M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Un certain nombre d’amendements prévoient d’avancer les dates fixées pour le processus d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité. La commission des lois partage la volonté leurs auteurs, mais ne souhaite pas donner suite à leur demande en première lecture. En effet, si un incident de procédure survenait, nous serions obligés, en seconde lecture, de déposer des amendements pour modifier à nouveau ces dates.
En commission, nous avons été très clairs sur ce principe : nous sommes favorables à la modification du calendrier, mais elle ne doit pas intervenir en première lecture. Je demanderai donc le retrait de tous les amendements qui tendent à modifier ce calendrier, faute de quoi je serai obligé d’émettre un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Même avis, monsieur le président. L’exercice s’annonce en effet très contraint au regard du calendrier. En revanche, monsieur Braye, je compte demander aux préfets d’anticiper sur ce calendrier chaque fois que ce sera possible.
M. Gérard César. Très bien !
M. le président. Monsieur Braye, l’amendement n° 469 rectifié est-il maintenu ?
M. Dominique Braye. Non, je le retire, monsieur le président. En effet, les explications de M. le rapporteur m’ont convaincu, plus d’ailleurs que celles de M. le secrétaire d’État. (Exclamations sur les travées de l’UMP, ainsi que sur certaines travées de l’Union centriste.)
Je crois nécessaire de m’expliquer. M. le secrétaire d’État nous informe de son intention de demander aux préfets de tout faire pour anticiper la mise en œuvre du processus. Mais vous avez tous reconnu, mes chers collègues, que les préfets, malgré les pressantes recommandations qu’on peut leur adresser, ne se montraient pas toujours empressés à agir ! C’est pourquoi je préfère de loin que cette anticipation soit inscrite dans la loi.
Cela étant, M. le rapporteur m’ayant assuré que, s’il ne survenait pas d’incident au cours de la procédure législative, il pourrait, en deuxième lecture, être donné suite à cette demande appuyée par toutes les associations d’élus et par la mission sénatoriale, je retire évidemment, pour l’instant, mon amendement.
M. le président. L’amendement n° 469 rectifié est retiré.
L’amendement n° 10, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Cet arrêté est susceptible de recours par toute personne y ayant intérêt dans les deux mois de sa publication conformément aux règles applicables aux recours formés à l’encontre des actes administratifs.
La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Il s’agit d’apporter une précision quant aux voies de recours possibles contre l’arrêté qui définit le schéma départemental de coopération intercommunale.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement se borne à un rappel des règles générales du droit, il est donc satisfait et pourrait être retiré.
Mme Nathalie Goulet. Je le retire, monsieur le président !
M. le président. L’amendement n° 10 est retiré.
Je mets aux voix l’article 17.
(L’article 17 est adopté.)
Section 2
Organisation et amélioration du fonctionnement de l’intercommunalité
Sous-section 1
Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
Articles additionnels avant l’article 18
M. le président. L’amendement n° 250, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l’article 18, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, les mots : « avec le consentement » sont remplacés par les mots : « après délibération ».
La parole est à M. Bernard Vera.
M. Bernard Vera. Dans ce projet de loi, tout est fait pour regrouper de façon autoritaire les communes qui ne sont pas encore intégrées ou pour faciliter des redécoupages de périmètre d`EPCI, voire pour favoriser leur fusion.
En revanche, aucune amélioration n’est prévue en ce qui concerne les mécanismes de retrait d’une commune qui, pour diverses raisons, peut souhaiter se séparer de l’EPCI dont elle est membre. Aussi cet amendement vise-t-il à combler ce manque.
Actuellement, une commune ne peut se retirer d’un EPCI qu’à la condition expresse d’obtenir le consentement de l’organe délibérant de cet établissement. Cet amendement tend à ne prévoir qu’une délibération du conseil communautaire, qui prend simplement acte du retrait de la commune de l’EPCI. Ainsi, l’adhésion à une intercommunalité reste bien un acte volontaire permettant la mise en commun de moyens et non une contrainte, une obligation subie.
Autant il nous apparaît normal qu’un débat soit prévu pour que des explications puissent être données à tous les membres de l’EPCI, autant nous considérons qu’une commune ne peut être empêchée de quitter un EPCI dont elle ne voudrait plus être membre. Il s’agit, pour nous, d’un élément essentiel de la libre administration des communes.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement tend à permettre à une commune de se retirer librement d’un EPCI en supprimant le consentement de l’organe délibérant. Son adoption risquerait de perturber, voire de paralyser le fonctionnement de l’établissement par des retraits successifs, d’autant que cela susciterait assez rapidement de sérieux problèmes financiers.
Cet amendement est en outre contraire au principe d’achèvement et de rationalisation de la carte de l’intercommunalité. C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 251, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l’article 18, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le deuxième alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales est supprimé.
La parole est à M. Bernard Vera.
M. Bernard Vera. Cet amendement s’inscrit dans le même esprit que le précédent. Nous proposons que le retrait d’une commune d’un EPCI ne soit plus subordonné, comme le prévoit actuellement l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, à l’accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création d’un établissement de coopération intercommunale.
Cette obligation de recueillir l’accord des conseils municipaux des communes membres nous apparaît comme une tutelle d’une collectivité sur une autre et nous semble donc contraire à un principe constitutionnel.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement n° 251 fait partie de l’entreprise de « détricotage », souhaitée par nos collègues du groupe CRC-SPG, de la procédure de retrait telle qu’elle est actuellement prévue par le code général des collectivités territoriales. Lorsque l’EPCI a consenti au retrait, celui-ci est alors subordonné à l’accord des communes membres, exprimé, comme pour la création de l’établissement, à la majorité des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l’inverse.
La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 252, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Avant l’article 18, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le dernier alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Le représentant de l’État prend alors un arrêté modifiant le périmètre de l’Établissement public de coopération intercommunale dont une commune s’est retirée. »
La parole est à M. Bernard Vera.
M. Bernard Vera. Le dernier alinéa de l’article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, relatif aux conditions de retrait d’une commune d’un EPCI, dispose que « la décision de retrait est prise par le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés ».
Une telle formulation peut laisser supposer qu’il revient au préfet non pas de prendre acte du retrait d’une commune et d’en tirer les conséquences, mais de décider ou non du retrait lui-même.
Nous proposons donc de récrire cet alinéa de manière à lever toute ambiguïté. En effet, le contexte et les objectifs qui ont présidé à l’élaboration du présent projet de loi donnent lieu à interprétation et nourrissent par conséquent nos inquiétudes.
De nombreuses dispositions de ce texte donnent au préfet de nouveaux pouvoirs de contrainte sur les communes en matière de coopération intercommunale : modalités de fusion et de regroupements à tous échelons, achèvement de la carte intercommunale, schéma départemental de coopération intercommunale, etc. Nous avons exprimé notre refus de ce renforcement des pouvoirs des préfets, car il participe d’une volonté de centraliser les décisions, mettant en cause le droit des communes de s’administrer librement. Nous considérons que ces évolutions tendent à rétablir une forme de tutelle sur ces collectivités locales.
Si une commune décide de se retirer d’un EPCI, elle doit pouvoir le faire sans que le préfet pèse d’une quelconque façon sur sa décision. Il faut que cela soit clair dans le texte même de la loi. Il nous paraît donc prudent d’éviter toute interprétation allant dans le sens d’un surcroît de pouvoir des préfets en matière de retrait d’une commune d’un EPCI.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Le préfet ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation, une fois recueillis l’accord de l’EPCI et ceux des communes membres. La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettrait un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 252.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Article 18
I. – Après l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 5210-1-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 5210-1-2. – Lorsque le représentant de l’État dans le département constate qu’une commune n’appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée à l’égard d’un tel établissement existant une enclave ou une discontinuité territoriale, il peut rattacher, par arrêté, cette commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, conformément à l’article L. 5210-1-1, après accord de l’organe délibérant de ce dernier et avis de la commission départementale de la coopération intercommunale qui disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification par le représentant de l’État dans le département pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. En cas de désaccord, le représentant de l’État dans le département saisit la commission départementale de la coopération intercommunale qui se prononce à la majorité des deux tiers de ses membres. L’arrêté du représentant de l’État dans le département emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. »
II. – (Non modifié) L’article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales entre en vigueur le 1er janvier 2014.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L’amendement n° 75 rectifié est présenté par M. Pointereau, Mme Procaccia, MM. Pillet, B. Fournier, Houel, Juilhard, Pinton, Mayet, Trillard et Revet et Mme Rozier.
L’amendement n° 253 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Rémy Pointereau, pour défendre l’amendement n° 75 rectifié.
M. Rémy Pointereau. Je propose de supprimer cet article parce que celui-ci dispose que le préfet peut rattacher, par arrêté, une commune à une intercommunalité. J’estime en effet que, plutôt que de contraindre, il faut respecter le principe de libre administration des communes et laisser travailler la commission départementale de la coopération intercommunale pour favoriser le rattachement d’une commune à une communauté de communes.
Les mariages forcés ne marchent pas, même quand la corbeille de la mariée est bien fournie ! (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet, pour défendre l’amendement n° 253.
M. Jean-François Voguet. L’article 18 prévoit que le représentant de l’État dans le département peut décider du rattachement d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre si elle n’appartient à aucune intercommunalité ou bien si elle crée une discontinuité ou une enclave territoriale dans le périmètre d’une intercommunalité.
Selon la rédaction de cet article, la commune, pourtant première concernée, n’est jamais amenée à se prononcer sur ce rattachement : celui-ci lui sera donc véritablement imposé par le pouvoir central. Seul l’accord de l’intercommunalité concernée sera exigé, via son organe délibérant, ainsi qu’un avis de la CDCI.
Il n’appartient ni au représentant de l’État ni à l’intercommunalité de décider du rattachement ou non d’une commune à une intercommunalité à fiscalité propre, la commune étant, jusqu’à preuve du contraire, une collectivité territoriale et bénéficiant à ce titre du principe de libre administration consacré par la loi de décentralisation de 2003 et par la Constitution.
Cet article est en contradiction totale avec la décentralisation et ses principes en imposant aux communes le rattachement à une structure de coopération selon la volonté de l’État central. C’est une véritable remise en cause de la décentralisation territoriale et, plus spécifiquement, de l’échelon communal. De toutes les collectivités territoriales, la commune est pourtant celle qui jouit de la plus grande légitimité aux yeux des citoyens.
L’appartenance à un EPCI à fiscalité propre ne peut se décider que sur la base du volontariat.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission des lois a adhéré à l’objectif d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité et donc, par définition, au dispositif de suppression des communes isolées ou enclavées. Elle l’a cependant encadré en prévoyant l’accord de l’EPCI de rattachement et, en cas de désaccord du préfet, l’arbitrage de la commission départementale de la coopération intercommunale.
L’adoption de ces deux amendements affaiblirait la portée du principe d’achèvement de l’intercommunalité et pourrait apparaître comme un signal positif pour les communes qui refusent leur rattachement à un EPCI par défaut de solidarité.
Je propose donc aux auteurs de ces amendements de les retirer. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Alain Marleix, secrétaire d’État. L’article 18 est conçu comme un ultime recours, cependant indispensable, pour le cas où des communes resteraient enclavées ou isolées. Mais je me permets de rappeler aux auteurs de ces amendements que l’article 18 ne change rien par rapport à la situation actuelle : les préfets disposent déjà d’un tel pouvoir, qu’ils utilisent d’ailleurs très rarement !
M. Alain Fouché. Ils ne s’en servent même jamais !
M. le président. La parole est à M. Gérard César, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 75 rectifié et 253.
M. Gérard César. J’estime que cet article 18 est fondamental et qu’il serait aberrant de le supprimer.
Je connais des cas de communes qui refusent d’adhérer à l’intercommunalité dont elles sont limitrophes et qui continuent à toucher des subventions de l’État, de la région, du département, alors même que, de par leur situation géographique, elles interdisent parfois ainsi à d’autres communes de pouvoir rejoindre l’EPCI.
Cet article 18 me paraît donc indispensable.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Alain Fouché, pour explication de vote.
M. Alain Fouché. Moi, je suis plutôt contre toute contrainte. Selon vous, monsieur le secrétaire d’État, la procédure est déjà prévue. À mon avis, elle ne doit pas souvent être mise en œuvre…
Par ailleurs, j’attire votre attention sur le fait qu’une commune isolée dont on envisage le rattachement a de fortes chances d’être bordée par plusieurs intercommunalités. Elle doit donc pouvoir choisir l’EPCI auquel on va la rattacher rattachée.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Elle le peut !
M. Jean-Pierre Sueur. Il y a le schéma !
M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.
M. Dominique Braye. Nous avons beaucoup d’exemples de situations problématiques. Ainsi, la communauté d’agglomération présidée par notre collègue Jean-Paul Alduy comprend, en son milieu, une véritable enclave. Une commune n’a donc pas toujours la possibilité de choisir entre plusieurs EPCI.
En tout cas, comme le soulignait notre collègue Gérard César, il y a des communes qui, par égoïsme fiscal ou telle autre raison d’opportunité, tiennent à rester isolées. Car, ne l’oublions pas, l’intercommunalité a aussi une dimension de solidarité territoriale et de mutualisation de services. C’est d’ailleurs pour cette raison qu’une commune ne doit plus avoir la possibilité d’empêcher l’organisation pertinente d’un territoire, notamment en matière de transports !
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 75 rectifié et 253.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L'amendement n° 105 rectifié bis, présenté par MM. Buffet, Alduy, Bailly, Beaumont, Bernard-Reymond, P. Blanc, Braye, Carle, César et Garrec, Mme G. Gautier, MM. Gouteyron, Huré, Laménie, du Luart et Milon, Mme Papon, MM. Pierre, Pillet et Pointereau, Mme Sittler, M. Trillard, Mme Lamure, MM. Houel, Vial et Couderc, Mme Troendle et M. Dulait, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Rédiger comme suit cet alinéa :
« Art. L. 5210-1-2. - Lorsque le représentant de l'État dans le département constate qu'une commune n'appartient à aucun établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée à l'égard d'un tel établissement existant une enclave ou une discontinuité territoriale, il peut rattacher, par arrêté, cette commune à un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre, après accord de son organe délibérant et avis de la commission départementale de la coopération intercommunale qui disposent d'un délai de trois mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. En cas de refus de l'organe délibérant de l'établissement, le préfet ne peut pas opérer le rattachement si la commission départementale de la coopération intercommunale s'est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d'un autre projet de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la commune concernée. L'arrêté emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée d'un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. »
La parole est à M. René Beaumont.
M. René Beaumont. Je suis de ceux qui sont favorables à l’article 18 et le jugent nécessaire dans ce texte.
Toutefois, par cet amendement, nous souhaitons encadrer les modalités d’application à la fois du pouvoir du préfet, du pouvoir de la CDCI et, surtout, du pouvoir de l’établissement de coopération intercommunale qui doit intégrer la commune isolée ou enclavée.
La commission des lois a déjà encadré le dispositif prévu à l’article 18 de façon très sérieuse – et il faut s’en féliciter –, afin de préserver la liberté communale et le bon fonctionnement de l’EPCI qui accueille la commune. Elle a donc prévu de soumettre le rattachement à un accord de l’EPCI et d’ouvrir une possibilité de recours, en cas de désaccord, auprès de la CDCI. Il s’agit de contraindre le préfet à prendre en compte la position de l’organe délibérant de l’EPCI auquel la commune doit être rattachée et de donner à la CDCI un vrai rôle d’arbitre.
Si un tel encadrement du pouvoir de décision du préfet est bien légitime, il semble néanmoins souhaitable que celui-ci puisse passer outre une délibération négative de l’organe délibérant de l’EPCI. Cette possibilité serait cependant limitée aux seuls cas où la CDCI ne se serait pas déjà prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, pour un rattachement de la commune à un autre EPCI que celui qui a été désigné par le préfet.
En présentant cet amendement, nous visons donc un double objectif : encadrer au maximum le pouvoir du préfet et chercher toutes les solutions possibles pour que les communes isolées ou enclavées puissent être intégrées dans un EPCI.
M. le président. L'amendement n° 254, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Rédiger comme suit cet alinéa :
« Art L. 5210-1-2 - Lorsque le représentant de l'État dans le département constate qu'une commune n'appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée à l'égard d'un tel établissement existant une enclave ou une discontinuité territoriale, il peut proposer le rattachement de cette commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, conformément à l'article L. 5210-1-1, après accord de l'organe délibérant de ce dernier et avis de la commission départementale de la coopération intercommunale qui dispose d'un délai de trois mois renouvelable si nécessaire pour donner suite à cette proposition. »
La parole est à M. Jean-François Voguet.
M. Jean-François Voguet. Cet amendement est bien évidemment un amendement de repli.
L’intercommunalité doit se faire sur la base du volontariat, et non être imposée par un agent de l’État central. C’est pourquoi nous proposons, par cette nouvelle rédaction, que le représentant de l’État dans le département puisse proposer, et non imposer, le rattachement d’une commune à un EPCI à fiscalité propre. Ce rattachement se fera après accord de l’organe délibérant de l’intercommunalité et avis de la CDCI.
Le délai de trois mois dont celle-ci dispose pour se prononcer est maintenu, mais il est désormais renouvelable et le représentant de l’État ne peut pas passer outre cet avis. Notre amendement tend donc à supprimer la possibilité, inacceptable, que cet avis soit réputé favorable en l’absence de délibération au-delà de ce délai de trois mois.
Nous rétablissons ainsi les conditions acceptables à l’intégration d’une commune dans une intercommunalité : chaque échelon de collectivité territoriale est respecté et l’État central n’est pas en mesure d’imposer d’une manière quasi-unilatérale sa volonté à des collectivités dont, faut-il encore le rappeler, l’autonomie est consacrée de manière constitutionnelle.
M. le président. L'amendement n° 416 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur, Bel et Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau, Daunis et Daudigny, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 2, première phrase
Après les mots :
il peut rattacher,
insérer les mots :
dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale,
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.