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Séance du 7 octobre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. Roland Courteau. Cet amendement vise à éviter de soumettre les différentes parties d’un programme de travaux à des enquêtes publiques distinctes.

Il nous est proposé de généraliser l’enquête publique environnementale du type « Bouchardeau ». Nous sommes d’accord sur le principe, bien que les limitations prévues soient de nature, nous semble-t-il, à restreindre la portée de cette réforme. À l’heure actuelle, 17 000 enquêtes publiques sont réalisées chaque année, dont 14 000 en application du code de l’environnement.

Certes, il existe une multitude de types d’enquêtes : de droit commun, modifiées ou non, parcellaires, préalables aux déclarations d’utilité publique ou encore régies par des dispositions spécifiques. Ce paysage doit être simplifié.

Toutefois, le 5 mai dernier, le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance a annoncé une réforme des seuils de déclenchement de l’enquête publique, ce qui permettrait, selon lui, de développer des projets à échéance très courte pour soutenir l’économie. Couplée à une réforme qui serait trop simplificatrice, une telle mesure pourrait entraîner une judiciarisation des procédures et, finalement, produire l’effet inverse de celui qui est recherché : ce qui n’aurait pas été discuté en amont serait soumis au juge.

En outre, la réforme pourrait être vidée de son sens si le nombre de projets soumis à enquête devait considérablement diminuer du fait de la définition de nouveaux seuils par décret.

L’amendement n° 707 vise à corriger un autre travers, ou oubli, de la réforme, en évitant que les programmes de travaux puissent être « saucissonnés » entre plusieurs enquêtes publiques. Nous souhaitons mettre fin à de telles pratiques, pour rendre tout leur sens à ces enquêtes. Si votre volonté de réforme est sincère, mes chers collègues, vous ne pourrez qu’approuver notre proposition et adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Cet amendement a pour objet d’obliger à procéder à une enquête publique unique en cas de réalisation fractionnée d’un même programme de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages.

Or, aux termes de la rédaction présentée pour le II de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, relatif aux études d’impact, lorsque les projets « concourent à la réalisation fractionnée d’un même programme de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages, l’étude d’impact de chacun des projets comporte une appréciation des impacts de l’ensemble des autres projets du programme ».

Par ailleurs, comme l’article 90 du présent projet de loi prévoit que les projets faisant l’objet d’une étude d’impact soient soumis à enquête publique, on en déduit que cette dernière portera sur l’ensemble du programme. Bref, un programme de travaux réalisés par un même maître d’ouvrage fera l’objet d’une étude d’impact unique, puis d’une enquête publique unique.

L’amendement n° 707 étant donc parfaitement satisfait, la commission vous invite, monsieur Courteau, à bien vouloir le retirer, faute de quoi elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Comme vient de l’indiquer M. le rapporteur, l’amendement n° 707 est satisfait. Monsieur Courteau, le Gouvernement vous demande de bien vouloir le retirer ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

M. Daniel Raoul. À la place de M. le rapporteur, j’aurais recouru à un autre argument : je retire l’amendement n° 707, car il est mal placé…

M. le président. L’amendement n° 707 est retiré.

Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 432 est présenté par Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche.

L'amendement n° 502 rectifié est présenté par Mme Laborde et M. Milhau.

L'amendement n° 655 est présenté par MM. Muller et Desessard et Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Voynet.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 123-3 du code de l'environnement, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« L'enquête publique comprend l'ensemble des territoires des communes sur lesquels les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements mentionnés au 1° du I de l'article L. 123-2 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. »

La parole est à Mme Évelyne Didier, pour présenter l’amendement n° 432.

Mme Évelyne Didier. Le périmètre de l’enquête publique ne peut se réduire à la commune d’implantation du projet ; elle doit concerner l’ensemble du territoire affecté par le projet ou les travaux.

M. le président. La parole est à Mme Françoise Laborde, pour présenter l'amendement n° 502 rectifié.

Mme Françoise Laborde. À l’ère des communautés de communes et autres structures intercommunales, il paraît impossible d’ignorer son voisin lors du lancement de projets pouvant avoir une incidence environnementale.

M. le président. La parole est à M. Jacques Muller, pour présenter l'amendement n° 655.

M. Jacques Muller. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Dans l’état actuel du droit, comme dans le texte issu des travaux de la commission, les commissaires enquêteurs ont déjà l’obligation d’inclure dans le périmètre de l’enquête publique toutes les communes concernées par un projet. En outre, ils ont toute liberté pour décider au besoin une extension de ce périmètre.

Ces amendements sont donc largement satisfaits. Je demande à leurs auteurs de bien vouloir les retirer, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. Madame Didier, l'amendement n° 432 est-il maintenu ?

Mme Évelyne Didier. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 432 est retiré.

Madame Laborde, l'amendement n° 502 rectifié est-il maintenu ?

Mme Françoise Laborde. Je le retire également, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 502 rectifié est retiré.

Monsieur Muller, l'amendement n° 655 est-il maintenu ?

M. Jacques Muller. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 655 est retiré.

L'amendement n° 708, présenté par MM. Repentin, Daunis et Raoul, Mme Herviaux, MM. Raoult, Ries, Teston, Guillaume et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article L. 123-10 du code de l'environnement :

« Art. L. 123-10. - I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public :

« de l'objet de l'enquête,

« de la ou des décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer,

« du nom et des qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête,

« de la date d'ouverture, du lieu de l'enquête, de sa durée et de ses modalités,

« de l'existence d'une évaluation environnementale, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés.

« L'enquête publique comprend l'ensemble des territoires sur lesquels les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements mentionnés au 1° du I de l'article L. 123-2 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.

« II. - L'information du public est assurée par tous moyens appropriés, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, notamment par voie d'affichage sur les lieux concernés par l'enquête ainsi que par voie de publication locale et informatisée. La personne responsable du projet assume les frais afférents à ces différentes mesures de publicité de l'enquête publique. »

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. Il s'agit d’un amendement de précision.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Mon cher collègue, puisque vous souhaitez des précisions, je vais vous en apporter ! (Sourires.)

S'agissant de la publicité de l’enquête publique, les dispositions de cet amendement vont moins loin que le texte de la commission. Celle-ci propose d'ailleurs pour l’article L. 123-10 du code de l’environnement une rédaction issue d’un amendement que j’ai moi-même présenté.

En effet, la commission a prévu pour certains maîtres d’ouvrage, dont la liste sera fixée par un simple décret, l’obligation de diffuser sur internet des dossiers d’enquête publique « enrichis », qui comprendront notamment un résumé non technique de l’étude d’impact, accessible à l’ensemble des citoyens.

Après une phase d’expérimentation, cette mesure pourra concerner une liste élargie de projets, de plans et de programmes. Dans tous les cas, les frais liés à la mise en ligne de ces dossiers d’enquête seront à la charge du maître d’ouvrage.

La commission demande donc le retrait de cet amendement qui, je le répète, est largement satisfait, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. Monsieur Courteau, l'amendement n° 708 est-il maintenu ?

M. Roland Courteau. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 708 est retiré.

L'amendement n° 709, présenté par MM. Repentin, Daunis et Raoul, Mme Herviaux, MM. Raoult, Ries, Teston, Guillaume et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Dans le texte proposé par cet article pour l'article L. 123-11 du code de l'environnement, remplacer les mots :

à toute personne sur sa demande et à ses frais, avant l'ouverture de l'enquête publique ou pendant celle-ci

par les mots :

pendant le temps de l'enquête à toute personne et à ses frais

II. - Compléter le même texte par un alinéa ainsi rédigé :

« Il est aussi communicable à toute association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 et sur sa demande, avant l'ouverture de l'enquête publique. Tout avis motivé, émanant d'une association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1, est annexé de droit au dossier d'enquête publique par le commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête. »

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. Alors que le droit communautaire garantit l'accès aux documents préparatoires à une décision administrative dans le domaine de l'environnement, la proposition de la commission paraît restrictive et non conforme à l’esprit des textes européens. Nous ne pouvons nous contenter d’un droit d’accès établi au seul profit des associations environnementales agréées pendant le temps de l’enquête publique.

Il y a lieu de généraliser le droit de communication du dossier d'enquête à toute personne, sans condition d'intérêt, afin de favoriser cette démarche participative.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Cet amendement est lui aussi satisfait par le texte de la commission.

En outre, il tend à donner trop d’importance aux avis des associations de protection de l’environnement agréées, dans la mesure où ceux-ci sont censés être annexés au dossier d’enquête publique.

La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 709.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis sais de deux amendements identiques.

L'amendement n° 436 rectifié est présenté par Mme Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mmes Schurch, Terrade et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 660 rectifié, présenté par MM. Muller et Desessard et Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Voynet.

Ces amendements sont ainsi libellés :

Remplacer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 123-16 du code de l'environnement par deux alinéas ainsi rédigés :

« Il fait également droit à toute demande de suspension d'une décision prise sans que l'enquête publique requise par le présent chapitre ait eu lieu, si cette demande comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci.

« Les dispositions de l'alinéa précédent s'appliquent dans les mêmes conditions en cas d'absence de mise à disposition du public de l'évaluation environnementale et des documents visés aux articles L. 122-1-1 et L. 122-8 du présent code.

La parole est à Mme Évelyne Didier, pour présenter l’amendement n° 436 rectifié.

Mme Évelyne Didier. Il est défendu.

M. le président. La parole est à M. Jacques Muller, pour présenter l'amendement n° 660 rectifié.

M. Jacques Muller. La directive 85/337/CE du 27 juin 1985 sur l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et la directive 2001/42/CE du 27 janvier 2001 sur l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement laissent aux États membres le choix de la procédure de consultation du public.

La France soumet les projets, plans ou programmes, selon les cas, à une mise à disposition du public ou à une enquête publique.

Il importe, en tout état de cause, qu’une consultation du public ait lieu. Dès lors, le juge administratif des référés doit pouvoir suspendre la décision administrative intervenue en l’absence de consultation du public, quelle que soit la forme que cette dernière devrait prendre.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. La commission émet un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 436 rectifié et 660 rectifié.

(Les amendements sont adoptés.)

M. Paul Raoult. Miracle ! Nous servons tout de même à quelque chose ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. L'amendement n° 710, présenté par MM. Repentin, Daunis et Raoul, Mme Herviaux, MM. Raoult, Ries, Teston, Guillaume et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après le texte proposé par cet article pour l'article L. 123-18 du code de l'environnement, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. L. ... - Les dossiers d'enquêtes publiques, organisées en application d'une procédure administrative engagée sur la base du présent code, qu'elles soient ou non concernées par le présent chapitre, sont accessibles dès l'accomplissement de leur première mesure de publicité sur un site internet mis à disposition par l'État et spécialement dédié à cette procédure administrative, à compter du 1er janvier 2012. »

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. La dématérialisation des dossiers d'enquête, consultables en ligne, est de nature à faciliter l'exercice concret des pratiques de concertation en matière d'environnement, selon un principe constitutionnel garanti par l’article 7 de la Charte de l'environnement.

Nous proposons donc de prévoir explicitement que les dossiers d’enquête publique soient rendus accessibles, dès l’accomplissement de la première mesure de publicité, sur un site internet spécialement dédié mis à disposition par l’État, à compter du 1er janvier 2012, ce qui laisse le temps de préparer les choses !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Monsieur Courteau, je suis d’accord avec vous, mais j’estime pour ma part qu’il faut laisser un peu de temps au temps. En effet, il serait difficile de rendre accessibles en ligne aussi rapidement les dossiers d’enquête publique. Il nous semble donc préférable de passer par un stade expérimental, avant d’élargir le dispositif.

La commission demande le retrait de cet amendement, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Comme vient de le souligner M. le rapporteur, le projet de loi prévoit que l’information du public sera assurée par tous moyens appropriés, notamment par voie de publication locale ou par voie électronique.

Par ailleurs, une expérimentation est effectivement prévue, un décret devant définir les projets, plans ou programmes qui feront obligatoirement l’objet d’une communication par voie électronique, ainsi que les éléments du dossier qui seront nécessairement mis en ligne.

Monsieur le sénateur, le Gouvernement estime que cette expérimentation permettra de répondre pour l’essentiel aux préoccupations que vous avez exprimées, même s’il ne souhaite pas, à ce stade, rendre obligatoire la communication électronique des dossiers d’enquête publique. Nous devons construire le dispositif par étapes successives.

Le Gouvernement demande le retrait de cet amendement, qui recevra sinon un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Courteau, l'amendement n° 710 est-il maintenu ?

M. Roland Courteau. Monsieur le président, Thierry Repentin ne m’en voudra probablement pas si je retire cet amendement ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. L'amendement n° 710 est retiré.

Je mets aux voix l'article 90, modifié.

(L'article 90 est adopté.)

Article 90
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Article 90 bis (nouveau)

Article additionnel après l'article 90

M. le président. L'amendement n° 663, présenté par M. Lise, est ainsi libellé :

Après l'article 90, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Une campagne d'information « grand public » est organisée préalablement à la mise en œuvre d'enquêtes publiques relatives aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Article additionnel après l'article 90
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Article 91

Article 90 bis (nouveau)

Les articles L. 122-15 et L. 123-16 du code de l’urbanisme sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Dès l’ouverture de l’enquête publique et jusqu’à l’adoption de la déclaration d’utilité publique, le plan local d’urbanisme ne peut plus faire l’objet d’une modification ou d’une révision portant sur les dispositions faisant l’objet de la mise en compatibilité. » – (Adopté.)

Article 90 bis (nouveau)
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(Non modifié)

Article 91

Article 91
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Article 92 (Texte non modifié par la commission)

(Non modifié)

Après la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 126-1 du code de l'environnement, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. » – (Adopté.)

(Non modifié)
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Article 93

Article 92

(Non modifié)

Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est ainsi modifié :

1° L'article L. 11-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 11-1. - I. - L'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête publique et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés.

« II. - L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique de travaux, d'aménagements, de constructions ou d'ouvrages constituant une opération mentionnée à l'article L. 123-2 du code de l'environnement est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du même code.

« III. - L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique des opérations autres que celles mentionnées au II est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret fixe notamment la durée, le champ de l'enquête, les informations soumises au public, les modalités de désignation et les pouvoirs du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. » ;

2° Le premier alinéa de l'article L. 11-1-1 est ainsi rédigé:

« En ce qui concerne les projets mentionnés au II de l'article L. 11-1, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement prend en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public. Elle intervient selon les modalités et dans les conditions suivantes : » ;

3° À l'article L. 11-9, la référence : « L. 123-14 » est remplacée par la référence : » L. 123-18 » ;

4° À l'article L. 23-2, les mots : « d'aménagement ou d'ouvrage le justifient, la déclaration d'utilité publique peut comporter des prescriptions particulières destinées notamment à réduire ou à compenser les conséquences dommageables de ces aménagements ou ouvrages pour l'environnement » sont remplacés par les mots : « de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements le justifient, la déclaration d'utilité publique peut comporter les mesures prévues à l'article L. 122-1 du code de l'environnement ».

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 711, présenté par MM. Repentin, Daunis et Raoul, Mme Herviaux, MM. Raoult, Ries, Teston, Guillaume et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le III du texte proposé par le 1° de cet article pour l'article L. 11-1 du code de l'expropriation :

« III - L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique des opérations autres que celles mentionnées au II est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête sont choisis sur la liste départementale d'aptitude prévue à l'article L. 123-4 du code de l'environnement.

« Un décret en Conseil d'État fixe notamment la durée, le champ de l'enquête, les informations soumises au public, les modalités de désignation et les pouvoirs du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête. »

La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. Cet amendement vise à prévoir l’établissement d’une liste unique d'aptitude à partir de laquelle tous les commissaires enquêteurs seraient nommés, quelle que soit l'autorité qui les désigne.

Une telle mesure permettrait de limiter les effets pervers de l’établissement de listes par les préfets, à l'échelon départemental.

M. le président. L'amendement n° 656, présenté par MM. Muller et Desessard et Mmes Blandin, Boumediene-Thiery et Voynet, est ainsi libellé :

Dans le III du texte proposé par le 1° de cet article pour l'article L. 11-1 du code de l'expropriation, remplacer les mots :

selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret

par une phrase ainsi rédigée et les mots :

Le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête sont choisis sur la liste départementale d'aptitude prévue à l'article L. 123-4 du code de l'environnement. Un décret en Conseil d'État

La parole est à M. Jacques Muller.

M. Jacques Muller. Cet amendement est très proche du précédent. J’ajouterai simplement que, à l’heure de la révision des politiques publiques, il s'agit d'une mesure d'économie et de simplification administrative.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Dubois, rapporteur. Mes chers collègues, nous sommes entièrement d'accord avec vous, puisque cette mesure figure déjà dans le texte du projet de loi !

La commission demande donc le retrait de ces amendements, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. Monsieur Courteau, l'amendement n° 711 est-il maintenu ?

M. Roland Courteau. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 711.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Monsieur Muller, l'amendement n° 656 est-il maintenu ?

M. Jacques Muller. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 656 est retiré.

Je mets aux voix l'article 92.

(L'article 92 est adopté.)