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Séance du 24 juin 2010 (compte rendu intégral des débats)

Article additionnel après l'article 2
Dossier législatif : proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap
Article 4 (Texte non modifié par la commission)

Article 3

I. – Dans la première phrase du 1 de l’article 231 du code général des impôts, après le mot : « l’incendie, », sont insérés les mots : « des maisons départementales des personnes handicapées, ».

II (Non modifié). – L’exonération prévue au I s’applique aux rémunérations versées à compter du 1er janvier qui suit l’entrée en vigueur de la présente loi.

III. – (Supprimé)

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Mme Isabelle Pasquet. Madame la présidente, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, l’article 3 a pour objet d’exonérer les maisons départementales des personnes handicapées de la taxe sur les salaires pour les salariés mis à disposition par l’État.

Je rappelle que cette taxe est due par tous les employeurs qui ne sont pas assujettis à la TVA. Pour être franche, cet article nous laisse perplexes.

Si, en effet, nous sommes opposés par principe à toute exonération de cette taxe, dans le même temps, nous considérons que les maisons départementales des personnes handicapées qui salarient des personnels de droit privé pour compenser les postes non mis à disposition par l’État ne devraient pas être assujetties à une telle taxe pour ces emplois. Sinon, cela constitue une véritable double peine.

D’une part, les MDPH sont contraintes de salarier des personnels pour pallier les manques de l’État. D’autre part, elles doivent s’acquitter précisément sur ces emplois de la taxe sur les salaires, qu’elles n’auraient pas à payer si l’État avait réellement mis les postes à disposition, comme il s’y était engagé.

Pour notre part, nous avions proposé une autre rédaction pour cet article 3, mais – et croyez bien que je le regrette ! – elle a été écartée en raison de l’article 40 de la Constitution.

Nous proposions que l’État intègre dans les subventions versées aux maisons départementales des personnes handicapées la part de taxe professionnelle acquittée par elles en raison des contrats conclus en remplacement des postes que l’État n’aurait pas mis à disposition.

Une telle solution nous paraissait plus juste que le dispositif de l’article 3 dans sa rédaction actuelle, plus juste aussi que le dispositif envisagé par M. Doligé dans son amendement n° 72 rectifié.

Pour toutes ces raisons, le groupe CRC-SPG s’abstiendra tant sur l’article que sur l’amendement de notre collègue.

Mme la présidente. L'amendement n° 72 rectifié, présenté par MM. Doligé, Huré, Le Grand, du Luart, Pinton, Lambert, de Montgolfier, Adnot, Leroy et Sido, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland du Luart.

M. Roland du Luart. Mon collègue Éric Doligé et les autres cosignataires de cet amendement, qui porte d’ailleurs un numéro prédestiné pour un élu du 72 (Sourires), m’ont demandé de le défendre en séance.

Nous proposons la suppression de l’article 3.

En effet, les maisons départementales des personnes handicapées sont soumises à la taxe sur les salaires pour les rémunérations versées aux personnels qu’elles emploient directement.

En revanche, les rémunérations versées aux personnels mis à disposition par l’État et le conseil général ne sont pas soumises à la taxe sur les salaires, dans la mesure où la simple mise à disposition ne confère pas la qualité d’employeur aux groupements d’intérêt public, les GIP.

Nous souhaitons la même politique pour tous. S’il n’était pas supprimé, l’article 3 aurait pour effet de susciter des demandes reconventionnelles émanant d’autres acteurs, comme les GIP œuvrant dans d’autres domaines ou les autres organismes investis dans l’action sociale.

C'est la raison pour laquelle nous demandons avec fermeté la suppression de l’article 3.

Toutefois, et je souscris à ce que notre collègue Yves Daudigny a précisé tout à l’heure, l’important pour nous est que l’État procède immédiatement à des remplacements en cas de vacances de poste, afin d’éviter les difficultés auxquelles nous sommes actuellement confrontés.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Je tiens à rappeler que les deux tiers des MDPH n’acquittent pas la taxe sur les salaires car, comme vous l’avez souligné, mon cher collègue, elles ont délégué la gestion de leur personnel aux conseils généraux, qui les ont exonérées.

Je pose donc la question : est-il juste que trente-sept MDPH acquittent aujourd’hui cette taxe tandis que les autres ne la paient pas ? Nous devons, me semble-t-il, corriger cette anomalie.

J’avais émis un avis défavorable sur l’amendement n° 72 rectifié. Toutefois, je me rangerai bien évidemment à la sagesse de la Haute Assemblée.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 72 rectifié, c'est-à-dire la suppression de l’article 3, qui prévoit d’exonérer des maisons départementales des personnes handicapées de la taxe sur les salaires.

Les MDPH qui sont constituées sous la forme de GIP sont soumises à la taxe sur les salaires sur les rémunérations versées aux personnels qu’elles emploient, en application du premier alinéa de l’article 231 du code général des impôts, dès lors qu’elles ne sont pas soumises à la TVA ou ne l’ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédente.

En revanche, les maisons départementales des personnes handicapées n’y sont pas soumises pour les rémunérations versées aux personnels simplement mis à leur disposition, en l’occurrence par l’État et le conseil général, dans la mesure où la simple mise à disposition ne confère pas aux GIP la qualité d’employeur.

Comme vous l’avez souligné, monsieur le sénateur, le fait d’accorder une telle exonération susciterait assurément des demandes reconventionnelles de la part des autres employeurs qui assurent également des missions d’action sociale et sont financés par des fonds publics. C’est le cas du monde associatif, des établissements publics ou des autres GIP.

Cette exonération représenterait un manque à gagner pour le budget de la sécurité sociale, auquel le produit de la taxe sur les salaires est affecté, ce qui ne serait guère raisonnable dans un contexte de déficits publics importants.

En outre, il vaut mieux réserver les questions fiscales au débat budgétaire de fin d’année, afin de les examiner dans un cadre plus cohérent. Le Gouvernement entend se soumettre à cette discipline, puisque désormais les projets de loi ne comporteront plus de dispositions de nature fiscale.

Par conséquent, le Gouvernement est favorable à la suppression de l’article 3.

Mme la présidente. La parole est à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, pour explication de vote.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. À mon sens, il est tout de même dommage que l’État, normalement chargé d’assurer l’équité sur l’ensemble du territoire, en l’occurrence en matière de politique du handicap, puisse ainsi pénaliser trente-sept départements !

Or – chacun le sait – c’est effectivement à cause d’une carence de l’État que les MDPH ont dû se substituer en recrutant, sur des contrats de droit privé, des agents dont les rémunérations sont soumises à la taxe sur les salaires.

Pour ma part, je regrette que nous nous retrouvions dans une difficulté de cette nature.

En outre, je ne suis absolument pas convaincue par l’argument qui consiste à dire que l’on risque d’ouvrir la porte à d’autres demandes d’exonération. Ce n’est pas pour les bénéficiaires du RSA ou les publics en difficulté que l’obligation d’embaucher 6 % de travailleurs handicapés a été instituée ! Je ne vois pas le lien que l’on veut faire ici.

Par conséquent, nous sommes favorables au maintien de l’article 3 et nous voterons contre l’amendement qui tend à le supprimer.

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

M. Yves Daudigny. J’avoue que je ne comprends plus très bien de quoi il retourne. Si l’on commence – et, apparemment, ce n’est pas fini – à supprimer des articles, cette proposition de loi sera largement vidée de son sens à l’issue de son examen.

Or les arguments qui sont opposés ne me semblent pas recevables.

Les dispositions que nous souhaitons adopter auraient, nous dit-on, pour effet de susciter des demandes reconventionnelles de la part d’autres acteurs, comme les GIP œuvrant dans d’autres domaines… Mais, mes chers collègues, la vie n’est faite que d’exceptions ! Puisque nous sommes dans le domaine social, nous pouvons très bien adopter une disposition particulière pour les MDPH.

Quant à l’argument selon lequel il ne faudrait pas diminuer les recettes dans une période où l’argent public est rare, il ne tient pas non plus. En effet, avec le dispositif prévu à l’article 3, il y aura effectivement un peu moins de recettes d’un côté, mais aussi moins de dépenses sociales de l’autre.

Je ne vois donc pas pourquoi vous voulez supprimer cet article, que, pour notre part, nous soutenons.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 72 rectifié, tendant à supprimer l’article 3.

J’ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du Gouvernement.

Je rappelle que la commission s’en est remise à la sagesse du Sénat et que le Gouvernement a émis un avis favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 235 :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 315
Majorité absolue des suffrages exprimés 158
Pour l’adoption 184
Contre 131

Le Sénat a adopté.

En conséquence, l'article 3 est supprimé.

Article 3
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Article 5 (début)

Article 4

(Non modifié)

I. – L’article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale est ainsi modifié :

1° Les deuxième à cinquième alinéas sont ainsi rédigés :

« 1° Définir les orientations générales de la formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale ;

« 2° Définir, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, les programmes des formations prévues au a du 1° de l’article 1er et en assurer l’exécution dans les conditions prévues à l’article 23 ;

« 3° Définir, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, les programmes des formations prévues au b du 1° de l’article 1er ;

« 4° Définir et assurer la formation continue des fonctionnaires mentionnés à l’article L. 412-49 du code des communes, dans les conditions fixées par l’article 18 de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. »

2° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 5° Définir et assurer, en partenariat avec la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la formation professionnelle des personnels des maisons départementales des personnes handicapées, quel que soit leur statut. »

II. – L’article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi modifié :

1° Au 1° de cet article, les mots : « et leurs établissements publics, qui ont » sont remplacés par les mots : «, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées, ayant » ;

2° Au onzième alinéa, les mots : « ou de l’établissement » sont remplacés par les mots : «, de l’établissement ou du groupement ».

Mme la présidente. L'amendement n° 1, présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Remplacer la référence :

18 de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales

par la référence :

L. 412-54 du même code

La parole est à M. le rapporteur.

M. Paul Blanc, rapporteur. Il s’agit simplement d’actualiser une référence.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Favorable !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4 (Texte non modifié par la commission)
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Article 5 (interruption de la discussion)

Article 5

(nouveau). – Les quatorzième et quinzième alinéas de l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles sont supprimés.

II. – Après l’article L. 146-4-1 du même code, il est inséré un article L. 146-4-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 146-4-2. – La convention constitutive du groupement précise notamment les modalités d’adhésion et de retrait des membres et la nature des concours qu’ils apportent.

« Est annexée à cette convention constitutive une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens signée entre la maison départementale et les membres du groupement et dont le contenu est fixé par arrêté ministériel.

« La convention pluriannuelle détermine pour trois ans les missions et objectifs assignés à la maison départementale des personnes handicapées, ainsi que les moyens qui lui sont alloués pour les remplir. Elle fixe en particulier le montant de la subvention de fonctionnement versée par l’État et précise, pour la part correspondant aux personnels mis à disposition, le nombre d’équivalents temps plein qu’elle couvre. En aucun cas, cette part ne peut être inférieure au montant versé par le groupement au titre du remboursement mentionné au 1° de l’article L. 146-4-1 et figurant dans la convention de mise à disposition.

« Un avenant financier précise chaque année les modalités et le montant de la participation des membres du groupement. Elle mentionne le montant du concours versé par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie au conseil général et destiné à contribuer au fonctionnement de la maison départementale. »

III (nouveau). – Les conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens prévues à l’article L. 146-4-2 du code de l’action sociale et des familles doivent être signées au plus tard au 1er janvier de la deuxième année suivant la date de publication de la présente loi.

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Mme Isabelle Pasquet. Avec cet article, les signataires de la proposition de loi ont souhaité trouver les moyens de garantir la compensation des postes que l’État s’est engagé à transférer aux maisons départementales des personnes handicapées lors de la signature de la convention constitutive. Il s’agit d’un sujet important, et la carence de l’État grève considérablement les budgets des MDPH, mais je ne reviendrai pas sur ce que nous avons déjà dit.

Il est donc proposé d’instaurer une convention pluriannuelle d’une durée de trois ans conclue entre les MDPH, la CNSA, le conseil général et l’État, fixant les objectifs des MDPH, ainsi que les moyens qui leur sont dédiés pour les atteindre.

Nous saluons cette démarche de clarification, plus particulièrement la disposition qui prévoit que la subvention de fonctionnement attribuée par l’État aux différentes MDPH ne peut être inférieure au montant versé par le groupement au titre du remboursement des personnels mis à disposition.

Toutefois, une telle mesure ne garantit en rien le respect par l’État de ses obligations. J’en veux pour preuve la situation actuelle : à la convention constitutive est annexé un document annuel de nature financière que l’État ne respecte absolument pas !

Nous partageons pleinement l’analyse selon laquelle les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens doivent naturellement s’accompagner de financements suffisants. Il faut également prévoir que les objectifs fixés aux MDPH tiendront compte de la situation résultant de la signature de la convention annuelle, mais aussi de la réalité de sa réalisation.

C’est pourquoi nous avons déposé trois amendements qui visent à encadrer cette convention.

Par ailleurs, afin d’éviter que ne s’institutionnalise la transformation des conseils généraux en « pompiers » de la politique du handicap, j’indique d’ores et déjà que nous voterons en faveur de l’amendement n° 70, déposé par notre collègue Jean Desessard.

Mme la présidente. L'amendement n° 14, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Remplacer le mot :

trois

par le mot :

cinq

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Comme je viens de le dire, l’article 5 a pour objet d’instaurer entre l’État, la CNSA, le conseil général et, le cas échéant, les autres membres du groupement une convention destinée à fixer les objectifs assignés à la MDPH concernée, ainsi que les moyens qui lui sont alloués pour les atteindre.

Selon les propres termes de notre collègue Paul Blanc, dont je cite le rapport « elle devrait en outre préciser le montant de la subvention versée annuellement par l’État au titre de la compensation des postes qu’il s’est engagé à mettre à disposition ».

En quelque sorte, l’article 5 est un article de cohérence avec l’article 2, notamment pour ce qui concerne la mise à disposition par l’État de personnels.

Le quatrième alinéa du texte proposé par l’article 2 pour l’article L. 146-4-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les personnels mis à disposition par l’État le sont pour une période de cinq ans. Or la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens, dont nous avons dit l’importance théorique, est conclue pour une durée de trois ans.

Il nous semble important de faire coïncider la durée de ces conventions avec la durée des contrats de mise à disposition des personnels.

En effet, les dépenses de personnels sont parmi les plus importantes des maisons départementales des personnes handicapées, puisqu’elles correspondent à près de 70 % des dépenses que les MDPH ont à assumer. Il ne s’agit donc pas d’une dépense marginale pour laquelle on pourrait se contenter de la convention annuelle.

C’est pourquoi, considérant qu’il faut offrir aux MDPH un cadre clair quant aux moyens dont elles disposeront, particulièrement en ce qui concerne leur poste de dépense le plus important, nous proposons que la durée de la convention d’objectifs et de moyens soit calquée sur celle de la mise à disposition des personnels.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement prévoit de porter de trois à cinq ans la durée de la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens pour la « caler » sur la durée de mise à disposition des personnels d’État.

Une durée de cinq ans me semble cependant trop longue. J’ai choisi trois ans pour que les moyens alloués correspondent bien aux objectifs fixés. Le risque est qu’en cas d’évolution des missions des MDPH qui pourrait résulter de modifications légales ou réglementaires les moyens ne soient plus adaptés.

De plus, la durée de trois ans correspond au rythme de programmation de la loi de finances.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Défavorable !

Mme la présidente. Madame Pasquet, l'amendement n° 14 est-il maintenu ?

Mme Isabelle Pasquet. Tout à fait !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 14.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 15, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5, deuxième phrase

Compléter cette phrase par les mots :

ainsi que le nombre de postes devenus vacants ou non pourvus au regard de la convention constitutive du groupement visé à l'article L. 146-4 du même code

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Le dispositif proposé pourrait, de prime abord, nous satisfaire, puisque, à en croire M. Paul Blanc, les maisons départementales des personnes handicapées ne seraient appelées à contribuer financièrement que pour les seuls postes mis réellement à disposition par l’État, celui-ci étant contraint de financer l’ensemble des postes qu’il s’était engagé à mettre à disposition lors de la signature de la convention triennale.

Il s’agit là, comme toujours, d’une obligation toute relative. Je souhaiterais, à cette occasion, poser clairement une question à Mme la secrétaire d'État : quelles assurances avons-nous que l’État, rompant avec la mauvaise habitude qu’il a prise, respectera bien ses engagements à l’égard des MDPH sur les postes qu’il doit mettre à leur disposition ?

Toutefois, cet amendement ne vise pas à répondre au problème des postes que l’État se serait engagé dans la convention triennale à mettre à la disposition des MDPH sans vraiment le faire, comme on l’a vu. Dans un tel cas, le dispositif proposé par l’article 5 devrait suffire.

Nous entendons viser le cas où la première convention triennale et celles qui suivraient prévoiraient un nombre de postes mis à disposition par l’État inférieur aux engagements pris lors de la convention constitutive.

En effet, dans le cadre de la politique de rigueur imposée par le Gouvernement de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, il se pourrait que l’État, au fil des conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens, fasse le choix de réduire le nombre de postes mis à disposition. Sur ce point, force est de constater que l’article 5 demeure silencieux.

C’est pourquoi nous vous proposons d’adopter cet amendement, qui nous semble répondre à une réelle difficulté.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Les auteurs de cet amendement demandent que soit précisé dans la convention triennale d’objectifs et de moyens le nombre de postes devenus vacants ou non pourvus par rapport aux engagements pris par l’État dans la convention constitutive.

Dans la mesure où il paraît difficile de prévoir, au moment de la signature de la convention, le nombre de postes devant être mis à disposition qui ne seront pas pourvus, je demande le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Mme la présidente. Madame Pasquet, l'amendement n° 15 est-il maintenu ?

Mme Isabelle Pasquet. Oui, madame la présidente !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 15.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, en application de la décision de la conférence des présidents, et comme je vous l’ai rappelé au moment du passage à la discussion des articles, nous allons suspendre la séance pour pouvoir examiner cet après-midi, à partir de quinze heures, la proposition de loi sur le recours collectif et poursuivre avec la discussion de la question orale avec débat sur l’égalité des chances dans l’enseignement primaire et secondaire.

La suite de la discussion de cette proposition de loi est donc renvoyée à une prochaine séance.

M. Paul Blanc, rapporteur. Je demande la parole.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Paul Blanc, rapporteur. Il nous restait cinq minutes, madame la présidente. Nous aurions pu au moins examiner les deux derniers amendements et statuer sur l’article 5 !

Mme la présidente. Non, mon cher collègue, il est bientôt treize heures.

M. Paul Blanc, rapporteur. Je regrette également que nous n’ayons pas pu achever aujourd'hui l’examen de cette proposition de loi.

Sachez, mes chers collègues, que, du moins si nous obtenons le créneau que j’ai demandé, nous ne reprendrons l’examen de ce texte que le 26 octobre prochain ! (Exclamations sur un certain nombre de travées.)

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur, la conférence des présidents s’est prononcée et a tranché.

La proposition de loi dont vous êtes l’auteur et que vous rapportez est, il est vrai, remarquable et mérite que la Haute Assemblée y consacre du temps.

Or ce texte contient presque deux propositions de loi en une, sans compter les articles additionnels. Il aurait fallu une journée, et certainement pas deux heures, pour l’examiner. Penser autrement serait méconnaître l’étendue des obligations qui sont les nôtres s’agissant des personnes handicapées.

M. Paul Blanc, rapporteur. Nous aurions pu au moins finir l’examen de l’article 5 !

Mme la présidente. Cela ne nous aurait guère avancés, monsieur le rapporteur !

Mes chers collègues, je vous remercie de votre compréhension. Nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)