les rédacteurs de ce texte, se référant à l'article 72-2 de la Constitution, n'ont pas opéré de distinction entre des communes dont la capacité de prélever des ressources propres et la capacité d'intervention sont d'une totale hétérogénéité. Mon collègue indiquait à l'instant que la seule façon d'assurer aux plus petites d'entre elles la capacité de satisfaire les besoins de leur population consistait à leur garantir une péréquation. Ce sujet revient sans cesse dans ce débat.

Un second problème se pose : les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne sont pas cités.

Pourtant, il s'agit là de collectivités territoriales en pleine expansion, dont les budgets sont considérables - 7 milliards d'euros, ce n'est pas rien ! - et dont les possibilités d'intervention dépassent de très loin, quel que soit le domaine, celles de chaque commune les constituant : bien qu'étant en train de s'affirmer comme des outils majeurs de décentralisation et d'aménagement du territoire, ces établissements ne sont pas mentionnés pour des raisons d'ordre juridique !

Nous nageons en pleine incohérence.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Gérard Delfau. Cette situation est non seulement incompréhensible pour la quasi-totalité des élus locaux et contradictoire avec la position qu'ont adoptée les gouvernements depuis une quinzaine d'années, mais, de plus, elle risque de mettre en péril le principe même d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Je vous donne acte, même si je n'en pense pas moins, que vous voulez appliquer ce principe et rendre à cette fin les arbitrages budgétaires nécessaires. Toutefois, que ledit principe s'applique aux communes, aux départements et aux régions et ne concerne pas les intercommunalités serait un bon moyen, pour un gouvernement ne respectant pas avec une totale honnêteté l'esprit du présent projet de loi, de tarir, d'affaiblir et d'asphyxier les communes. En effet, puisque les intercommunalités ne bénéficieraient pas de cette autonomie financière, elles prélèveraient forcément ce qui leur manquerait sur les communes qui seraient parties prenantes de ces établissements publics à fiscalité propre.

Monsieur le ministre, vous ne pouvez pas faire comme si cette strate n'existait pas. Quant à nous, nous ne pouvons pas faire comme si nous ne décelions pas, dans votre raisonnement, le moyen de détourner l'esprit du texte de loi tel que vous nous le présentez depuis le début de nos débats.

M. le président. L'amendement n° 50, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa (3°) de cet article, après les mots :

autres que celles mentionnées au 2°

insérer les mots :

à l'exclusion de la Polynésie française

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Permettez-moi, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, de rappeler le début de l'article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. »

Les catégories de collectivités locales sont donc au nombre de cinq. Je ne comprends pas pourquoi vous souhaitez que, dans la loi organique, elles soient redéfinies différemment.

Vous semblez considérer que les catégories évoquées au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution sont différentes de celles qui sont inscrites au premier alinéa de l'article 72.

Monsieur le rapporteur, vous nous avez dit en commission - je crois ne pas trahir votre pensée - qu'aux termes de l'article 72 était dressée une liste de collectivités territoriales. Or, il s'agit simplement d'une liste de catégories : les communes constituent la première catégorie, les départements, la deuxième, les régions, la troisième, les collectivités à statut particulier, la quatrième et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74, la cinquième.

Pourquoi redéfinir des catégories qui sont déjà définies dans la Constitution ? Pourquoi ne pas reprendre celles qui y sont déjà citées ? Nous n'en comprenons pas la raison. Ou alors, il faut modifier la Constitution, mais tel n'est pas notre but aujourd'hui.

J'en viens - c'est là un argument très concret - à l'amendement n° 50, qui concerne la Polynésie française.

Mes chers collègues, souvenez-vous de nos débats de décembre dernier sur ce territoire tellement spécifique que, de l'avis de M. Flosse, il nécessitait pratiquement une constitution, en tout cas du « cousu main », du « sur mesure » : il fallait qu'aucun bouton de guêtre ne manquât pour que fût assuré le résultat électoral escompté. Chacun a pu constater récemment le succès obtenu ...

Or, nous devrions à présent approuver un article de ce projet de loi organique visant à rassembler « bêtement » en une nouvelle catégorie les régions, la Polynésie française et les provinces de la Nouvelle-Calédonie ?

Quelle en est la légitimité ? Quelle en est la pertinence ? En quoi est-ce conforme à l'article 72 de la Constitution ? J'écouterai avec intérêt l'explication qui me sera donnée.

Pour être logique, vous devriez au moins créer une catégorie particulière. Le plus simple serait de reprendre les cinq catégories qui sont énumérées dans la Constitution, mais vous ne le voulez pas. Nous ne comprenons pas pourquoi.

Ce qui est désolant, dans ce débat, c'est que nous ne percevons pas les arguments qui sont avancés pour ne pas garder tout bonnement le texte de la Constitution, qui est issu de nos travaux.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 5 est présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 15 est présenté par M. Mercier, au nom de la commission des finances.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter in fine le dernier alinéa de cet article par les mots :

de la Constitution

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 5.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de précision.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 15.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Cet amendement étant identique à l'amendement n° 5, je considère qu'il est défendu.

M. Jean-Pierre Sueur. Quelle économie de moyens !

M. le président. L'amendement n° 48, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

... ° Les établissements publics de coopération intercommunale.

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Il s'agit non pas d'un amendement de précision, mais d'un amendement de repli, au cas où ceux que mon groupe a déjà présentés ne seraient pas adoptés.

Notre logique est de demander, tout d'abord, le retour à l'article 72 de la Constitution.

Si, monsieur le ministre, vous refusez d'appliquer la Constitution en créant d'autres catégories ou, comme vient de l'expliquer M. Jean-Pierre Sueur, en réduisant à trois le nombre de catégories de collectivités, en inventant, donc, une autre conception de la catégorie de collectivités, vous autorisez alors toutes les définitions.

Vous avez, hier soir, avec beaucoup d'émotion, cité par trois fois M. Mauroy. (Exclamations sur les travées de l'UMP.) Je ne doute pas un seul instant qu'il en ait été bouleversé ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

Dans cette nouvelle conception des catégories, à vocation statistique, si j'ai bien compris, il faut, selon moi, continuer, pour lui rendre hommage, à écouter ce qu'il vous disait quand il vous expliquait la nécessité d'inscrire dans la liste les établissements publics de coopération intercommunale.

En effet, la question qui se pose est de savoir s'il convient d'accorder l'autonomie financière aux établissements publics de coopération intercommunale en tant que catégorie.

La réponse - je le lis sur vos visages - est évidemment : oui,...

M. Bernard Frimat. ...d'autant plus que ces établissements publics de coopération intercommunale se trouvent aujourd'hui dans une curieuse situation.

M. Bernard Frimat. Vous êtes très nombreux ici à jouer des rôles éminents dans ces établissements : sans doute avez-vous en perspective des projets d'investissement dans ces différentes communautés, qu'elles soient urbaines, d'agglomération ou de communes.

Pour faire un minimum de prospective, il faut bien sûr avoir l'autonomie financière, mais il faut aussi des assurances sur la permanence des ressources. Or, aujourd'hui, quelle visibilité les intercommunalités ont-elles, notamment celles qui sont passées à la taxe professionnelle unique ?

Si, par cette loi organique, vous leur signifiez que cette autonomie financière, que vous semblez d'ailleurs découvrir dans ce texte, leur est garantie parce qu'elles sont une catégorie de collectivités territoriales, un progrès considérable aura été accompli. De toute façon, vous les intégrez dans votre raisonnement et vous allez ajouter - nous le verrons tout à l'heure - ce qui les concerne à une catégorie considérée. Pourquoi compliquer quand vous pouvez faire simple en édifiant les établissements publics de coopération intercommunale en une nouvelle catégorie ?

M. le président. L'amendement n° 76 rectifié, présenté par M. Delfau, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

... Les départements d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution.

La parole est à M. Gérard Delfau.

M. Gérard Delfau. Cet amendement vise à réparer un oubli, car il ne peut s'agir que de cela : les départements d'outre-mer, qui sont reconnus par la Constitution en tant que tels, ne figurent pas dans les catégories mentionnées.

Il y a là une forme d'exclusion qui est très difficilement acceptable pour ceux qui vivent dans ces départements et pour ceux qui les représentent. Je propose donc que les départements d'outre-mer soient réintégrés à part entière.

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble de ces amendements ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Les amendements identiques n°s 22 et 45 ont pour objet de supprimer l'article 1er du projet de loi organique. Pourquoi la commission y est-elle défavorable ?

Il faut rappeler que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 2003 relative à la loi de finances pour 2004, a considéré que « la méconnaissance [du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution] ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres... »

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et non déterminer les garanties ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Par conséquent, l'adoption de ce projet de loi organique est un impératif constitutionnel. Certes, il est possible de l'amender ; en revanche, il n'est pas souhaitable de le supprimer purement et simplement.

L'amendement n° 44 traite du nombre de catégories de collectivités territoriales et de la définition de chacune d'entre elles.

La Constitution ne donne pas de définition explicite des catégories de collectivités territoriales. Cependant, le premier alinéa de l'article 72 en dresse une liste. (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame.)

L'article 1er du projet de loi organique, monsieur Sueur, définit trois ensembles de collectivités. D'ailleurs, les arguments avancés dans l'exposé des motifs me paraissent valables : « Il a paru souhaitable de retenir la définition la plus simple possible, qui est aussi la plus large, afin de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte pour la détermination du degré d'autonomie financière. Aussi la définition de ces catégories s'appuie-t-elle sur les trois grands niveaux de droit commun que sont les communes, les départements et les régions. »

C'est pour ne pas multiplier les catégories et afin que les collectivités territoriales d'outre-mer ne constituent pas des catégories trop spécifiques que ces collectivités ont été rassemblées, à chaque niveau, avec celles de la métropole.

L'amendement n° 44 ne prend par ailleurs pas en compte les provinces de la Nouvelle-Calédonie, alors qu'il s'agit bien, aux termes de la loi organique de 1999, de collectivités territoriales de la République.

C'est la raison pour laquelle je suis au regret de devoir émettre un avis défavorable sur cet amendement. J'espère cependant que la définition des catégories que je viens de donner est de nature à vous expliquer pourquoi l'article 1er du projet de loi organique est ainsi libellé.

L'amendement n° 49 vise les établissements publics de coopération intercommunale. Nous le savons, nous avons eu un long débat, l'année dernière, à propos du projet de loi constitutionnelle...

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ...sur le fait de savoir si, oui ou non, les EPCI devaient être reconnus comme des collectivités territoriales de plein exercice. La loi constitutionnelle avait conclu que, dans l'état actuel des choses, il n'était pas possible de les considérer encore comme tels.

M. Paul Loridant. C'était l'année dernière !

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Effectivement. Cela n'a rien à voir, ni avec l'importance qu'il convient d'attacher à la coopération intercommunale...

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ...ni avec le fait que la coopération intercommunale est en train de couvrir une très large partie de notre territoire.

Face à l'évolution de cette situation, c'est une évidence, tôt ou tard - j'espère que ce sera le plus tôt possible -, ce débat renaîtra et permettra de clarifier la situation des établissements publics de coopération intercommunale.

L'amendement n° 46 vise à introduire une distinction entre les communes en fonction de leur population. Nous avons déjà vu combien nous avions le souci, dans ce texte, de regrouper dans trois catégories l'ensemble des collectivités territoriales. Introduire une distinction suivant l'importance de la population des communes entraînerait des complications qui, au regard de la situation actuelle, me paraissent devoir être évitées.

Monsieur Miquel, l'amendement n° 47 que vous avez présenté prévoit une distinction entre les communes, selon qu'elles comptent plus ou moins de 10 000 habitants. En ce sens, il est proche de l'amendement précédent. C'est pourquoi l'argumentation que j'ai développée pour l'amendement n° 46 me semble également valable pour le vôtre.

L'amendement n° 75 rectifié de M. Delfau témoigne, lui aussi, du souci de reconnaître aux EPCI la qualité de collectivité territoriale. Je reconnais d'ailleurs là l'intérêt que porte M. Gérard Delfau à la coopération intercommunale.

Je ne répète pas les raisons qui ne permettent pas, à l'heure actuelle, d'accorder aux EPCI la qualité de collectivité territoriale. De surcroît, je m'étonne quelque peu que vous souhaitiez, monsieur Delfau, rattacher les EPCI à la catégorie des départements plutôt qu'à celle des communes, alors que, nous le savons, l'intercommunalité est le prolongement naturel de la commune. Il est donc logique que communes et EPCI se trouvent regroupés au même échelon communal.

L'amendement n° 50 concerne la Polynésie française. La Polynésie française, au même titre que les provinces de la Nouvelle-Calédonie que j'ai évoquées tout à l'heure, constitue une collectivité territoriale de la République. C'est un fait évident et je ne vois pas sur quel fondement on pourrait aujourd'hui les retrancher des collectivités concernées par ce projet de loi organique.

Je suis désolé de devoir émettre des avis défavorables sur l'ensemble de ces amendements dont j'ai écouté la présentation avec beaucoup d'attention. Il vaut mieux, au début de l'examen de ce projet de loi organique et à propos de l'article 1er, mettre les choses au point et clarifier la situation. Cela nous permettra, dès l'article 2, d'attaquer le coeur du problème.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Avant de donner l'avis du Gouvernement sur l'ensemble de ces amendements et alors que commence la discussion des articles, je voudrais rebondir sur les propos de M. Hoeffel et rappeler ce que nous avons eu l'occasion de dire hier : ce projet de loi organique a pour vocation de fixer les modalités d'application de l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution.

C'est là une évidence ! Je le répète toutefois, car l'esprit dans lequel, nous, Gouvernement, avons proposé la rédaction de ce texte se retrouve dans cinq mots clés : clarté, simplicité, lisibilité, cohérence et efficacité.

Nous aurons l'occasion de revenir sur ces cinq termes. A à ce stade de la discussion, ils me permettent d'intervenir sur l'ensemble de ces amendements qui sont en discussion commune. Dans ce domaine, il convient tout de même de veiller à ce que le texte témoigne de ce souci réel de clarté, de simplicité et de cohérence.

Sur les amendements identiques n°s 22 et 45, il me semble, à l'instar de ce vient de dire M. Hoeffel, que l'idée de supprimer cet article est difficilement compréhensible. Nous avons une feuille de route ; elle est claire. Il nous appartient de préciser les choses et ce, pour chaque catégorie de collectivité, j'y reviendrai tout à l'heure. Il a fallu faire un choix : il répond tout à fait au souci de lisibilité et de cohérence que j'ai évoqué en introduction.

C'est la raison pour laquelle il me paraît impossible de supprimer l'article 1er, tellement il est essentiel au raisonnement d'ensemble de ce projet de loi organique.

L'amendement n° 45, présenté par M. Frimat, est dans la droite ligne de ses propos d'hier et reflète une certaine cohérence.

Le Gouvernement a souhaité inclure chacune des collectivités d'outre-mer dans l'une des trois grandes catégories de collectivités que constituent les communes, les départements et les régions. Il est important de l'indiquer sans ambiguïté. En effet, le Gouvernement a le souci de la clarté et de la simplicité ; il cherche aussi à avoir des catégories homogènes.

Je rappelle que l'esprit même de l'autonomie financière, l'un des éléments clés de notre débat, est l'homogénéité dans les catégories. Peut-on imaginer des catégories homogènes en ne visant que les catégories de collectivités d'outre-mer ? Ce serait bien difficile. Considérons les faits de manière inverse : en réalité, rien ne justifie que les collectivités d'outre-mer soient exclues de l'une ou l'autre des catégories susvisées.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements identiques nos 22 et 45.

Pour ce qui concerne l'amendement n° 44, il lui a semblé souhaitable de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte pour la détermination du degré d'autonomie financière. On retrouve ce que j'évoquais tout à l'heure, c'est-à-dire le choix du Gouvernement, dans un souci de cohérence, de limiter à trois le nombre de catégories de collectivités territoriales mentionnées à l'article 72-2 de la Constitution : les communes, les départements et les régions.

C'est pourquoi il a assimilé, d'une part, à des départements la collectivité départementale de Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que les collectivités à statut particulier issues de la fusion d'une ou plusieurs communes et d'un département et, d'autre part, à des régions les autres collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, à savoir Wallis-et-Futuna et la Polynésie française, les provinces de Nouvelle-Calédonie et les collectivités à statut particulier issues de la fusion de départements et de régions ainsi que les collectivités qui seront éventuellement créées en application de l'article 73, dernier alinéa, de la Constitution, à savoir des départements et régions d'outre-mer dont les deux assemblées sont réunies en une assemblée commune.

Dans le même esprit de cohésion, ce projet de loi organique prend en compte les collectivités à statut particulier en les assimilant à la catégorie la plus proche de leur situation. La constitution d'une catégorie spécifique, certes justifiée pour des raisons juridiques, n'aurait pas de sens au regard de la consolidation des données financières.

L'amendement n° 4 est un amendement de codification auquel le Gouvernement émet un avis favorable.

L'amendement n° 49 me paraît extrêmement important et intéressant. Il vise clairement le problème des établissements de coopération intercommunale, les EPCI. C'est un sujet majeur qui a déjà été évoqué, notamment au moment de la révision constitutionnelle, puisque la question a été posée de savoir s'il fallait ou non créer une catégorie de collectivité territoriale spécifique pour les EPCI.

Cette question a été débattue...

M. Jean-Jacques Hyest. Et tranchée !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...et tranchée dans la sagesse. Si, à l'époque, des arguments recevables pouvaient justifier une telle création, aujourd'hui on peut trouver de vraies et solides raisons militant en sens inverse compte tenu de l'état d'avancement de l'intercommunalité en France, certes significatif mais encore insuffisant.

Pour aller au bout de la logique, je veux indiquer qu'à aucun moment le Gouvernement n'a voulu ignorer la réalité de l'intercommunalité. Il aurait d'ailleurs bien tort de le faire. Sur toutes les travées de cette assemblée, nous en sommes, les uns et les autres, partisans. Chaque gouvernement successif a apporté sa contribution à ce sujet. Tout doit être fait pour encourager l'intercommunalité et pour fournir tous les outils nécessaires, notamment sur les plans financier et fiscal.

Ce projet de loi organique n'ignore donc pas le développement de l'intercommunalité.

D'ailleurs, à l'article 2, alinéa 2, est prévue expressément la consolidation des ressources propres des communes avec celles des EPCI, ce qui permet d'éviter les doubles comptes. Cet élément est d'autant plus essentiel que, à un moment ou à un autre, des comptes d'apothicaire doivent être effectués: il s'agit de définir précisément la part des ressources propres des catégories de collectivités territoriales. Il est donc légitime d'y intégrer les transferts allant des communes vers les EPCI. (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame.)

Le Gouvernement a retenu un dispositif équilibré et sage. J'emploie à dessein ce terme, car le Sénat est bien le lieu de la sagesse. Nous aurons l'occasion, à de nombreuses reprises, d'en donner l'illustration, j'en suis convaincu.

M. le président. Je le confirme, monsieur le ministre. Cette enceinte est le lieu de la réflexion et de la sagesse.

M. Jean-Claude Carle. Très bien, monsieur le président !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, je savais pouvoir trouver ici un écho positif ! (Sourires.)

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 49.

J'en viens à l'amendement n° 46 qui, lui aussi, est très intéressant. Il a également fait l'objet de réflexions légitimes. Le sujet est tellement complexe que personne ne doit revendiquer la vérité révélée ou des certitudes. Les uns et les autres, nous faisons avancer les choses en écoutant, en dialoguant et en essayant, à travers les différences qui peuvent nous opposer sur d'autres sujets mais qui, en l'occurrence, doivent nous rassembler, de trouver la solution qui soit la plus conforme à ces fameux mots clés que j'évoquais tout à l'heure pour définir l'esprit dans lequel a été élaboré ce projet de loi organique, à savoir la clarté, la simplicité, la lisibilité, la cohérence et l'efficacité.

Monsieur Dreyfus-Schmidt, vous proposez de distinguer les communes selon qu'elles comptent plus ou moins de 5 000 habitants et d'instaurer des strates pour celles qui ont moins de 5 000 habitants. L'amendement n° 46 tend à créer six strates sur la base de celles qui existent pour la répartition de la DGF.

Votre proposition m'a beaucoup étonné. En effet, elle sous-entend que les disparités de bases fiscales seraient liées à la taille des communes. En fait, il n'en est rien. Si ces bases sont fortement concentrées, notamment celles qui sont relatives à la fiscalité des entreprises, cette concentration ne s'exprime pas forcément au profit des communes les plus importantes.

S'agissant des intercommunalités à taxe professionnelle unique, la répartition des bases entre les communes n'a plus de sens du tout.

Dans ce domaine, il y a lieu d'être un peu prudent.

Monsieur le sénateur, je vous opposerai une seconde objection : la Constitution ne distingue pas de catégories particulières au sein des communes en fonction du nombre d'habitants, de la superficie ou de je ne sais quel autre critère. S'engager dans cette voie me paraît risqué et pourrait compliquer considérablement l'approche qu'ont les Français de la décentralisation, sans compter les effets pervers que l'on pourrait imaginer dans le calcul de l'autonomie financière. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable.

En envisageant un tel avis défavorable, le groupe socialiste a déposé l'amendement n° 47 et a proposé un nouveau découpage qui, cette fois, concernerait les communes comptant plus ou moins de 10 000 habitants. Si ce découpage est, me semble-t-il, le dernier suggéré, il ne me paraît néanmoins pas tout à fait convaincant.

Il est vrai qu'existent des situations très disparates. Bien sûr, ce n'est pas dans cet hémicycle que nous l'ignorons. Mais regardons les choses de près : la moitié de la population française habite des villes de plus de 10 000 habitants qui représentent - je les ai comptées - 874 communes sur les 36 565 existantes. Aussi, si je vais jusqu'au bout du raisonnement, accepter la séparation que vous proposez reviendrait à opposer tranquillement mais sûrement le monde urbain et le monde rural.

M. Roger Karoutchi. Absolument !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Etant l'élu d'une ville de 50 000 habitants entourée de petites communes, président d'une communauté d'agglomération essayant de rompre avec ces oppositions qui font tant de mal à une société qui, bien souvent, se fissure en silence, il me semble au contraire indispensable de veiller à ce que ces découpages ne soient pas encouragés, y compris dans une logique d'autonomie financière.

Cela signifierait qu'il y a, d'un côté, la ville, avec ses activités économiques et ses richesses et, de l'autre, un monde rural moins peuplé, disposant de moins de marges de manoeuvre. C'est totalement contraire à la philosophie du Gouvernement, à savoir tenter de fabriquer les outils d'un développement harmonieux, équilibré, juste, au profit de l'ensemble de notre territoire et de tous nos concitoyens, où qu'ils habitent.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Autant dire qu'accepter une séparation en deux strates, c'est opposer des taux d'autonomie financière entre les uns et les autres. C'est, d'une certaine manière, fragiliser les petites communes. C'est chercher en vain une logique qui n'existe pas entre des seuils et que nous aurions beaucoup de mal à expliquer à nos concitoyens.

Je rappelle enfin que le constituant ne connaît qu'une seule catégorie relative aux communes et à leurs groupements. Je crains qu'une telle dissociation n'encourre la censure, qui me semblerait fondée, du Conseil constitutionnel.

L'amendement n° 75 rectifié concerne les EPCI que M. Delfau souhaite insérer dans la catégorie de collectivités territoriales mentionnées par l'article 72-2 de la Constitution. Je ne voudrais pas allonger les débats. Néanmoins, je veux rappeler qu'il me paraît bien difficile, dans le cadre de ce projet de loi organique, d'ouvrir à nouveau la discussion concernant la place des EPCI dans notre dispositif, discussion qui a été tranchée au moment de la révision constitutionnelle. (M. Gérard Delfau lève la main pour demander la parole.)

La particularité de M. Delfau est de demander la parole dès que j'interviens !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.

M. Jean-Pierre Sueur. M. Delfau est un homme de dialogue !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Absolument ! Il devient de ce fait un homme d'écoute et il me laisse terminer mon propos !

Les choses doivent être parfaitement claires et sans ambiguïté. Oui, le Gouvernement encourage le mouvement de l'intercommunalité. Tout ce qui peut être fait dans ce sens le sera.

De la même manière, s'il n'est pas possible, dans le cadre d'une loi organique, de revenir sur ce qui a été décidé dans la révision constitutionnelle, le Gouvernement a veillé, à travers l'article 2, à ce que les EPCI trouvent toute leur place, notamment pour la comptabilisation de l'autonomie financière. Je pense, en particulier, à ce qui concerne la taxe professionnelle unique. C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 75 rectifié.

L'amendement n° 50 m'a beaucoup étonné, car il tend à exclure la Polynésie française de la catégorie des régions  en raison de ses particularités fiscales.

Le Gouvernement n'entrera pas dans cette logique infernale, je vous le dis nettement, qui consisterait à découper avec des ciseaux des sous-catégories.

L'objectif de ce projet de loi organique est la simplicité. L'idée de retenir trois catégories de collectivités est un appel des uns et des autres à plus de clarté, de lisibilité, donc à plus d'efficacité publique. Je crois vraiment indispensable d'insister sur ce point. (M. Louis de Broissia applaudit.)

M. Roger Karoutchi. Très bien !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement a à coeur de préparer une loi organique qui ne soit rien d'autre qu'un décret d'application de la Constitution. Nous avons besoin de l'adopter pour passer ensuite à l'autre grand rendez-vous : la deuxième lecture du projet de loi relatif à la décentralisation. Si le Premier ministre a souhaité prendre en compte le message qui lui a été adressé et examiner puis faire adopter ce projet de loi organique avant la deuxième lecture du projet de loi relatif à la décentralisation, c'est bien parce qu'il lui paraissait indispensable de clarifier les choses. C'est tout l'objet de notre discussion. Je veux vous dire combien nous serons attentifs à préserver ces mots clés de simplicité et de lisibilité.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 50. Selon moi, il n'y a absolument pas lieu d'exclure l'une des catégories de collectivités en raison des particularités de son régime fiscal. Sinon, on entrerait dans un système terriblement complexe.

L'amendement n° 5, identique à l'amendement n° 15, est un amendement de codification. Par conséquent, le Gouvernement y est favorable.

L'amendement n° 48 concerne les EPCI et vise à créer à leur intention une catégorie spécifique de collectivités territoriales. Je me suis exprimé sur ce point. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

L'amendement n° 76 rectifié a pour objet la création d'une nouvelle catégorie de collectivités pour les DOM régis par l'article 73 de la Constitution.

Sauf erreur de ma part, cet amendement pose un problème technique puisqu'il tend à créer une nouvelle catégorie de collectivités territoriales au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Or, en l'état actuel de la rédaction de l'amendement, les DOM figurent toujours dans la catégorie des départements.

Je crois que, là encore, l'objectif de simplicité commande que l'on ne sépare pas les DOM régis par l'article 73 de la Constitution de la catégorie des départements telle que je l'ai évoquée tout à l'heure.

Voilà, monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, les éléments de réponse que je souhaitais apporter sur l'ensemble de ces amendements (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 22 et 45.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. J'ai l'impression que nos amendements de suppression ont été compris par l'ensemble de nos collègues, ce dont je me félicite.

En effet, qui ne dit mot consent. Or, le moins que l'on puisse dire, c'est que, jusqu'à présent, nous n'avons entendu personne dans la majorité adopter une position contraire (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. Paul Blanc. Il ne faut pas prendre vos désirs pour des réalités !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je voudrais féliciter M. le ministre de son humour ou de sa modestie. Je ne sais d'ailleurs si c'est de l'humour ou de la modestie (Les deux ! sur les travées de l'UMP) lorsqu'il nous explique que le texte est clair, simple, lisible, cohérent, efficace et, ajoute-t-il, équilibré et sage.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pour nous, disons-le tout de suite, il est obscur, compliqué, illisible, incohérent et inefficace ! (Protestations sur les travées de l'UMP.)

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Cela fait beaucoup !

M. Louis de Broissia. C'est moins bon !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous aurions aimé une réponse sur le fond. Or, aucune réponse ne nous est apportée lorsque nous affirmons que la Constitution mentionne des catégories et que l'on ne doit pas, dans une loi organique, prétendre en créer d'autres.

M. le ministre ne nous a absolument pas répondu sur ce point. En revanche, M. le rapporteur a fait un petit effort. Cependant, il n'a pas été convaincant. (Oh ! sur les travées de l'UMP.)

M. Jean Chérioux. Ce n'était pas la peine, alors !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il nous a cité, comme je l'avais fait précédemment, la décision du Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel n'a peut-être pas à indiquer ce que nous devons faire lorsque nous votons une loi organique. Je le dis comme je le pense : la loi organique, pour moi, est très simple ; elle doit fixer les conditions dans lesquelles est mise en oeuvre la règle selon laquelle « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». C'est tout ce qu'elle a à faire !

A mon avis, cela ne souffre aucune difficulté parce que l'on sait ce que sont les ressources propres et l'on sait, puisque la Constitution le dit, ce que sont les catégories de collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel ne dit pas, monsieur le rapporteur, que la loi organique doit définir les catégories. Il dit que la loi organique doit définir ce que sont les ressources propres - évidemment pour chaque catégorie, puisqu'il reprend les termes mêmes de la Constitution.

Ce qu'il demande, c'est que vous définissiez les ressources propres. Vous l'avez fait à l'article 2. Effectivement, vous pourrez, à cet article, pour défendre l'amendement que vous avez su faire adopter à l'unanimité de la commission, vous appuyer sur la décision du Conseil constitutionnel.

En revanche, ce ne sera pas possible pour les catégories ! Il n'a en effet jamais été demandé par le Conseil constitutionnel que soient définies des catégories.

Nos amendements les plus pertinents de toute cette série sont évidemment ceux qui visent à supprimer l'énoncé des catégories de collectivités territoriales dans la mesure où l'alinéa 1er de l'article 72 de la Constitution y procède déjà. C'est la méthode la plus simple.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. Monsieur le ministre, nous nous répondons à une heure d'intervalle. Sans doute le rythme des réponses pourrait-il être un peu plus rapide. Si ce décalage peut contribuer à aiguiser notre mémoire, il serait néanmoins utile de le réduire pour améliorer la qualité du dialogue.

Vous trouvez beaucoup de qualités au texte qui a été déposé en octobre 2003 par votre prédécesseur. Vous êtes séduit par son article 1er ; je ne saurais vous en vouloir. Vous avez décliné une liste d'adjectifs, tous plus élogieux les uns que les autres. Tout cela me semble bien normal et je ne vous chercherai pas querelle sur ces qualificatifs.

En revanche, il me semble plus intéressant d'essayer de comprendre pourquoi vous-même ou M. le rapporteur avez avancé que les catégories constituées dans cet article 1er avaient un degré d'homogénéité.

En droit - il n'est pas interdit d'en faire sur un tel sujet -, je n'ai jamais entendu dire que le caractère d'homogénéité était quelque chose d'essentiel à la notion juridique.

Par ailleurs, votre souci d'homogénéité a pour conséquence de réduire de cinq à trois le nombre des catégories alors même que vous avez passé un temps considérable à nous expliquer que les cinq catégories mentionnées à l'alinéa 1er de l'article 72 couvraient parfaitement l'ensemble du champ.

Tout en laissant la possibilité à la loi d'en créer d'autres, vous nous dites cependant que la constitutionnalisation de ces catégories empêchera leur remise en cause en raison de leur inscription précisément dans la Constitution.

Comment faites-vous alors pour préserver ces catégories à l'article 72 et les mettre en cause dans une loi organique qui est censée, si je vous ai bien compris, être un décret d'application de la Constitution ? Je sais bien que, dans toutes les facultés de droit, on apprend que la fonction du décret est de contredire la loi et que la fonction de la circulaire est de la rétablir en contredisant le décret.

En l'espèce, nous n'aurons pas de circulaire.

Par conséquent, vous avez sur ce sujet, me semble-t-il, une position très ambiguë : d'un côté - et nous le verrons à l'occasion des explications sur les amendements suivants -, vous rejetez toute une série de nos propositions au motif qu'elles ne sont pas constitutionnelles ; dans le même temps, vous écartez, vous réduisez, vous malaxez un alinéa parfaitement clair de la Constitution pour forger un article de loi organique qui, lui, ne l'est pas particulièrement. Il constitue en effet des catégories hétérogènes qui, par surcroît, vont produire des ratios dont la signification, comme nous le verrons tout à l'heure, sera à tout le moins limitée.

Quand nos amis du groupe CRC et nous-mêmes proposons la suppression de l'article 1er du projet de loi organique, nous ne souhaitons pas la suppression de la loi organique. Nous avons bien compris que le Conseil constitutionnel vous demandait, en quelque sorte, une règle d'application pour pouvoir en juger.

Si vous supprimez l'article 1er, vous êtes renvoyé à la Constitution - ce qui n'est pas déshonorant -, laquelle a parfaitement défini les catégories de collectivités. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Arnaud, pour explication de vote.

M. Philippe Arnaud. J'avoue très humblement que, au début de ce débat, j'étais perplexe et ne comprenais pas vraiment le sens de la série d'amendements visant à la suppression de l'article 1er. En effet, il me semblait suffisant, au départ, de se référer à la Constitution.

Au cours de la discussion, je me suis rendu compte qu'une nouvelle série d'amendements visaient, par intégration des EPCI, notamment de ceux à fiscalité propre, à créer une catégorie supplémentaire de collectivité. J'ai été davantage troublé.

Enfin, une autre série d'amendements vise à la création de sous-catégories par tranches de population. Pareillement, j'ai réalisé qu'il y avait une contradiction chez nos amis auteurs de ces amendements entre leur première série et les séries suivantes.

J'ai entendu les explications de M. le rapporteur et de M. le ministre. Je dois indiquer que, en prenant le contre-pied de ce qui vient d'être dit, ces explications m'ont éclairé.

Mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même rejetterons les amendements de suppression et soutiendrons les amendements présentés par MM. Hoeffel et Mercier. Après ce débat intéressant, les choses me paraissent beaucoup plus claires.

M. le président. Je partage votre appréciation : c'est un très bon débat !

Je mets aux voix les amendements identiques nos 22 et 45.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 44.

M. Bernard Frimat. Je vous avais expliqué - et j'appelle l'attention de l'intervenant du groupe de l'Union centriste sur ce point - que ces amendements avaient une logique et que l'adoption des amendements de suppression aurait évidemment eu pour conséquence de rendre sans objet tous les autres.

Les amendements que nous présenterons par la suite n'ont de sens qu'à partir du moment où l'éventuel rejet de l'amendement n° 44 ouvrirait effectivement la voie à une autre conception de la catégorie puisque le vote sur cet amendement serait en quelque sorte une négation de la Constitution.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, vous avez émis un avis défavorable sur l'amendement n° 44.

L'alinéa 1er de l'article 72 crée une liste de catégories. Je vous renvoie à tous les commentaires qui ont été faits bien avant nos débats sur cet alinéa : tous se rejoignent en parlant effectivement de catégories de collectivités territoriales. La Constitution, jusqu'à ce qu'elle soit modifiée, donne donc bien une définition claire et indiscutable des catégories.

La Constitution donne donc une définition claire. Sur ce point, nous avons, monsieur le rapporteur, une divergence.

Il nous faut maintenir cette position. Le seul moyen est de soumettre à l'assemblée le texte même de la Constitution. Vous avez la capacité de le rejeter. Mais si vous le rejetez, par cohérence ou, monsieur le ministre, peut-être par clarté, vous serez obligé de reconnaître que, ce faisant, vous ouvrez la voie à une tout autre conception de la catégorie. A ce moment-là, les autres amendements prennent leur sens une fois ceux-ci refusés.

Voilà ce que je voulais vous préciser puisqu'il me semblait que nous nous étions mal compris.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Peyronnet. Il est quand même difficile d'arguer que ce terme de catégories est absent de la Constitution.

C'est peut-être vrai sur un plan formel. Cependant, d'une part, ce terme se retrouvait dans une rédaction initiale de l'article 4 et, d'autre part, il a été constamment repris dans leur argumentaire par les ministres et les rapporteurs ainsi qu'au cours de la discussion.

Il est donc difficile d'arguer que la loi fondamentale ne donne aucune définition des catégories des collectivités territoriales : c'est tout à fait le contraire.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel n'a à aucun moment invité le législateur à définir les catégories auxquelles s'applique le principe d'autonomie financière. En revanche, il l'enjoint à définir la notion de «ressources propres» et de «part déterminante». Vous nous l'avez rappelé suffisamment, et vous étendez donc vous-même le champ d'intervention de la loi organique.

Il est souhaitable de retenir cet amendement, car il correspond à l'esprit du premier alinéa de l'article 72 voté voilà moins de deux ans par la Haute Assemblée.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote sur l'amendement n° 49.

M. Jean-Claude Peyronnet. Cet amendement vise non pas à créer une nouvelle catégorie qui se substituerait ou s'ajouterait aux autres, mais à compléter la catégorie communale, comme dans l'article 3, où l'on tient compte des ressources des groupements.

Les établissements publics de coopération intercommunale sont en effet des extensions naturelles des communes. Je tenais à apporter cette précision.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. J'ajouterai un argument à ceux que vient de présenter Jean-Claude Peyronnet : le Gouvernement, dans le projet de loi organique, intègre lui-même les établissements publics de coopération intercommunale dans la catégorie des communes. En effet, il est très clairement dit ailleurs dans le projet de loi organique qu'il faut que les ressources des EPCI soient prises en compte dans celles des communes.

Vous nous avez dit, monsieur le ministre, être guidé par un souci de clarté et de lisibilité. J'ai donc du mal à comprendre pourquoi vous refusez d'ajouter dans la catégorie considérée les établissements publics de coopération intercommunale alors que, par ailleurs, vous faites figurer les ressources de ceux-ci parmi les ressources des communes.

Dans ce cas, il ne me semble pas très audacieux de considérer que les EPCI font partie de la catégorie considérée ! S'ils en font partie, pensez-vous renforcer la clarté en occultant ce fait, en ne le signalant pas ? Les EPCI - pas leurs ressources - sont dissimulés.

Monsieur le ministre, soit vous maintenez votre position initiale, qui n'est pas la nôtre, et vous vous en tenez strictement à la catégorie des communes et rejetez tout ce qui a trait aux établissements publics de coopération intercommunale, ce qui, convenons-en, n'aurait pas beaucoup de sens en termes de volume financier et de ressources, soit vous dites clairement et lisiblement ce que vous faites, et vous intégrez les EPCI à la catégorie des communes, car leurs recettes sont prises en compte dans la détermination du ratio.

A défaut, les EPCI seraient en quelque sorte des passagers clandestins de la catégorie des communes. Je ne sais pas si vous pourrez tenir longtemps sur cette ligne en termes d'efficacité et de transparence.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 49.

M. Bernard Frimat. Il n'y a pas de réponse ?...

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote sur l'amendement n° 46.

M. Jean-Claude Peyronnet. Je suis un peu peiné par la façon caricaturale dont M. le ministre a retenu cet amendement, comme il avait lui-même été peiné hier à la suite de l'intervention de nos collègues. Il s'agit, vous le savez, de mesurer l'autonomie financière réelle des collectivités, en l'occurrence des communes.

Il est tout de même facile de comprendre que mêler dans une même catégorie des communes de 30 habitants et d'un million d'habitants, voire plus, aboutit à des distorsions fondamentales. Il existe peut-être des petites communes de 50, 100 ou 200 habitants ayant des ressources considérables parce qu'elles ont une entreprise importante sur leur territoire, mais ce sont des exceptions.

Ces tranches sont, je le rappelle, celles qui servent à la fixation du montant de la dotation globale de fonctionnement. On aurait pu en choisir d'autres, comme celles, que nous connaissons les uns et les autres, qui sont utilisées par les trésoreries générales pour analyser, par exemple, les ratios d'endettement des communes.

Ces tranches permettent de définir des catégories proches les unes des autres. Certes, des inégalités subsisteront, mais elles seront beaucoup moins fortes. Je crois donc qu'elles sont indispensables. Notre intention n'est pas du tout de gêner en quoi que ce soit le Gouvernement, elle est au contraire d'être plus efficace et d'éviter les distorsions.

La moyenne est trompeuse. Elle peut aboutir à un enrichissement des plus riches et à un appauvrissement des plus pauvres. La moyenne de la catégorie sera toujours satisfaisante, mais, puisqu'il ne s'agit que d'une moyenne, toutes les communes ne seront pas pour autant forcément autonomes, loin de là.

Il est un peu anormal, et je dirais intellectuellement pas très honnête, de nous dire que ce type de découpage est trop compliqué, que les Français ne s'y retrouveront pas. A mon avis, les Français s'en moquent ! Il s'agit, pour le Parlement, de disposer de catégories lui permettant de déterminer si certaines d'entre elles souffrent d'une distorsion en matière de ressources les empêchant d'être autonomes. Il serait plus honnête de distinguer des catégories, car cela permettrait de mieux mesurer l'autonomie financière des collectivités et ainsi de faciliter le travail du Parlement.

Nous dire que ce n'est pas possible n'est qu'une clause de langage : les ordinateurs permettent de faire des choses bien plus compliquées que cela !

M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. J'ai été très frappé par les propos de notre collègue M. Philippe Arnaud. En effet, il semble ne pas savoir ou comprendre ce que sont des amendements de repli.

Il nous a dit avoir relevé des contradictions entre nos amendements de suppression et nos amendements de repli. Evidemment qu'il y en a !

Nos premiers amendements étaient des amendements de suppression. Avec les suivants, nous sommes entrés dans la logique de la majorité, qui propose de créer des catégories, ce qui est inutile car elles existent déjà dans la Constitution. Mais dès lors qu'elle le propose, c'est donc qu'il est possible d'en créer d'autres.

De plus, nos amendements, et particulièrement celui-là, sont cohérents avec l'article 3 du projet de loi, dans lequel aucune distinction n'est faite entre les communes. On y mélange les carottes et les pommes de terre, qui sont certes deux sortes de légumes mais n'ont rien à voir les uns avec les autres !

L'article 3, vous le savez, dispose que sont pris en compte dans le calcul des ressources propres des communes «le montant de la totalité des ressources dont bénéficient les établissements publics de coopération intercommunale». Je le dis d'emblée, et nous y reviendrons, c'est impossible, car certaines communes ne font partie d'aucun établissement public de coopération intercommunale. Ces communes ne peuvent donc pas compter les ressources des EPCI dans leurs ressources propres, puisqu'elles ne disposent que de ces dernières, plus, éventuellement, de quelques dotations.

Je rappelle que «pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées ».

Il est évident qu'une toute petite commune de 200 habitants ne disposant d'aucune ressource mais ayant des charges complètes pourra difficilement s'administrer librement. Elle sera comptée parmi l'ensemble des communes. Et puisque, en moyenne, l'ensemble des communes disposera d'une part déterminante de ressources propres leur permettant de s'administrer librement, on considérera que ce sera également le cas de cette petite commune !

C'est impossible ! C'est incroyable ! Voyez-vous où nous allons ? C'est parce qu'il y a cet article 3 que nous souhaitons, s'il y a des catégories, que les communes soient au moins distinguées en fonction de leur taille. Bien sûr, une commune de 500 habitants peut être bien plus riche qu'une autre commune de taille identique, mais les disparités entre ces deux communes sont évidemment beaucoup moins grandes que celles qui existent entre l'ensemble des communes.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous demandons de voter l'amendement n° 46.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud., pour explication de vote.

M. Thierry Foucaud. Après Jean-Claude Peyronnet et Michel Dreyfus-Schmidt, dont je partage les avis, je ferai quelques observations sur cet amendement relatif à la catégorisation des communes à raison de leur situation démographique.

Il est en effet évident que l'on ne peut décemment pas faire figurer dans un même groupe et traiter de la même manière en termes d'autonomie financière l'ensemble des communes de notre pays, de Revest-du-Bion ou Colombey-les-Belles à Paris, en passant par Courbevoie.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Et Meaux !

M. Thierry Foucaud. Le groupe CRC l'a dit et je le répète : cette position est injuste.

Devons-nous aller vers la précision que nous invite à valider nos collègues du groupe socialiste ? Je dirais que oui, tout en indiquant que, dans les faits, nous pourrions retenir une classification légèrement plus simple, fixée autour des seuils retenus pour les dotations de solidarité et des quelques outils, hélas limités, de péréquation figurant tant dans le code général des collectivités territoriales que dans le code général des impôts. Mais le fait est que l'on ne peut décemment pas traiter de la même manière l'ensemble de ces collectivités.

En fait, monsieur le ministre, vous ne retenez ni la définition la plus simple possible, comme vous l'avez indiqué, ni surtout la plus large. Il en résultera donc, et nous l'avons démontré, une profonde injustice, ce qui nous a contraint, comme nos collègues socialistes, à demander la suppression de l'article 1er.

Monsieur le ministre, le fait communal est une réalité assez spécifiquement française découlant de l'histoire et de ses aléas, mais aussi de ses avancées. Il doit donc être pris en compte. On pourra d'ailleurs utilement souligner que, bien souvent, plus la population d'une commune est réduite, plus la part relative de ce que l'on appelle, un peu abusivement à notre avis, ses «ressources propres» est faible, au moins du point de vue strictement fiscal. Les uns et les autres ici l'ont dit.

Enfin, nombre de nos communes rurales n'ont bien souvent comme ressources déterminantes, et nous le rappellerons en tant que de besoin, que le montant de la dotation globale de fonctionnement forfaitaire et celui de la dotation de solidarité versée par l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont adhérentes.

M. Thierry Foucaud. Parce que nous sommes cohérents avec nous-mêmes, nous voterons la proposition qui nous est faite dans cet amendement n° 46.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 46.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 47.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote sur l'amendement n° 75 rectifié.

M. Gérard Delfau. A la suite du commentaire que vous faisiez tout à l'heure à mon égard, monsieur le ministre, je voudrais vous faire observer que, comme chacun au Sénat, c'est toujours avec la plus grande courtoisie que j'interpelle le Gouvernement.

J'ajoute que je ne le fais que lorsque j'ai le sentiment qu'un argument qui a été avancé dans la discussion n'a pas obtenu de réponse suffisamment détaillée. Or, sur un des points précis que soulève mon amendement, il n'y a pas eu de réponse du tout.

Je peux admettre, écoutant le rapporteur ou vous-même, monsieur le ministre, le raisonnement qui a conduit le Parlement à refuser d'inclure dans la Constitution les établissements publics de coopération intercommunale en les y mentionnant ès qualités. Il y avait du pour et du contre ; nous avons beaucoup débattu et une majorité - dont je n'étais pas - s'est dégagée. Dont acte.

Mais nous examinons maintenant le projet de loi organique d'application de la loi constitutionnelle et celui-ci vise à donner à toutes les collectivités territoriales sans exclusive une autonomie financière reposant sur des ressources propres. C'est là le fond du débat, comme nous le verrons à l'article 2.

Parmi l'ensemble des catégories de collectivités territoriales, il en est une qui est en pleine expansion, dont les responsabilités sont de plus en plus importantes et qui concerne désormais une majorité de Français. Or cette catégorie échappe complètement - parce que vous avez choisi qu'il en soit ainsi - au bénéfice du droit que vous demandez au Parlement d'accorder aux autres catégories de collectivités territoriales.

Avouez qu'il y a un problème ! Comprenez que nous prenions date !

C'est une source de malentendus et, surtout, c'est inéquitable.

Quand j'avance cet argument, vous me renvoyez à l'article 2. Je relis cet article, en particulier son deuxième alinéa, car je pense que c'est à celui-ci que vous faites allusion, et je n'y vois aucune réponse à l'objection que je présente.

Voilà, monsieur le ministre, pourquoi j'ai déposé l'amendement n° 75 rectifié et pourquoi je le maintiens.

J'ajoute que cet amendement est encore plus nécessaire quand il s'agit d'établissements publics à fiscalité propre, et je pense, bien sûr, à ceux qui sont soumis à la taxe professionnelle unique. Dans ce cas précis, il suffirait qu'un gouvernement -  je ne vise pas le vôtre, monsieur le ministre, car je vous crédite de bonne foi - prenne unilatéralement une mesure inéquitable pour aussitôt amoindrir l'autonomie financière desdites collectivités territoriales. Ce serait imparable.

J'ajoute que, dans ce cas, d'une façon ou d'une autre, ce sont les communes qui composent l'établissement public qui seraient pénalisées et, sans doute, fiscalisées.

Monsieur le ministre, c'est sur ce point que je voulais vous interpeller tout à l'heure ; je le fais maintenant et je souhaiterais avoir une réponse avant que l'amendement ne soit mis aux voix !

M. Josselin de Rohan. On ne répond plus !

M. Gérard Delfau. Eh bien, c'est malheureux !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 75 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 50.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 5 et 15.

(Les amendements sont adoptés à l'unanimité.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 48.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 76 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Art. 1er
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Art. additionnels avant l'art. 2

Article additionnel avant l'article 2 ou avant l'article 3

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 51, présenté par MM. Frimat,  Peyronnet,  Sueur,  Marc,  Mauroy,  Moreigne,  Miquel,  Dreyfus-Schmidt,  Raoul,  Lagauche,  Godefroy,  Teston,  Dauge,  Courrière,  Bel et  Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Avant l'article 2, insérer un article additionnel rédigé comme suit :

Au sens du dernier alinéa de l'article 72-2 de la constitution, la péréquation est un élément constitutif de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Nous venons d'achever l'examen de l'article 1er. Pouvons-nous espérer, monsieur le ministre, si ce n'est pas abuser de votre présence, puisque celle de M. de Villepin nous est comptée, que, sur la péréquation, nos explications de vote susciteront autre chose que du silence ? Je sais bien que le silence a la qualité d'être clair, lisible, efficace et qu'il est d'or, mais vous nous avez tellement dit votre attachement au dialogue que nous aimerions que, sur ce point précis, vous mettiez en accord votre discours et vos réponses !

De nombreux orateurs, et M. le rapporteur le premier, ont évoqué la péréquation, notamment dans le débat d'hier soir, dont je tiens quant à moi à saluer la qualité et la sérénité,...

M. Gérard Delfau. C'est vrai !

M. Bernard Frimat. ...sérénité qui, je l'espère, demeurera, au-delà de la peine que ce débat a pu causer. Je pense d'ailleurs que, l'expérience venant, la peine disparaîtra, étant précisé que nos observations, les miennes notamment, ne s'adressent jamais aux personnes, mais portent sur le texte, d'autant qu'en l'occurrence le texte n'a pas pour auteur la personne qui le défend.

Sur ce point précis, nous sommes tous d'accord : toutes les associations de collectivités territoriales, ainsi, monsieur Fourcade, que le comité des finances locales, bref, chacun de nous sent que nous touchons là à quelque chose d'essentiel si nous voulons faire vivre le principe de la libre administration des collectivités territoriales.

On peut faire tous les discours que l'on veut sur l'autonomie financière, mais l'autonomie financière dans la misère n'a aucun sens.

Il nous semble donc nécessaire, au moment où nous discutons du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, de faire clairement apparaître que, dans l'autonomie financière, il n'y a pas seulement l'autonomie fiscale, il n'y a pas seulement l'autonomie de gestion ; il y a aussi l'exigence d'une péréquation.

La péréquation est un élément constitutif de l'autonomie financière des collectivités territoriales et, parce qu'elle est un élément constitutif, elle a toute sa place dans la loi organique relative à l'autonomie financière.

Il ne s'agit pas à ce stade, je l'ai dit hier soir et je le redis, de descendre dans le détail et de prévoir, dans une loi organique, les dispositifs de péréquation. Nous admettons tout à fait que la description de ces dispositifs relève de la loi ordinaire.

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Frimat.

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, reconnaissez que nous n'abusons pas du temps. Ces sujets sont sérieux, et je sais qu'ils vous passionnent !

M. le président. Nous sommes l'un et l'autre passionnés !

M. Bernard Frimat. Dès lors que l'autonomie financière ne peut exister sans péréquation, ces deux notions sont liées, et le but de cet amendement est la reconnaissance de ce lien dans la loi organique.

M. le président. L'amendement n° 59, présenté par MM. Sueur,  Peyronnet,  Frimat,  Marc,  Mauroy,  Moreigne,  Miquel,  Dreyfus-Schmidt,  Raoul,  Lagauche,  Godefroy,  Teston,  Dauge,  Courrière,  Bel et  Lise, Mme Blandin et les membres du groupe Socialiste, est ainsi libellé :

Avant l'article 3, insérer un article additionnel rédigé comme suit :

La péréquation constitue une condition nécessaire de la mise en oeuvre de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Dans la continuité des propos de M. Frimat, je dirai qu'aujourd'hui le véritable problème des collectivités territoriales, notamment des communes, n'est ni celui de l'autonomie fiscale ni même celui de l'autonomie financière, encore qu'il soit important ; il est celui du rapport entre leurs charges et les ressources dont elles peuvent disposer, et ce problème, tout le monde le comprend.

Je ne prendrai qu'un exemple, celui de la dotation de solidarité urbaine.

La DSU a été constituée voilà quelques années pour permettre que des quartiers en difficultés soient refaits, ce qui est aujourd'hui de plus en plus nécessaire.

M. Jean-Jacques Hyest. La DSU n'est donc pas une réussite !

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur Hyest, la DSU représente l'une des rares dotations de l'Etat qui donne véritablement lieu à péréquation, et, à cet égard, elle a parfaitement réussi. Elle a bien mieux réussi que les autres composantes de la DGF, dont le taux d'inertie est considérable et qui n'ont pas d'effet péréquateur.

Vous savez très bien que la DSU a augmenté au fil du temps. Aujourd'hui, elle doit représenter 3 % de la DGF, c'est-à-dire 1,5 % de l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

M. Borloo nous a présenté une loi d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine tout à fait intéressante, mais, dans le budget qui a suivi, on a pu constater que les crédits de la ville, comme d'ailleurs ceux du logement, diminuaient de 8 %. Résultat, beaucoup de villes et d'agglomérations sont confrontées à de terribles problèmes financiers. Ces collectivités ne parviennent pas à faire face.

Par conséquent, il serait intelligent, utile et urgent d'accroître la part de la DSU à l'intérieur de l'ensemble des dotations de l'Etat. De même, pour un certain nombre de communes du secteur rural en difficulté, il est absolument nécessaire d'accroître la part de péréquation qui leur revient.

Si l'on met en oeuvre une autonomie fiscale, encore très relative, sans traiter de front en même temps le problème de la péréquation, il est dérisoire de parler d'autonomie. En effet, avoir une autonomie financière, qu'est-ce que cela signifie lorsque l'on n'a pas les moyens de faire face à ses charges ?

Citons l'exemple de la commune de Clichy-sous-Bois : il y a des copropriétés dégradées, des logements sociaux en grand nombre, il y a peu d'activités économiques, très peu de ressources. Que vous voulez-vous que l'on fasse si n'est pas mise en oeuvre une plus grande péréquation ? On peut dire : on va vous donner l'autonomie fiscale et financière ! Mais à quoi cela servira-t-il si ces collectivités ont toujours aussi peu de moyens eu égard à leurs charges ?

C'est pourquoi il est complètement aberrant de vouloir parler d'autonomie sans parler de péréquation : chaque fois que vous nous direz que c'est en dehors du sujet, nous dirons que c'est au coeur du sujet, ou alors le sujet n'a pas de sens.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Je vais donner, au nom de la commission, une réponse commune aux amendements nos 51 et 59 puisqu'ils concernent le même sujet.

Les amendements ne sont pas conformes à la Constitution pour la bonne raison que tout ce qui concerne la péréquation va faire l'objet d'une loi ordinaire alors que nous sommes en présence d'une loi organique. Cela étant, la péréquation est un sujet important.

Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, la péréquation ne relève pas de ce texte, mais le développement de l'autonomie financière locale, nous le savons, risque de se traduire par un creusement des inégalités entre collectivités,...

M. Gérard Delfau. Très bien !

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... les bases des impôts locaux étant inégalement réparties sur le territoire national.

M. Gérard Delfau. Très bien !

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Le renforcement de la péréquation, mais cela viendra en son temps, constitue donc l'indispensable corollaire au problème que nous traitons aujourd'hui.

La loi de finances pour 2004 a rénové l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. La DGF se compose désormais pour chaque niveau de collectivités, y compris les régions, d'une dotation forfaitaire, d'une part, et d'une dotation de péréquation, d'autre part.

M. Jean-Pierre Sueur. Dont on ne connaît pas le montant !

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cette double dotation a été introduite par la réforme de la DGF qu'ici même, en décembre 1993, j'avais défendue.

Rappelons tout de même que l'agrégation de diverses dotations a permis de multiplier par deux son montant, qui atteint près de 37 milliards d'euros. Cela n'est pas négligeable et permet ainsi de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires en faveur précisément de la péréquation.

Il importe désormais de réformer les critères de répartition de ces dotations.

Le comité des finances locales, présidé par notre excellent collègue Jean-Pierre Fourcade, a examiné, le 28 avril dernier, les conclusions du groupe de travail qu'il avait constitué en juillet 2003 afin de préparer cette réforme, laquelle pourrait intervenir dans le cadre de la loi de finances pour 2005.

La commission des finances, la commission des affaires économiques et la délégation du Sénat à l'aménagement du territoire, présidée par notre collègue Jean François-Poncet, ont formulé ? cela a été rappelé lors de la discussion générale hier ?, sur le rapport de notre collègue Claude Belot, des propositions tendant à renforcer la péréquation entre départements en retenant un indice synthétique des charges pesant sur ces collectivités. Elles examinent désormais les conditions de renforcement de la péréquation entre les régions.

Ces travaux ne manqueront pas d'éclairer utilement les prochains débats. Si les amendements présentés ne sont pas conformes à la Constitution, il n'en est pas moins vrai que le problème de la péréquation devait être posé. Mais d'ores et déjà, les travaux préparatoires ont été engagés pour en faire une réalité.

La commission émet donc un avis défavorable sur les amendements nos 51 et 59, mais elle n'en relève pas moins l'importance du sujet évoqué.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Avant de délivrer l'avis du Gouvernement, je souhaiterais rebondir sur l'observation de M. Frimat. Il s'interrogeait sur les raisons pour lesquelles je n'avais pas répondu à l'intervention prononcée à l'occasion des explications de vote, relative aux avis du Gouvernement sur les différents amendements présentés.

Je suis attentif au respect des usages et je crois savoir que, dans la Haute Assemblée, il n'est pas d'usage de répondre de manière systématique aux explications de vote. Je crois donc avoir été, de ce point de vue, suffisamment clair.

Pour le reste, monsieur Frimat, je ne vous apprendrai rien en vous disant que ce n'est pas mon genre de refuser le débat. Au contraire, je suis plutôt de ceux qui adorent cela et qui n'hésitent jamais, lorsqu'il s'agit d'aller au feu, à rappeler ce que sont nos convictions.

Mais vous comprendrez qu'il nous faut là aussi faire la part des choses et donner, une fois que l'assemblée est éclairée, tout le temps nécessaire à la suite du débat.

Que pouvais-je dire à M. Delfau ? J'ai bien entendu son explication de vote, j'ai bien compris qu'il souhaitait prendre date en ce qui concerne la montée en puissance des EPCI. Que dire de plus, si ce n'est que j'en ai pris bonne note et qu'il nous appartient à tous de respecter l'esprit et la lettre de la Constitution.

Pour revenir maintenant au sujet qui vous occupe à travers cet amendement, comme l'a rappelé M. Hoeffel, il est un moment pour chaque chose. Comment imaginer qu'ici, dans cette assemblée, certains ne se préoccupent pas de la péréquation ? C'est impossible ! La péréquation est bien une idée qui n'est ni de droite ni de gauche. La péréquation, c'est la solidarité, c'est la justice, c'est l'équité.

M. Jean-Pierre Sueur. Elle a diminué depuis le début 2004 !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Qui dans cet hémicycle peut s'opposer à cette idée dès lors que l'on est attaché aux valeurs républicaines ? Mais là encore, il faut, semble-t-il, faire les choses dans le bon ordre.

M. Michel Charasse. La quadrature du cercle !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je suis obligé de vous rappeler que la Constitution, à travers cette loi organique, nous incite à traiter non pas la péréquation, mais l'autonomie financière.

Un certain nombre de personnes ici, M. Charasse notamment, sont très attentifs à ce que nous respections scrupuleusement la lettre des institutions.

M. Jean-Pierre Sueur. Ne faites pas parler M. Charasse, il parle tout seul !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je le voyais approuver.

Vous comprendrez qu'il était opportun de ne pas mélanger les genres, sur ce point en tout cas. C'est la raison pour laquelle je souhaite vous rassurer : nous aurons, le moment venu, un vrai, beau et grand débat sur la péréquation...

M. le président. Monsieur le ministre, un débat le plus tôt possible s'il vous plait.

M. Gérard Delfau. Merci, monsieur le président !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, comme vous le savez, je suis moi-même d'un tempérament terriblement impatient,...

M. le président. C'est exact !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ... et je ne peux donc que vous rejoindre sur ce point.

Le comité des finances locales a fait un gros travail dans ce domaine. A ce titre, les résultats de la première réforme, à savoir la dotation, sont déjà intéressants : la simplification opérée a permis un véritable progrès. On est passé, par exemple, de 40% à 33% en ce qui concerne les écarts entre communes.

M. Jean-Pierre Sueur. De quelle date à quelle date ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Entre 1994 et aujourd'hui ! On progresse dans tous les domaines.

Mais puisque vous m'interpellez, monsieur Sueur, je ne résiste pas !

Je vous ai vu, tout à l'heure, lever assez fièrement l'étendard de la contribution de vos amis et de vous-même à la péréquation. Permettez-moi de dire aux uns comme aux autres que, dans le domaine de la péréquation, chacun a, de manière très républicaine, apporté sa contribution : effectivement, la DSU, en 1991, c'est vous, monsieur Sueur ! Mais c'est bien la loi Hoeffel qui, en 1993, l'a améliorée et a même créé la dotation de solidarité rurale, ou DSR.

M. Jean-Pierre Sueur. Elle ne l'a pas améliorée !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Puis, en 1995, la loi Pasqua a créé le fonds national de péréquation. Et on pourrait ainsi continuer...

Monsieur Sueur, reconnaissez que, en tout état de cause, s'il fallait décerner, en cette période festivalière, la Palme d'Or, notre gouvernement, qui a inscrit dans la Constitution le principe de la péréquation, serait en bonne place. Pouvait-on imaginer mieux et plus courageux ? Cela ne vous a sans doute pas échappé !

M. le président. Sur incitation du Sénat, monsieur le ministre !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous avez tout à fait raison de le souligner, monsieur le président. En effet, dans ce domaine, la contribution du Sénat a été absolument majeure.

Voilà donc la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements nos 51 et 59. N'y voyez aucune hostilité à la réflexion et à l'amélioration du principe, mais nous devons respecter précisément la lettre de la Constitution dans l'esprit de cette loi organique.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 51.

M. Bernard Frimat. Monsieur le rapporteur, vous avez prononcé sur nos deux amendements un éloge funèbre (Sourires.) puisqu'il s'est conclu par un avis défavorable. J'ai d'ailleurs senti toute la difficulté que vous aviez à le formuler tant votre attachement à la péréquation est grand.

Mais je me permets de vous dire que mon interprétation de la Constitution qui, jusqu'à ce qu'elle soit changée, est notre bien commun est légèrement différente de la vôtre.

L'article 72-2, alinéa 5, dispose : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. » Or, en relisant l'amendement que j'ai signé avec mes amis, je ne vois nulle part qu'il s'agisse de dispositifs de péréquation. Je ne conteste pas un seul instant que les dispositifs de péréquation soient du domaine de la loi ordinaire.

Comme nous l'avons vu ce matin en commission, vous évoluez selon un rythme binaire qui consiste à nous répondre : ce n'est pas du domaine de la loi organique ou c'est contraire à la Constitution. Je pense que nous allons rythmer notre différence sur ces deux termes.

Reprenons les termes de votre éloge même si je n'en partage pas la conclusion : à partir du moment où vous indiquez qu'il est essentiel de réaliser la péréquation, et vous avez constaté l'impatience de M. le président à pouvoir se saisir de ce sujet, il est évident qu'elle est étroitement liée à la notion de l'autonomie financière.

L'autonomie financière ne se réduit pas ? et j'ai compris que c'était votre position, monsieur le ministre ? à l'autonomie fiscale. Notion large et complexe, l'autonomie financière implique, pour les communes les plus pauvres, sauf à être un leurre - dans ce cas, ce projet de loi organique relèverait non plus du débat politique mais de l'art abstrait -, la mise en oeuvre du principe de péréquation. Sauf à se livrer à cette extrémité, nous sommes donc bien en présence d'un élément constitutif de la notion d'autonomie financière.

Si ce principe est constitutif de la notion d'autonomie financière comme l'indique cet amendement, ce dernier a bien évidemment toute sa place dans la loi organique. C'est la raison pour laquelle nous le maintenons et nous le défendons en espérant vous avoir convaincu du bien fondé de notre interprétation et, avec grand regret, du caractère erroné de celle que vous avez pourtant brillamment présentée.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Dans ce débat, il y a le fond et il y a la forme. Que le Gouvernement ne souhaite pas introduire les péréquations dans la loi organique, c'est son droit, et il faut le respecter. Que le groupe socialiste souhaite le contraire, c'est son droit aussi.

Malgré tout, je ne peux pas laisser passer ce que j'ai entendu sur la conformité à la Constitution des amendements nos 51 et 59 de mes amis socialistes, qui ont à peu près le même objet, sans réagir.

Mes chers collègues, la Constitution prévoit que les péréquations sont réglées par la loi, ce qui est incontestable. Mais, dans un texte qui concerne l'autonomie financière des collectivités territoriales, il n'est pas interdit de dire que, dans le champ de l'autonomie financière, il y a la péréquation.

MM. Bernard Frimat et Jean-Claude Peyronnet. Très bien !

M. Michel Charasse. Bien entendu, si mes amis proposaient de régler par ces amendements les modalités de la péréquation, ...

M. Bernard Frimat. Ce n'est pas le cas !

M. Michel Charasse. ... je ne serais alors pas d'accord, car de telles dispositions sont du domaine non pas de la loi organique, mais de la loi ordinaire.

Pour autant, le fait de dire que la péréquation est un élément essentiel de la liberté locale, qui se traduit notamment à travers l'autonomie financière que le ministre rappelait il y a un instant, n'est pas du tout contraire à la loi organique.

J'ajouterai un point que les collègues juristes de cette assemblée connaissent. Si, par inadvertance, et cela arrive souvent, le Parlement « glisse » dans une loi organique une disposition de loi ordinaire, le Conseil constitutionnel ne déclare pas, par principe, cette adjonction non conforme. Il la déclasse en procédant ainsi : examinant l'ensemble de la loi, il constate que tel article, n'étant pas du domaine de la loi organique, n'est pas pour autant contraire à la Constitution, et décide donc de le déclasser en loi ordinaire pour apprécier ensuite s'il est ou non conforme à la Constitution ou à la loi organique.

Par conséquent, monsieur le ministre, il vaudrait mieux argumenter sur le fond que sur un obstacle constitutionnel qui n'existe pas.

M. Bernard Frimat. Très bien !

M. Michel Charasse. Il existerait, je le redis, si les amendements nos 51 et 59 avaient pour objet de fixer les règles de la péréquation ou d'en déterminer les modalités pratiques. Or ce n'est pas le cas.

Par conséquent, à partir du moment où nous précisons ce qu'il doit y avoir dans l'autonomie financière, il est parfaitement loisible à certains collègues, notamment de mon groupe, de dire que la péréquation doit en faire partie.

Monsieur le rapporteur, je suis désolé d'être en désaccord avec vous et avec le Gouvernement sur ce point de forme : il n'y a pas d'incompatibilité constitutionnelle entre les deux amendements et l'article 72-2 de la Constitution, puisque ces amendements ne déterminent pas les modalités de mise en oeuvre de la péréquation. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Charasse, je voudrais vous répondre tant sur la procédure que sur le fond.

M. Michel Charasse. Je n'ai pas abordé le fond !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. En ce qui concerne le point de procédure en question, c'est la première fois de ma vie que je défends, ici, un projet de loi organique.

M. Michel Charasse. Cela s'arrose !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Comprenez que je jugerais assez peu glorieux de me trouver, pour cette première, « déclassé » ! (Sourires.)

Vous pouvez donc imaginez que j'essaie, au moins pour la première fois, d'être rigoureux, afin d'établir une sorte de jurisprudence pour la suite.

Sur le fond, monsieur Charasse, vous avez souligné avec justesse le fait que j'aurais dû peut-être aller un peu plus loin dans ma réponse. Au demeurant, il existe entre nous un point de divergence important : selon nous, il faut vraiment, dans l'intérêt du débat, distinguer la péréquation de l'autonomie financière.

J'ai la conviction qu'intégrer la péréquation dans le concept d'autonomie financière aboutirait à un contresens. En effet, la péréquation relève de la compétence de l'Etat qui, par le versement des dotations, met en oeuvre la solidarité. Or, si l'on demande aux collectivités territoriales, à qui l'on donne l'autonomie financière d'intégrer dans cette dernière leur propre rôle de solidarité territoriale, où est, alors, la place de l'autonomie ?

Il me semble donc vraiment indispensable de séparer ces deux notions, ce que le constituant a d'ailleurs fait avec beaucoup de sagesse. Si je prends le temps de le redire ici, c'est parce que, sur cet élément du dossier, il ne doit y avoir entre nous aucune ambiguïté. C'est important, y compris pour la suite. Rappelez-vous les mots clefs qui sous-tendent notre action : clarté, transparence, lisibilité, cohérence, efficacité. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.

M. Gérard Delfau. Tout d'abord, sur un plan général, je voudrais me réjouir de ce que, pour la première fois à ma connaissance depuis de nombreuses années, le Sénat consacre autant de temps au principe de péréquation, à savoir, pour le dire dans le langage de tous les jours, la recherche d'une meilleure égalité des ressources entre les territoires qui connaissent des disparités considérables.

M. le président. Je vous remercie, monsieur Delfau, de cette observation.

M. Gérard Delfau. De nombreux orateurs ont pu ainsi s'exprimer : notre éminent rapporteur, M. Hoeffel, plusieurs de nos collègues, M. le ministre, mais vous aussi, monsieur le président. Nous avons pu vous entendre tout à l'heure presser le Gouvernement d'accélérer le calendrier sur un sujet qui devient maintenant urgent.

De ce point de vue, la démonstration si brillante, si percutante, de notre collègue Michel Charasse sur l'adéquation des amendements nos 51 et 59 au présent texte de loi me dispense d'argumenter à mon tour.

En revanche, monsieur le rapporteur, je voudrais saisir votre formule au bond et vous dire à quel point je la fais mienne. Selon vous, la péréquation n'est peut-être pas un élément constitutif, mais c'est le corollaire indispensable de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Dans ces conditions, prenons ensemble les décisions nécessaires pour que cet accord général entre en application. Je ferai tout à l'heure une proposition concernant l'article 2. Au demeurant, ne laissons pas croire que l'autonomie financière des collectivités territoriales peut, si peu que ce soit, se passer de la solidarité nationale que représente le principe de péréquation. Si, au sortir de ce débat, nous en sommes convaincus, alors, nous aurons pris le bon chemin et le Sénat aura fait un travail utile pour la nation.

M. Bernard Frimat. Très bien !

(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)