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Séance du 15 juillet 2009 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires :

M. Alain Dufaut,

M. Marc Massion.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

 
Dossier législatif : projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008
Discussion générale (suite)

Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008

Adoption d'un projet de loi en procédure accélérée

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008
Article 1er

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008 (nos 502, 542).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici réunis pour le rendez-vous traditionnel de vérité budgétaire et comptable de l’année avec le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.

Il peut sembler vain, en ces temps difficiles, de se pencher sur l’année passée, lorsque tout nous presse de nous préoccuper du présent et de l’avenir. Cela dit, je reste convaincu de l’utilité de ce rendez-vous, tant pour les parlementaires et les gestionnaires que pour l’ensemble de nos concitoyens. C’est l’un des moments forts de la procédure budgétaire, au cours duquel le Gouvernement doit rendre compte de sa gestion et ne pas se contenter d’afficher des intentions. Nos concitoyens ont plus que jamais besoin de la vérité des comptes. Nous nous efforçons donc d’établir des documents de plus en plus transparents. Et, à mes yeux, les ministres comme les élus ne seront crédibles que s’ils restaurent la lisibilité et la transparence en ce domaine si important.

Par ailleurs, ce projet de loi de règlement n’est pas complètement étranger à l’actualité puisque les résultats qu’il présente portent déjà la marque des chocs qui ont secoué notre économie au cours de l’année dernière.

Le déficit budgétaire arrêté dans ce projet de loi est de 56,3 milliards d’euros, soit une augmentation de 14,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale et, fait plus significatif, de 4,8 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision du collectif voté en décembre dernier.

Cette détérioration du déficit n’est que la traduction des chocs que nous avons connus l’année dernière et, tout d’abord, du choc de l’inflation sur le premier semestre de l’année 2008, qui s’est essentiellement répercuté sur la progression des dépenses.

Les dépenses ont excédé de 4 milliards d’euros l’objectif fixé en loi de finances initiale, sous l’effet, essentiellement, d’une forte augmentation de la charge de la dette et, en particulier, du provisionnement de la charge d’indexation des obligations indexées, ce qui représente un montant de 3,3 milliards d’euros au total.

Sans surprise, la réserve de précaution constituée en début de gestion n’a pu à elle seule endiguer l’explosion de ce coût. Conçue pour faire face à des aléas de gestion, elle n’a évidemment ni la vocation ni la prétention d’amortir des secousses de l’ampleur de celle que nous avons essuyée en 2008.

L’information essentielle, c’est que ce dépassement de l’objectif de dépenses, essentiellement dû à l’évolution des obligations assimilables du Trésor indexée sur l’inflation, ou OATi, ne témoigne en rien d’un relâchement de nos efforts. Il ne peut en aucun cas être mis sur le compte de la maladie chronique qui touche nos finances publiques depuis trente ans. Il faut resituer ce choc dans le contexte d’une inflation qui a pratiquement doublé par rapport à la prévision sur laquelle a été construite la loi de finances initiales pour 2008.

Rapportée à une inflation observée de 2,8 % en 2008, l’évolution des dépenses respecte strictement la règle du « zéro volume ». Et cette règle est d’autant plus exigeante en 2008 qu’elle s’apprécie désormais sur un périmètre de dépense que nous avons élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ainsi qu’aux affectations de recettes, fiscales et non fiscales, au profit de tiers.

Deuxième motif de satisfaction pour le ministre des comptes publics que je suis : l’année 2008 marque d’incontestables progrès dans l’assainissement des relations financières entre l’État et les régimes de sécurité sociale.

Souvenez-vous : l’exercice 2007 s’était soldé par la reconstitution d’une dette de 1,7 milliard d’euros envers les régimes, malgré l’apurement de plus de 5 milliards d’euros de dettes constatées au 31 décembre 2006. Un an plus tard, cette dette ne s’est accrue que de 0,4 milliard d’euros. Nous constatons donc une décroissance de l’accélération de cette dette, même si celle-ci pose toujours problème. Ce résultat est le fruit des efforts que nous avons réalisés, d’abord dans l’amélioration de la budgétisation des crédits, ensuite dans la poursuite de l’apurement des dettes anciennes puisque nous y avons encore consacré 750 millions d’euros l’an dernier. Je souligne également les efforts de redéploiement effectués en fin d’année pour gager l’ouverture de presque 800 millions d’euros de crédits sur les dotations à la sécurité sociale.

J’éprouve cependant une légère déception en vous annonçant que l’objectif de stabilisation de la dette envers la sécurité sociale n’a pas été tout à fait tenu l’an dernier. Nous le devons, notamment, aux effets de la crise, par exemple pour ce qui concerne la forte augmentation du coût des prestations d’aide au logement, soit 200 millions d’euros en fin d’année.

Le deuxième choc, c’est bien celui de la crise économique qui s’est développée à la fin de l’année dernière et dont nous ressentons principalement les effets dans l’évolution des recettes fiscales.

La crise n’a pas attendu 2009 pour transparaître dans les chiffres : la moins-value de recettes fiscales que nous enregistrons frappe par son ampleur. C’est un manque à gagner de 11,7 milliards d’euros par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale. Sur ce montant, la crise explique au moins 8,5 milliards d’euros.

Sans surprise, les moins-values sont concentrées sur les impôts les plus exposés au retournement de la conjoncture. Les recettes d’impôt sur les sociétés sont en retrait de 4,6 milliards d’euros par rapport aux prévisions initiales, et celles de TVA en recul de 5,1 milliards d’euros.

Ces chiffres ne sont que les signes avant-coureurs d’une crise qui se prolonge, avec plus d’acuité, en 2009. La baisse des acomptes d’impôt sur les sociétés versés à la fin de l’année dernière préfigure le manque à gagner qu’on observe cette année sur le solde dû au titre de l’exercice 2008 et, plus encore, la forte augmentation des restitutions d’impôt sur les sociétés qui ont eu lieu durant la première partie de 2009.

Même constat pour la TVA : au-delà de l’effet lié à l’accélération des délais de remboursement des crédits de TVA aux entreprises, la baisse de la TVA témoigne surtout du mouvement de déstockage des entreprises. Les ajustements ont été rapides ; il faut espérer un effet favorable en retour, quand les entreprises reconstitueront leurs stocks et reprendront leurs investissements. La consommation des ménages tient plutôt bien pour sa part. Je vous rappelle qu’environ 60 % des recettes de TVA proviennent de la consommation des ménages, les 40 % restant ayant pour origine les investissements. Il peut donc tout à la fois y avoir chute de la TVA et maintien de la consommation des ménages : cela s’est produit en 2008, et c’est toujours le cas en 2009.

La crise n’a eu, en revanche, qu’une incidence limitée sur les comptes de l’exercice 2008.

Le résultat comptable ressort en perte de 73,1 milliards d’euros en 2008. C’est une dégradation d’un peu plus de 30 milliards d’euros par rapport à 2007, mais dont l’explication relève en réalité de facteurs en partie étrangers à la crise.

Le résultat comptable est tout d’abord affecté par les reprises de dettes pour un montant de 13 milliards d’euros en 2008, dont 8 milliards d’euros au titre du Fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA.

La lecture du résultat est ensuite brouillée par la progression importante de 9 milliards d’euros des provisions et amortissements. Dans un contexte où l’information comptable se veut toujours plus exhaustive pour répondre à l’exigence du certificateur, c’est-à-dire la Cour des comptes, il serait hasardeux de tirer des enseignements de cette évolution d’une année sur l’autre. Au fond, le passage des provisions ou de l’amortissement est une anticipation de l’avenir.

L’enrichissement de la comptabilisation des éléments d’actif et de passif de l’État affecte également en partie l’interprétation que l’on peut faire de l’évolution du bilan de l’État. Par rapport à 2007, l’amélioration du recensement et de la valorisation des actifs conduit à réévaluer de 555 milliards d’euros en 2007 à 639 milliards d'euros l’actif de l’État dans les comptes de l’exercice 2008.

Depuis l’an dernier, les travaux ont aussi été poursuivis pour mieux identifier les provisions et les dettes non financières de l’État. Le montant du passif ressort ainsi à 1 325 milliards d'euros incluant un peu plus de 1 000 milliards d'euros de dettes financières.

Cette double évolution, à l’actif et au passif, conduit, en définitive, à une dégradation limitée de la situation nette de l’État, compte tenu des volumes en cause très importants : 30 milliards d'euros, pour une perte comptable de 70 milliards d'euros sur l’exercice.

Pour donner une véritable portée à la comparaison des chiffres, je vous invite à prendre date pour l’année prochaine. Nous allons, en effet, mettre sur le métier l’établissement de comptes pro forma, afin de mieux mettre en relation les résultats des exercices successifs, à méthode et périmètre donnés.

À bien des égards, nous sommes encore en période de « rodage ». Les efforts constants que nous réalisons pour améliorer la qualité des comptes nuisent transitoirement à leur exploitation et surtout à leur comparaison. Avec le recul de trois années, nous devrions disposer, en 2010, d’un cadre d’analyse enfin stabilisé, complet et mieux éclairé, auquel je tiens beaucoup.

C’est le rendez-vous que je vous fixe, mesdames, messieurs les sénateurs, pour concrétiser les fruits d’une révolution comptable dans laquelle beaucoup d’entre vous se sont personnellement investis.

La certification des comptes, même assortie de réserves – ce qui est en l’espèce le cas –, est une reconnaissance importante des efforts accomplis depuis plusieurs années par l’ensemble de l’administration. Je ne voudrais pas que ces efforts soient sous-estimés. Il ne tient qu’à nous de faire des comptes davantage un instrument de gestion publique et un outil de son contrôle.

À l’évidence, nous ne partons pas de zéro. Les comptes nous ont déjà obligés à nous pencher, par exemple, sur la gestion des stocks ou de l’immobilier. Il faut poursuivre le mouvement : mieux apprécier, notamment, la réalité des marges de manœuvre budgétaire par la connaissance des dettes et des charges à payer ; mieux développer la démarche d’analyse et de gestion des risques.

À défaut de donner un second souffle à la réforme comptable, nous risquons de la voir s’enfermer dans la recherche, assez vaine et théorique à mes yeux, de la certification pour elle-même. Cette dernière n’a qu’un seul intérêt : améliorer la transparence dont l’unique intérêt est de perfectionner le contrôle de la gestion.

C’est en des termes à peine différents que je formulerais l’enjeu qui nous est soumis relatif à la démarche de performance initiée par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF.

En effet, la mesure de la performance de l’action publique est plus que jamais une véritable obligation

La LOLF a voulu faire de l’examen du projet de loi de règlement un moment beaucoup plus important du débat parlementaire. Malgré les contraintes de calendrier, ce rendez-vous entre le Parlement et le Gouvernement a gagné en importance et en crédit. Il faut cependant reconnaître que parvenir à un tel résultat prend du temps et que les habitudes sont très ancrées.

La Haute Assemblée s’est impliquée dans cet exercice en renouvelant, cette année, l’audition de ministres en commission élargie. Il faut se référer non seulement aux débats qui vont se dérouler dans l’hémicycle, mais aussi à l’ensemble du travail préparatoire, particulièrement dense, auquel a donné lieu le présent projet de loi.

Les comportements changent, mais j’ai la conviction qu’il est possible d’aller encore plus loin dans l’évaluation des résultats.

Aujourd’hui, la démarche de performance se trouve trop souvent confondue avec les objectifs et les indicateurs de performance qui figurent dans les documents budgétaires.

Nous sommes, d’une certaine façon, prisonniers des choix faits au moment de la mise en œuvre de la LOLF, encore trop attachés à une architecture complexe d’objectifs et d’indicateurs, qui mêlent le contrôle de gestion à la vision politique.

Nous savons tous qu’il y a des limites au-delà desquelles l’excès de complexité d’un outil nuit aux fins qu’il sert. Je suis très soucieux d’éviter cet écueil, car la LOLF est bel et bien un instrument clé de la réforme de l’État.

Pour que les objectifs et les indicateurs retenus soient utiles, tout d’abord, il faut qu’ils soient « renseignés » – à l’heure actuelle, ils ne le sont pas tous –, ensuite, et peut-être surtout, il faut qu’ils aient une pertinence, qu’ils soient proportionnés aux enjeux financiers et qu’ils soient compréhensibles. Nous devons éviter que ne s’instaure, en quelque sorte, une lecture technocratique, bureaucratique de la LOLF. Nous y veillerons.

Des progrès ont été effectués depuis 2006 : le nombre d’indicateurs a été réduit de presque 20 % en trois ans, mais il y en avait encore près de 1 300 en 2008.

Nous avons poursuivi, cette année, les travaux avec les ministères pour passer au crible la liste de ces indicateurs. Nous souhaitons réduire leur nombre, afin qu’ils soient aux environs de 1 000, et les classifier en fonction de leur importance.

Au-delà, il s’agit de mieux identifier la centaine d’indicateurs, par mission ou par ministère, qui revêt une dimension politique propre et implique directement le décideur et celui qui le contrôle.

Tels sont les enjeux de l’évaluation des politiques publiques et de l’exercice auquel invite la loi de règlement. Je ne m’étendrai pas davantage sur ce sujet.

Est-il possible de rendre un service public de meilleure qualité à un moindre coût ? Cette question majeure est au cœur de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, dont nous allons lancer la deuxième étape.

Nous avons pu respecter les objectifs de réduction d’effectifs et aller même au-delà, l’an dernier, sans rien abandonner de l’ambition de mieux servir nos concitoyens.

Certains ministères ont pris de l’avance sur le calendrier de mise en œuvre des réformes prévues dans la RGPP. En 2008, premier exercice concerné par cette révision, les effectifs ont baissé de 28 000  équivalents temps plein au lieu de 23 000.

Ce résultat conforte la faisabilité du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, que nous nous fixons sur la durée. Il n’exclut pas que certains ministères aillent plus vite ou plus loin, par exemple pour redéployer les économies dégagées sur la revalorisation des salaires des agents ou sur d’autres postes de dépenses.

Telles sont les précisions que je voulais vous apporter, mesdames, messieurs les sénateurs, en introduction à l’examen du présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de lUMP et sur certaines travées de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en l’absence de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général du budget, retenu à l’étranger, il m’incombe de présenter le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008.

Il ne s’agit plus, comme cela a pu l’être par le passé, d’une simple formalité. L’examen de ce projet de loi se situe, en effet, à une phase charnière du cycle budgétaire.

C’est à la fois un « moment de vérité », pour reprendre la formule désormais consacrée, permettant de confronter les prévisions aux dépenses effectives, c’est-à-dire les promesses aux réalisations, et un moment de cohérence, où l’on est en mesure de tirer les conséquences de l’exécution du dernier budget n-1 en vue de l’élaboration de celui de l’année n+1. Le débat d’orientation budgétaire pour 2010, qui aura lieu demain, va ainsi pouvoir s’appuyer sur l’état des lieux auquel a procédé la commission des finances dans son rapport écrit sur l’exécution 2008.

Sans doute s’agit-il d’un rendez-vous traditionnel, mais, cette année, il me semble moins anodin que jamais. C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, nous souhaiterions qu’un tel débat puisse trouver sa place au sein de la session ordinaire, ou, à tout le moins, se dérouler avant le 14 juillet. Certes, nous connaissons les contraintes qui ont pesé sur l’agenda parlementaire au cours du premier semestre de cette année.

L’année 2008 apparaît doublement significative : elle traduit non seulement le choc de la crise, mais aussi le poids du passé, c’est-à-dire de trente-cinq ans de déficits.

Elle est la première à subir, de façon déjà marquée, l’impact de la crise sans précédent que traverse l’économie mondiale depuis le second semestre de 2008.

Elle est aussi le reflet de la douce insouciance, qui a conduit tous les gouvernements, depuis la crise du pétrole de 1974, à s’accommoder de déficits, même en phase haute du cycle.

À ces deux titres, elle préfigure, à quelques nuances près, sur lesquelles je reviendrai, la situation critique à laquelle nous allons devoir faire face en 2009.

Deux phénomènes majeurs caractérisent l’année budgétaire 2008 : d’une part, le gonflement du déficit budgétaire essentiellement dû à la nette chute des recettes fiscales consécutive au brutal ralentissement de l’activité économique mais aussi à la propension, il est vrai déjà ancienne, à accorder des allégements d’impôts non compensés – j’insiste sur ce point, monsieur le ministre ; d’autre part, l’alourdissement de la charge de la dette publique, à la croissance de laquelle l’on semble se résigner, malgré la menace qu’elle constitue pour la pérennité de notre modèle économique et social.

Certes, l’inflation forte a laissé la place à une quasi-stabilité des prix, tandis que les taux d’intérêt diminuent pour atteindre des points bas historiques, mais ces inversions de tendance ne changent pas, selon moi, l’attention toute particulière qu’il faut porter à la dette publique et à ses modalités de financement.

Monsieur le ministre, vous nous avez rappelé les résultats de la gestion 2008. Je n’y reviendrai donc pas.

La dégradation tient, d’abord, au recul brutal de l’activité et à ses conséquences sur les recettes mais elle résulte également, pour une large part, de la gestion budgétaire passée. Il ne faudrait pas que la crise ait, en quelque sorte, « bon dos » et vienne masquer le fait que le déficit budgétaire est largement structurel.

Relevons aussi que le constat établi par la commission des finances ne comporte pas que des points négatifs. En particulier, il convient de se féliciter – indépendamment des questions de méthode sur lesquelles je reviendrai – de la maîtrise des dépenses, dont la progression reste limitée à la hausse des prix.

Au titre des points positifs de l’exécution 2008, je mentionnerai en tout premier lieu le fait que les dépenses de personnel apparaissent maîtrisées – elles progressent de 1 % –, passant de 118,4 milliards d'euros à 119,6 milliards d’euros entre 2007 et 2008.

Cette tendance peut être rapprochée de l’évolution des effectifs de l’État. On relève ainsi tout d’abord une consommation des emplois en diminution de 78 339 équivalents temps plein travaillé, les ETPT, par rapport à l’exécution 2007, soit 3,5 %, essentiellement imputable – à hauteur de 55 000 équivalents temps plein travaillé – aux mesures de décentralisation ou de transferts de missions à certains opérateurs. Selon l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, « la diminution réelle des ETPT est ainsi évaluée à 23 300 ».

On constate, par ailleurs, une sous-consommation de 21 861 équivalents temps plein travaillé par rapport au plafond d’autorisation d’emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2008. Cette sous-consommation résulte d’une surévaluation des plafonds d’emplois en loi de finances initiale, de mouvements de décentralisation de personnel supérieurs de 1 000 équivalents temps plein travaillé à la prévision, ainsi que d’une diminution des effectifs réels des ministères supérieure d’environ 5 300 équivalents temps plein travaillé à la prévision.

Certains ministères, à l’instar de celui de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, semblent ainsi avoir anticipé en 2008 les suppressions d’emplois programmées par le budget triennal 2009-2011.

En revanche, du côté des recettes, le présent projet de loi de règlement des comptes vient prolonger des tendances, il est vrai préoccupantes, déjà amorcées depuis quelques années.

Mes chers collègues, la diminution de près de 12 milliards d’euros des recettes nettes par rapport à la loi de finances initiale alimente de légitimes inquiétudes sur la soutenabilité de la trajectoire budgétaire, à l’horizon d’une loi de programmation des finances publiques dont il était clair, dès l’origine, qu’elle sous-estimait l’impact de la crise.

Au-delà des effets de la détérioration de la conjoncture, et même de l’impact des premières mesures de relance, il faut voir dans le décalage croissant entre les recettes brutes et les ressources nettes la conséquence d’une propension à multiplier les allègements fiscaux.

Quelles que soient les raisons invoquées, notamment l’importance des prélèvements obligatoires ou la nécessité de récompenser la prise de risque et l’initiative, nous ne pouvons que regretter de voir se multiplier des aménagements de notre fiscalité qui ne sont pas compensés et sont donc, en définitive, financés par un endettement accru.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, cet aperçu général sur l’exécution du budget 2008 montre donc que, globalement, la dépense publique a été tenue cette année, et je voudrais sur ce point vous exprimer la reconnaissance de la commission des finances et vous adresser nos compliments.

J’évoquerai à présent des questions de méthode, et d'abord la définition de la norme de dépenses dite du « zéro volume », sur laquelle s’appuie le Gouvernement et qui fait toujours débat.

Les chiffres fournis à l’occasion des comptes de 2008 soulignent des difficultés de périmètre comme de base de référence.

Au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2008, la progression de la norme de dépense élargie devait être nulle, sur la base d’une hypothèse d’inflation de 1,6 %.

Or la progression observée de la dépense au sens de la norme élargie, c’est-à-dire mesurée en loi de finances initiale pour 2007 à exécution 2008, dépasse la prévision de 4,1 milliards d’euros, soit une augmentation en valeur de 2,8 %.

Ce dépassement est imputable aux 3,8 milliards d’euros de surplus de dépenses nettes du budget général évoqués tout à l'heure, ainsi qu’à une augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, pour 300 millions d’euros.

En tout état de cause, et dans la mesure où l’inflation, en moyenne annuelle, s’établit également à 2,8 % en 2008, la règle du « zéro volume » est finalement respectée. Il s'agit, peut-être, d’une heureuse coïncidence, mais nous ne pouvons que nous en féliciter, même si nous savons que le phénomène ne se reproduira pas en 2009.

Il convient, toutefois, d’avoir le triomphe d’autant plus modeste que, d’une exécution à l’autre, la progression de la norme de dépense s’établit à 3,3 % en valeur et à 0,5 % en volume.

À ce stade, je voudrais formuler une série d’observations qui débouchent sur des considérations de méthode.

Tout d'abord, afin de collecter les fonds nécessaires pour mettre en œuvre les mesures de refinancement de l’économie décidées dans le cadre des lois de finances rectificatives d’octobre 2008 et de février 2009, l’État a décidé de préfinancer, dès la fin de l’exercice 2009, une partie des mesures des plans de soutien, à hauteur de 10 milliards d’euros.

Je vois dans cette initiative la fin de la politique de réduction de la trésorerie de l’État entamée par l’un de vos prédécesseurs, monsieur le ministre, pour cause d’affichage maastrichtien.

J’en comprenais la logique dans une situation normale – éviter que le maintien d’une trésorerie excédentaire ne se traduise par un supplément d’endettement pouvant faire apparaître un ratio dette/PIB plus élevé que le strict nécessaire –, mais il est vrai que, dans les circonstances actuelles, les considérations de sécurité des paiements et de coût de refinancement sont plus importantes que le souci de faire diminuer la dette brute.

D’une façon générale, mes chers collègues, votre commission des finances tend à considérer, et sans doute y reviendrons-nous demain à l’occasion du débat sur l’orientation des finances publiques pour 2010, qu’il ne faut pas nous focaliser sur la dette brute, mais nous attacher aussi à la dette nette, voire aux engagements hors bilan de l’État.

Par ailleurs, les conditions de marché ont conduit à une très forte augmentation de la dette à moins d’un an. C’est ainsi que l’encours des bons du trésor à taux fixe constitue désormais 13,6 % de l’encours de la dette négociable de l’État.

De la fin de l’année 2007 à la fin de l’année 2008, la progression est de 59,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 76 %. Vous conviendrez, mes chers collègues, que c‘est tout à fait significatif !

Faire voter le Parlement, comme le prévoit la LOLF dans sa rédaction actuelle, sur la variation du seul plafond de la dette d’une maturité supérieure à un an prive ce vote de toute portée, dès lors que l’essentiel du refinancement peut s’effectuer aujourd’hui hors plafond, par des emprunts à moins d’un an.

L’amendement, cosigné par le rapporteur général du budget et notre collègue Jean-Pierre Fourcade, est sans doute bien contraignant ; je sais d’ailleurs que leurs auteurs sont très attachés à l’indispensable liberté de manœuvre dont le Gouvernement doit bénéficier en la matière.

Il a néanmoins le mérite d’attirer l’attention sur une véritable lacune de la LOLF et sur l’intérêt de prévoir un reporting régulier du ministre du budget sur les modalités de financement de la dette.

En tout état de cause, je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous voudrez bien apporter à la commission des finances toutes les assurances nécessaires à cet égard.

Par ailleurs, je signale que le même exercice a vu le développement des émissions d’obligations indexées. Avec 15,5 milliards d’euros en 2008, celles-ci ont représenté 12 % du total des emprunts.

Corrélativement, le supplément d’inflation observé entre 2007 et 2008 a conduit à provisionner 4,6 milliards d’euros, au lieu des 2,2 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale. Au total, la charge de la dette atteint 44,4 milliards d’euros en 2008, soit 5 milliards d’euros de plus que l’exécution 2007.

L’Agence France Trésor a été autorisée à émettre ce type d’obligations. À court terme, les opérations semblent avoir été favorables aux finances de l’État, et quelques précisions sur ce sujet seraient les bienvenues, monsieur le ministre.

Toutefois, au vu des risques qui s’attachent à ces obligations, nous pouvons nous demander si le Parlement ne devrait pas être mieux informé, voire s’il ne devrait pas fixer des bornes au recours à un moyen de financement dont l’usage peut être lourd de conséquences pour les finances publiques, comme l’ont été historiquement tous les emprunts indexés…

En la matière, la décision relève-t-elle des seuls spécialistes du comité stratégique de l’Agence France Trésor, dont nous reconnaissons tous bien volontiers qu’ils sont des experts et méritent notre confiance et notre considération ?

Certes, je comprends l’intérêt de répondre aux demandes du marché, d’autant que, tous les États émettant ce type d’obligations, ne pas en proposer constituerait, en quelque sorte, un mauvais signal par rapport aux autres pays.

Toutefois, il serait bon de prendre conscience des risques que nous prenons, sachant que, si j’ai bien compris, il existe un taux d’inflation assurant la neutralité des modes d’émission. Celui-ci est variable pour chaque durée d’emprunt, mais il représente, grosso modo, 2,2 %.

Par conséquent, si l’inflation est inférieure à ce seuil, le budget de l’État y gagne. En revanche, si elle l’excède, la pénalité peut être lourde pour les finances publiques…

Monsieur le ministre, sur ce point particulier, nous devons être très attentifs, me semble-t-il. Certes, à court terme, les risques d’inflation semblent faibles. Toutefois, qu’en sera-t-il dans dix, vingt ou trente ans ? Les conséquences pour le budget national pourraient être extrêmement préjudiciables.

Enfin, toujours au chapitre de la dette, j’ai souhaité attirer l’attention sur la nécessité de ne pas nous laisser entraîner dans la spirale infinie du déficit permanent, que je crois, mutatis mutandis, l’équivalent pour les États de ce qu’est le crédit revolving pour les particuliers, à la différence près des taux d’intérêt. Il s'agit d’une « facilité » qui augure, par son côté quelque peu indolore, des pires difficultés.

L’amendement que j’ai déposé, à titre personnel, pour imposer la prise en compte de l’amortissement d’une fraction de la dette constitue un appel à la responsabilité de tous.

Mes chers collègues, notre dette négociable est de l’ordre de 1 100 milliards d'euros. Il serait sage, me semble-t-il, de nous imposer chaque année un amortissement, qui apparaîtrait dans la présentation budgétaire.

Si nous acceptions d’amortir notre dette sur une durée de cinquante ans, par exemple, il faudrait constater une charge annuelle d’une vingtaine de milliards d'euros !

Je ne veux pas vous accabler, monsieur le ministre. Je sais que vous vous efforcez de trouver des économies. Croyez-bien que cet amendement vise à accompagner votre démarche pédagogique, afin que chacun prenne conscience de l’évolution de cette dette.

En effet, le procédé est très commode : en 2009, nous avons dû amortir quelque 150 milliards d'euros de dette. Bien sûr, nous avons voté en ce sens. Mais comment cette somme a-t-elle été financée ? En empruntant un montant équivalent !

Il s'agit d’une médecine douce mais qui, comme tous les remèdes de ce type, peut entraîner, à terme, des conséquences extrêmement préjudiciables. Si vous le voulez bien, monsieur le ministre, nous en débattrons lors de la présentation de cet amendement.

Comme les années précédentes, la commission des finances ne s’est pas contentée dans son rapport de retracer les grandes lignes de l’exécution budgétaire : elle a prévu, dans un second tome, une analyse des rapports de performance pour chaque mission.

Il s’agit de tirer les conséquences des contrôles des rapporteurs spéciaux, au travail desquels je tiens à rendre hommage, car ils ont mesuré en permanence, sur place et sur pièce, la performance de l’action publique.

D'ailleurs, monsieur le ministre, il faudra certainement réduire le nombre des indicateurs de performance, pour que chacun d’eux puisse servir d’instrument de prise de décision et d’arbitrage.

Dans ce que nous qualifions de « petit hémicycle », mais qu’il faut peut-être appeler le « second hémicycle », nous avons, outre vous-même, reçu douze de vos collègues, monsieur le ministre, pour qu’ils nous rendent compte de l’usage qu’ils avaient fait des crédits votés par le Parlement et mis à leur disposition pour l’année 2008. C’est ce que nous appelons le « moment de vérité budgétaire ».

La loi de règlement reste, en effet, l’heure de vérité où l’on peut apprécier de façon synthétique l’adéquation des dotations budgétaires aux objectifs, ainsi que, d’une façon générale, le niveau de performance des administrations de l’État, dont dépend, à terme, notre capacité à maîtriser nos dépenses.

Mes chers collègues, sous réserve du débat sur les deux amendements dont j’ai présenté les grandes lignes, la commission des finances vous invite, vous l’aurez compris, à approuver ce projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2008. (Applaudissements sur les travées de lUMP et sur certaines travées de lUnion centriste.)

(Mme Monique Papon remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)