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Séance du 2 juin 2004 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

PRÉSIDENCE DE M. Adrien Gouteyron

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

Autonomie fInancière des collectivités territoriales

Suite de la discussion d'un projet de loi organique

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (n°s 314, 324, 325).

Je vous rappelle que la discussion générale a été close et que trois motions de procédure ont été rejetées.

Nous passons donc à la discussion des articles.

Demande de renvoi à la commission (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Art. 1er

Articles additionnels avant l'article 1er

M. le président. L'amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Avant l'article premier, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

I. Le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le chapitre IV intitulé « coopération décentralisée » devient le chapitre V. Les articles L. 1114-1 à L. 1114-7 deviennent respectivement les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 ;

2° Il est rétabli un chapitre IV intitulé « Autonomie financière » et comprenant les articles L.O. 1114-1 à L.O. 1114-4.

II. A l'article L. 1722-1 du même code, les références : « L. 1114-1 » et « L. 1114-5 à L. 1114-7 » sont remplacées par les références : « L. 1115-1 » et « L. 1115-5 à L. 1115-7 ».

III. Au 3° de l'article L. 1791-2 du même code, la référence : « L. 1114-1 » est remplacée par la référence : « L. 1115-1 ».

La parole est à M. le rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, cet amendement a pour objet de codifier les dispositions de la présente loi organique dans le code général des collectivités territoriales.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 1er.

L'amendement n° 43, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Frimat, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et les membres du groupe Socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

L'autonomie fiscale des collectivités territoriales est consubstantielle au principe de libre administration.

La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous aurez admiré le style de cet amendement : « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales est consubstantielle au principe de libre administration. » C'est une règle qui aurait pu, il est vrai, figurer dans la Constitution elle-même, mais comme l'occasion en a déjà été manquée, il ne faudrait qu'elle le soit, de nouveau, aujourd'hui.

La formule n'est pas de nous. Il s'agit d'une citation qui émane directement de la proposition de loi constitutionnelle déposée le 22 juin 2000 par M. Christian Poncelet, président du Sénat, M. Jean-Paul Delevoye, M. Jean-Pierre Fourcade, M. Jean Puech et M. Jean-Pierre Raffarin. La qualité des auteurs ne peut que vous frapper !

Comme il nous paraît nécessaire que l'autonomie fiscale soit définie et affirmée dans cette loi organique qui porte précisément sur l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, nous vous demandons de voter cet amendement n° 43. J'ajoute que M. Sueur, qui en est le premier signataire, pourra vous fournir des précisions complémentaires, à l'occasion des explications de vote.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cette disposition ne relève pas de la présente loi organique, laquelle a pour objet exclusif de déterminer les conditions requises pour que les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble des ressources.

De surcroît, cette disposition est dépourvue de portée normative. C'est la raison pour laquelle la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je partage l'avis qui vient d'être exposé par M. Hoeffel. Ne voyez pas là une volonté de restreindre le débat ; nous aurons l'occasion d'évoquer de nouveau ces questions, mais l'argumentaire qui vient d'être développé nous conduit à émettre également un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement n° 43, déposé par nos collègues du groupe socialiste, pose un certain nombre de questions et appelle donc, de notre part, quelques brèves observations.

Il reprend, dans l'esprit et dans la rédaction, une des idées forces de la proposition de loi constitutionnelle de la majorité sénatoriale qui, ayant été quelque peu rattrapée par le processus constitutionnel, articulé autour de la question de la décentralisation et engagé dans le cadre de la discussion de la loi de mars 2003, n'a jamais trouvé lieu d'être débattue.

Posons cependant la question : l'autonomie financière des collectivités locales se limite-t-elle à la faculté de lever l'impôt ? De même, on peut se demander si elle garantit la libre administration desdites collectivités.

De quelle autonomie fiscale parlons-nous d'ailleurs, chers collègues ? Les assemblées délibérantes des collectivités locales ne votent en effet de taux d'imposition et de produits fiscaux qu'à partir de données dont l'administration fiscale, garante pour sa part du principe d'égalité du citoyen devant l'impôt, conserve, comme on le sait, la totale maîtrise, ou peu s'en faut.

La faculté pour les collectivités locales de déterminer l'assiette des impôts locaux est en effet conditionnée par la réalisation des évaluations de bases cadastrales d'imposition et a posteriori par la possibilité d'y appliquer quelques abattements motivés pour charges de famille. Que les choses soient donc claires : la garantie du principe de libre administration des collectivités locales va de pair avec le respect du principe d'égalité des citoyens devant l'impôt.

Si l'on souhaite renforcer le pouvoir des élus locaux en matière de fixation des taux d'imposition et de perception d'un produit fiscal donné, il faut procéder à une évaluation régulière des bases d'imposition. Alors, oui, on pourra garantir le respect du principe de libre administration. L'affirmer pour soi ne suffit pas.

Voter cet amendement de nos collègues du groupe socialiste ne peut donc avoir qu'une vertu prospective.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cet amendement qui a été brillamment défendu par Michel Dreyfus-Schmidt a, bien entendu, une valeur de principe. Il s'agit de bien mettre en évidence la relation qui existe entre deux concepts essentiels : celui d'autonomie fiscale, d'une part, et celui de libre administration des collectivités locales, d'autre part.

Cette formule, monsieur le rapporteur, a été conçue, dans leur grande sagesse, par M. Jean-Pierre Raffarin, M. Christian Poncelet, M. Jean-Pierre Fourcade et quelques autres éminents personnages : je ne pense pas qu'ils aient pu faire une déclaration « dépourvue de portée », comme vous avez cru pourvoir le dire. Leurs déclarations sont généralement destinées à avoir quelque portée : je pense, en tout cas, que nous pouvons les considérer comme telles.

J'ajoute que j'ai le sentiment qu'un certain nombre d'arguments risquent d'être récurrents ; c'est en particulier le cas de celui qui voudrait que nos propos soient sans rapport avec le sujet.

Je tiens à dire d'emblée que tous nos amendements sont liés, et que - cela répond à une remarque très pertinente de M. Bret - si l'autonomie fiscale n'a pas de sens sans la libre administration des collectivités locales, la libre administration des collectivités locales et l'autonomie fiscale n'ont pas de sens sans la péréquation. L'autonomie sans disposer de ressources et sans mener une réflexion sur la manière de les partager dans la société française n'a pas de sens !

Comme nous posons le postulat que l'on ne peut pas isoler ces différents concepts, nous récusons, par avance, tous les arguments tendant à nous objecter qu'ils seraient hors sujet. Tout dépend de la façon dont on définit le sujet...

L'autonomie sans la justice et sans l'égalité n'a pas de sens ! Par conséquent, j'espère que nous n'aurons pas, sur ces questions de définition, de faux débat.

M. Gérard Braun. Vous commencez bien !

M. Jean-Pierre Sueur. Si tel était le cas, nous ne verrions pas quel est le véritable enjeu de ce texte.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour explication de vote.

M. Louis de Broissia. Essayez d'être plus convaincant !

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, les deux intervenant précédents ont fait référence à de très bons auteurs : j'y insisterai d'autant moins que nous aurons certainement l'occasion d'en reparler.

J'ai été sensible aux arguments qu'ils ont développés l'un et l'autre. J'estime notamment qu'il est difficile de nous reprocher d'être « hors sujet » quand vos propres textes définissent la libre administration par l'autonomie financière, et quand ces deux principes sont, par un raisonnement circulaire, manifestement indissociables.

Je ne comprends donc pas bien l'argument que vous avancez.

Afin d'élargir la question, je propose de rectifier l'amendement comme suit : « L'autonomie fiscale des collectivités territoriales et la péréquation verticale par l'Etat sont consubstantielles au principe de libre administration. »

Ainsi aurons-nous les deux grands principes fondateurs qui permettent d'assurer l'autonomie financière et la libre administration effective des collectivités territoriales.

M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 43 rectifié, présenté par MM. Sueur, Peyronnet, Frimat, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et les membres du groupe Socialiste, apparenté et rattachée, et ainsi libellé :

Avant l'article 1er, ajouter un article additionnel rédigé comme suit :

L'autonomie fiscale des collectivités territoriales et la péréquation verticale par l'Etat sont consubstantielles au principe de libre administration.

Quel est l'avis de la commission ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. J'ai noté avec attention la rectification qui est proposée.

Nous avons eu l'occasion ce matin, en commission des lois, de débattre d'un certain nombre d'amendements qui concernent la péréquation. J'ai précisé que ces amendements ne pouvaient pas trouver place dans le cadre de la présente loi organique.

Je suis donc, à mon grand regret, amené à répondre à notre collègue Jean-Claude Peyronnet qu'ajouter la péréquation à la disposition prévue par l'amendement n° 43 ne change fondamentalement rien à l'avis défavorable de la commission.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je conçois que l'on puisse éprouver un sentiment de frustration à ne pas aborder ici dans le détail le thème de la péréquation. C'est un sujet majeur. D'ailleurs, le constituant, dans sa grande sagesse, l'a intégré dans le texte de la révision constitutionnelle, sans le renvoyer cependant à la loi organique, ainsi que l'a rappelé fort justement M. le rapporteur à l'instant.

C'est la raison pour laquelle il me paraît bien difficile d'aller plus avant à ce stade de la discussion, même si nous aurons peut-être l'occasion, lors du débat, d'en dire un peu plus.

En tout état de cause, cette question de la péréquation est essentielle. Elle est, comme vous le disiez, consubstantielle à la réforme des dotations, réforme sur laquelle le comité des finances locales a fourni un travail absolument remarquable - je le souligne en présence du président Fourcade. Ce sont autant d'éléments de réflexion dont nous disposerons dans les mois à venir, bien au-delà du seul débat sur la loi organique.

Ayant également à coeur d'aller de l'avant dans ce domaine, le Gouvernement proposera des avancées d'autant plus substantielles qu'elles sont appelées à répondre à des attentes anciennes, qu'il est grand temps de satisfaire, en matière de simplification, d'efficacité et de justice.

M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous sommes obligés, puisque la discussion est déjà ouverte, de nous en tenir à l'essentiel.

L'essentiel, c'est, nous dit-on, la loi organique. Que doit faire la loi organique ? Elle doit fixer les conditions dans lesquelles une règle est mise en oeuvre. La règle est de fixer, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part déterminante de l'ensemble des ressources dans les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales. Il ne s'agit pas de définir ce que sont les ressources propres : on le sait, c'est évident, cela va de soi ! Il est donc inutile de l'inscrire dans la loi organique !

En revanche, nous verrons tout à l'heure ce que doivent être les catégories de collectivités territoriales. Il convient de distinguer, nous semble-t-il, les communes, les départements, les régions, et dans chacune de ces catégories, les petites communes, les moyennes communes, les grandes communes, en faisant peut-être aussi des distinctions entre les départements.

Les différences doivent être compensées par la péréquation. Par conséquent, il est tout à fait normal d'en parler lorsque l'on discute de ce que doit être la part déterminante des ressources propres.

C'est tellement vrai que, lors de la discussion générale, il nous a été expliqué que la part déterminante doit être assez faible de manière à laisser de la marge pour la péréquation. Cela nous sera répété dans la suite du débat, et il nous sera même proposé, disposition qui nous paraît anticonstitutionnelle, de fixer la même part déterminante pour toutes les collectivités territoriales.

C'est dire à quel point les deux sujets sont liés. Par conséquent, le débat sur les conditions dans lesquelles la règle est mise en oeuvre doit inclure la péréquation, afin que le reste soit la part déterminante des ressources propres.

Voilà pourquoi l'ajout qui est proposé par notre collègue Jean-Claude Peyronnet a parfaitement sa place dans le cadre de la loi organique, ce qui n'est pas le cas de la plupart des propositions que vous faites.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 43 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Art. additionnels avant l'art. 1er
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Art. additionnel avant l'art. 2 ou avant l'art. 3

Article 1er

Les catégories de collectivités territoriales mentionnées au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution sont :

1° Les communes ;

2° Les départements auxquels sont assimilées la collectivité départementale de Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et les collectivités à statut particulier issues de la fusion d'une ou plusieurs communes et d'un département ;

3° Les régions et la collectivité territoriale de Corse auxquelles sont assimilées les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution autres que celles mentionnées au 2°, les provinces de la Nouvelle-Calédonie, les collectivités à statut particulier issues de la fusion de départements et de régions et les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l'article 73.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, sur l'article.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'article 1er du présent projet de loi définit, de manière en apparence relativement précise, les différentes catégories de collectivités territoriales qui serviront de référence pour l'application concrète des principes d'autonomie financière que l'on nous invite à valider avec ce texte.

Peu de surprises, en apparence, disais-je, puisque les trois principaux échelons que nous connaissons, et dont les pouvoirs et les compétences ont été de plus en plus clairement définis, notamment dans le cadre des lois de décentralisation de 1982, sont confirmés, avec une référence expresse à l'échelon communal, constituant la première catégorie, au département et à la région.

D'aucuns ne manqueront pas de souligner qu'il manque un échelon, que l'on va retrouver de manière indirecte dans l'article 2 du projet de loi, à savoir l'échelon intercommunal.

Pour autant, dès ce premier article, le projet de loi souffre, selon nous, de manière incontestable, d'une approximation dangereuse pour une juste appréciation de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Comme vous le savez, nous avons consacré de longs débats, dans notre Haute Assemblée comme ailleurs, à mettre en évidence les profondes inégalités de capacités d'intervention financière de telle ou telle collectivité, la situation étant d'une grande disparité et d'une grande diversité à l'intérieur de chaque catégorie, comme d'ailleurs d'une catégorie à l'autre...

Quoi de commun, en effet, quand on prend l'échelon communal, entre la situation de nombreuses communes rurales, par exemple du sud-ouest de notre pays ou du Massif central, et celle des communes industrielles ou à forte activité économique de la proche couronne parisienne ?

Quoi de commun entre des départements comme l'Ariège, les Hautes-Alpes ou encore la Haute-Marne, et celui des Hauts-de-Seine - cela étant dit sans vouloir dénigrer, bien sûr, ni les uns ni les autres ?

Inégalité de ressources fiscales, faiblesse du revenu des habitants, difficultés sociales particulières, insuffisance des équipements publics disponibles caractérisent bien souvent les handicaps auxquels sont confrontés les territoires.

Dès lors, je vous pose les questions suivantes : peut-on, objectivement, traiter de la même manière chaque échelon de collectivité ?

Le principe d'autonomie financière doit-il être un simple dispositif de compensation globale des inégalités de situation entre collectivités ?

Si tel était le cas, nous ne répondrions pas aux attentes réelles tant des élus locaux que, bien sûr, des populations.

Ce sont là quelques observations que nous ne pouvions manquer de faire à l'occasion de l'examen de cet article.

M. le président. La parole est à M. Jean Chérioux.

M. Jean Chérioux. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne suis pas intervenu dans la discussion générale, car mon propos se limite à quelques réflexions consécutives à la mission que j'ai effectuée du 12 au 14 mai au Royaume-Uni, en compagnie de notre collègue Jean- Léonce Dupont.

C'est cependant une question qu'il me paraît important d'aborder avant l'examen de l'article 1er.

Nous nous sommes rendus au Royaume-Uni pour examiner les conditions dans lesquelles s'effectue ce que les Anglo-Saxons appellent la « dévolution ».

Il s'agit de la décentralisation à l'anglaise, qui s'inscrit dans le même esprit d'autonomie locale qu'en France, mais dans une diversité telle que nous avons du mal, nous, Français, à l'appréhender.

Nous avons examiné successivement le statut du Parlement d'Ecosse et celui de l'Autorité du grand Londres. Ce sont deux nouveautés dans le panorama britannique administratif, je dirais même politique.

Nous avons constaté que, dans ce pays pourtant particulièrement respectueux de l'autonomie locale - et Dieu sait si l'on parle toujours du local government dans les pays anglo-saxons et, plus particulièrement, au Royaume-Uni - l'autonomie fiscale est extrêmement réduite, l'essentiel du financement étant assuré par une dotation versée par le gouvernement du Royaume-Uni.

Même pour le Parlement d'Ecosse, qui n'est pas une simple assemblée régionale, c'est encore une dotation. Le Parlement écossais a la possibilité de décider trois points d'augmentation de l'impôt sur le revenu, mais, aux dires de nos amis écossais, il n'est pas question d'y recourir.

Nous avons fait une constatation analogue en ce qui concerne l'Autorité du grand Londres. Cela est particulièrement intéressant à noter dans la mesure où, dans notre pays, la tendance actuelle à l'augmentation de la part des dotations de l'Etat dans les collectivités territoriales est perçue comme une perte d'autonomie et de pouvoir par ces collectivités - ce qui a été souligné lors de la discussion générale.

Cela m'a conduit à consulter une étude de l'Institut national des études territoriales, consacrée aux différentes perceptions de l'autonomie financière locale dans les pays de l'Union européenne. Il est bon d'effectuer de temps en temps des études comparées, surtout avec ses voisins !

Le résultat montre que c'est surtout en France que la notion d'autonomie financière est liée à celle d'autonomie fiscale. J'allais dire qu'elle est presque considérée comme étant consubstantielle, comme cela a été indiqué tout à l'heure.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Pas vous, monsieur Chérioux !

M. Jean Chérioux. Or, ce sont deux choses totalement différentes.

En effet, dans de nombreux pays, l'autonomie financière est d'abord définie comme la liberté de gestion et d'utilisation de fonds au profit de réelles politiques locales.

C'est tout à fait le cas de l'Ecosse, qui donne presque l'impression de ne pas être dans le Royaume-Uni. L'Ecosse jouit d'une autonomie de gestion totale, tout en recevant des dotations.

Par conséquent, on le voit, vouloir considérer que toute l'autonomie financière locale est liée à l'autonomie fiscale n'est pas exact.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il ne fallait pas voter la révision de la Constitution !

M. Jean Chérioux. C'est le cas aussi en Allemagne, pays de grande liberté communale, où les collectivités locales ne disposent pas d'une autonomie fiscale importante. Il s'agit d'un modèle de déconcentration financière dans lequel la majorité des ressources provient du pouvoir central qui, il est vrai, est constitué par les Länder.

En effet, la fiscalité ne représente que 30 % des recettes des communes allemandes, contre 51 % pour les dotations.

Selon un tableau que j'ai sous les yeux, les recettes fiscales s'élèvent, par exemple, à 30 % en Allemagne, à 52 % en France et à 13 % au Royaume-Uni. L'on peut dire que nous sommes les champions dans ce domaine puisque nous ne sommes dépassés que par la Suède !

Dans notre pays, c'est la notion d'égalité, en tant qu'uniformité - toujours cette uniformité qui naît de la notion d'égalité ! - qui constitue la limite la plus importante à l'autonomie financière.

Il suffit d'ailleurs, pour s'en persuader, de constater l'importance des dépenses obligatoires, notamment de celles qui sont consécutives à des transferts de compétences. C'est sans doute au niveau des régions, je le reconnais, que l'autonomie budgétaire est la plus grande, et voilà pourquoi c'est à ce niveau-là qu'il convient d'être prudent en matière d'autonomie fiscale, si l'on veut éviter un dérapage des prélèvements obligatoires en France.

Ce n'est pas une vue de l'esprit, mes chers collègues, il suffit de voir ce que représentent un peu plus chaque année dans notre pays, déjà écrasé sous le poids des prélèvements obligatoires, les prélèvements qui sont dus aux collectivités locales. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP.)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il ne fallait pas voter la révision de la Constitution !

M. Jean Chérioux. J'ai encore la liberté de parole, que je sache !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous avez raison, mais il ne fallait pas voter la Constitution ainsi révisée!

M. Jean Chérioux. Je ne m'occupe pas de vos votes, moi !

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Je m'en voudrais, monsieur le président, de troubler ces échanges amicaux...

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons commencé à débattre hier soir avec toutefois le sentiment que ce que nous avons essayé de faire passer n'a pas été tout à fait entendu. Il nous faut donc nous armer de patience et reprendre notre argumentation.

Il me semble que l'article 1er introduit, par son existence même, non pas une solution mais une ambiguïté. J'ai relu, je le disais hier, les débats ainsi que les rapports tant du président René Garrec que du président Pascal Clément.

J'ai également repris cet excellent document élaboré par les services du Sénat - c'est un des Documents de travail du Sénat - intitulé L'organisation décentralisée de la République, loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et lois organiques du 1er août 2003. On peut y lire que l'article 72 nouveau, en son premier alinéa, fixe la liste des catégories de collectivités territoriales.

C'est tellement vrai que le Conseil constitutionnel, dans sa décision de décembre 2003, déclare qu'il ne peut pas statuer tant que la loi organique n'est pas intervenue. Que demande le Conseil constitutionnel ? Il demande deux choses : d'une part, que l'on fixe la part minimale, d'autre part, que l'on fixe le contenu de la notion de « ressources propres ». A aucun moment le Conseil constitutionnel ne demande au législateur de définir la notion de « catégorie de collectivités territoriales », et ce pour la raison simple que le Conseil constitutionnel en connaît parfaitement la définition, et depuis longtemps. Les catégories de collectivités territoriales sont, en effet, définies de la manière la plus claire par l'article 72 de la Constitution et sont actuellement au nombre de cinq.

Dans ces conditions, inventer de nouvelles catégories de collectivités territoriales ne semble pas conforme à l'article 72 de la Constitution, sauf à admettre - mais est-ce possible ?- qu'il y ait deux définitions différentes de la même notion, l'une par référence à l'article 72 de la Constitution, l'autre par référence à son article 72-2.

A cela, monsieur le ministre, vous avez eu pour seule réponse hier de nous dire que vous choisissiez l'approche juridique. Si vous choisissez cette « approche juridique », vous êtes lié par l'alinéa premier de l'article 72, et votre article 1er n'a donc pas de fondement.

Nous défendrons d'abord des amendements qui confirment la vision primaire, au sens noble du terme, de la Constitution et si jamais vous refusez les termes mêmes de la Constitution, monsieur le ministre, et vous départez de cette « approche juridique », alors, un autre champ sera ouvert.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout comme l'article 3, cet article 1er est circulaire, redondant et tautologique.

De deux choses l'une, monsieur le ministre : ou bien, dans le meilleur des cas, ces deux articles redisent ce que dit déjà très bien la Constitution pour ce qui est d'un certain nombre de catégories de collectivités territoriales - à cet égard, l'explication de M. Frimat est particulièrement convaincante - et, dans ce cas-là, je ne comprends pas à quoi sert la loi organique, puisqu'elle ne fait que répéter la Constitution, ou bien vous changez la définition des catégories de collectivités locales et, dans ce cas, cela relève de la Constitution et la logique eût été, alors, de nous proposer un projet de loi constitutionnelle. On ne peut pas sortir de cette logique.

Il y a quelques minutes, monsieur le ministre, vous nous avez dit que, pour les dotations de péréquation, il ne s'était rien passé, mais que, depuis la récente loi de finances, tout changeait et tout allait encore changer. Je sais que vous connaissez parfaitement l'histoire de la péréquation, mais je vous saurais gré de ne pas nous la faire oublier trop vite.

Qui a créé la DSU, la dotation de solidarité urbaine, pour les quartiers en difficulté ? C'est la gauche ! Qui a créé la DSR, qui s'est d'abord dénommée DDR, ou dotation de développement rural, pour les territoires ruraux en difficulté ? C'est la gauche ! Qui a créé, avec la loi de 1992, la première péréquation entre les départements ? C'est encore la gauche ! Qui a créé la première péréquation entre les régions de France ? C'est toujours la gauche ! Qui a créé la première péréquation entre les communes de l'Ile-de-France, c'est encore nous, la gauche, monsieur le ministre !

Et après, que s'est-il passé ? Je n'aurai pas la cruauté de revenir sur les épisodes qui ont marqué l'histoire de la DDR devenue DSR, c'est-à-dire dotation de solidarité rurale, me contentant de relever une fois de plus que cette dotation existe encore aujourd'hui, mais qu'elle est répartie entre 32 000 ou 33 000 communes, ce qui laisse penser que sa valeur « péréquatrice » s'est malheureusement considérablement affaiblie en raison de cet effet de saupoudrage manifeste qui aboutit à ce que chacun ne reçoit que quelques miettes dont il ne peut rien faire.

Nous avons bien entendu M. Devedjian nous présenter cette partie de la loi de finances ; on va donc ajouter la DSU, la DDR et le FNP, le Fonds national de péréquation, et encore une partie de compensation de la part « salaires » de la taxe professionnelle et, avec cela, on fera la péréquation future. Mais, en attendant, et le rapport de M. Michel Mercier sur la loi de finances est particulièrement éloquent à cet égard, dans la loi de finances pour 2004, la péréquation diminue.

Donc, en matière de péréquation, nous sommes sur la mauvaise pente, et les quelques calculs et les quelques réalités géométriques par lesquelles vous avez imaginé des composantes différentes dans cette même loi de finances ne changent rien et n'ajoutent pas un centime pour les collectivités locales. Or notre débat ne peut s'engager de manière crédible que sur des données justes.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Je confirme que les catégories de collectivités définies par la Constitution sont suffisantes et qu'il n'y a pas lieu de revenir sur cette question. Je rappelle simplement que la révision constitutionnelle n'a eu d'autre objet que d'inscrire la région dans la liste des catégories reconnues par la Constitution, alors que, jusque-là, elle existait de fait, sans plus. L'exposé des motifs indiquait : « L'existence des régions, qui constituent depuis 1982 l'une des catégories de collectivités territoriales de la République, est inscrite dans la Constitution au même titre que celle des communes et des départements ».

En outre, lors des débats préalables à la révision constitutionnelle, notre président-rapporteur, y compris jusque dans son rapport de deuxième lecture, a intitulé le chapitre consacré au premier alinéa de l'article 72 : « Les catégories de collectivités territoriales », tant il était clair dans son esprit, et dans l'esprit de tous, à l'époque, que l'actualisation de la liste des collectivités territoriales de la République revenait simplement à compléter la liste des catégories de collectivités déjà reconnues par la Constitution.

Il n'y a pas eu de débat sur ce point, pas de discussions, et, si des difficultés sont apparues, elles sont nées du refus de la majorité d'accepter que les établissements publics de coopération intercommunale soient reconnus comme collectivités à part entière et sur la question de la fusion de collectivités territoriales pour qu'il soit créé des collectivités d'un autre type.

Je n'ai pas le souvenir non plus que, lors de ces mêmes discussions, lorsque nous avons abordé les questions financières et envisagé le nouvel article 72-2, les catégories aient été énumérées d'une façon différente de celle dont elles avaient été énumérées au premier alinéa de l'article 72. Autrement dit, lorsque nous avons abordé, à l'époque, les questions financières, il semblait suffisant de se référer aux catégories précédemment définies dans notre discussion.

Voilà pourquoi, aujourd'hui, on ne comprend pas les raisons pour lesquelles, désormais, il faudrait créer par la loi organique des catégories nouvelles.

M. le président. Je suis saisi de treize amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

. L'amendement n° 22 est présenté par MM. Foucaud et Loridant, Mmes Beaudeau et Borvo, M. Bret, Mme Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L'amendement n° 45 est présenté par MM. Frimat, Peyronnet, Sueur, Marc, Mauroy, Moreigne, Miquel, Dreyfus-Schmidt, Raoul, Lagauche, Godefroy, Teston, Dauge, Courrière, Bel et Lise, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Robert Bret, pour présenter l'amendement n° 22.

M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, évidemment on pourrait se poser la question de savoir pourquoi nous sommes amenés, moi et mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen, à déposer cet amendement de suppression pure et simple de l'article 1er.

Nous avons défendu, sur ce projet de loi organique, une motion tendant à opposer la question préalable, appuyée sur l'examen critique des dispositions du texte et de l'ensemble des mesures qui l'ont précédé et qui l'accompagnent. Dans ce débat, nous ne pouvons en effet oublier que le présent projet de loi organique se situe dans le cadre plus général ouvert par la loi sur l'organisation décentralisée de la République et prolongé par la loi sur les libertés et responsabilités locales.

De deux choses l'une, chers collègues, ou bien le présent projet de loi n'a guère de vertu normative, et l'on peut se demander s'il y a lieu d'en débattre plus longuement, ou bien il présente un caractère impératif et il s'articule avec les autres textes. Il est évident que c'est le cas, en ce sens que la présente loi organique reprend les considérants de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi sur l'organisation décentralisée de la République, et qu'il se présente aussi comme le cadre général dans lequel on va situer le devenir des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

La catégorisation à laquelle se livre l'article 1er ne change pas fondamentalement l'existant, le perceptible pour le citoyen et, a fortiori, pour les élus locaux. Que l'on fasse expressément référence aux trois échelons de pouvoir local démocratiquement élus, c'est-à-dire les communes, les départements et les régions, ne modifie pas grand-chose.

Pour autant, la question qui se pose est celle des objectifs que l'on vise au travers de cette catégorisation. Nous avions, lors de la discussion de la loi constitutionnelle, fait notamment valoir qu'il pouvait y avoir controverse sur le contenu même du principe de caractère déterminant des ressources propres des collectivités locales.

Lors du débat mené en novembre 2002 sur cette question, nous avions déjà souligné l'un des aspects clés de l'article 7 de la loi constitutionnelle, introduisant l'article 72-2 dans le texte constitutionnel. Je cite : « C'est peu de dire que le texte de l'article 6, devenu depuis l'article 7, se présente, malgré des apparences séduisantes, comme un ensemble de dispositions qui sont plus que discutables et qui n'apportent pas de véritables réponses aux collectivités territoriales.

« Dans les faits, la rédaction actuelle de l'article consacre les profondes inégalités de ressources existant entre collectivités territoriales, elle donne à la compétition fiscale entre territoires une vertu quasi constitutionnelle et encourage, in fine, au développement des inégalités entre les citoyens devant l'impôt et vis-à-vis de la qualité du service public.

« Ainsi, considérer que recettes fiscales, ressources d'exploitation et dotations nées des transferts entre collectivités territoriales constituent une part déterminante des ressources des collectivités dans leur ensemble revient, de facto, à donner une vertu à une forme d'austérité partagée et à consacrer la déshérence des dotations budgétaires de l'Etat. »

En est-il aujourd'hui autrement, dans le texte qui nous est soumis et qui ne fait pas, c'est le moins que l'on puisse dire, référence à l'obligation constitutionnelle de péréquation ?

De fait, les attendus qui présidaient à la position que nous soutenions en 2002 n'ont pas perdu la moindre pertinence. Au contraire, ils ont été renforcés !

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cet amendement de suppression de l'article 1er du présent projet de loi organique.

(M. Christian Poncelet remplace M. Adrien Gouteyron au fauteuil de la présidence.)