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Séance du 24 juin 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Paul Blanc, rapporteur. Madame Labarre, je vous demande de retirer cet amendement, qui rappelle les principes fixés par la loi du 11 février 2005 mais n’apporte rien de nouveau, me semble-t-il. À défaut, je serais obligé d’émettre un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Même avis, madame la présidente.

Mme la présidente. Madame Labarre, l’amendement n° 8 est-il maintenu ?

Mme Marie-Agnès Labarre. Oui, madame la présidente.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 8.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Articles additionnels avant l’article 1er
Dossier législatif : proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap
Article 2

Article 1er

I. – Au premier alinéa de l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles, après le mot : « public », sont insérés les mots : « constitué pour une durée indéterminée ».

II (nouveau). – Après le onzième alinéa (c) du même article, il est inséré un d ainsi rédigé :

« d) Le directeur de l’agence régionale de santé ou son représentant. »

Mme la présidente. L'amendement n° 9, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 3

Rédiger ainsi ces alinéas :

II. - Le neuvième alinéa (a) du même article est ainsi rédigé :

« Des représentants désignés par le directeur de l'agence régionale de santé et par le recteur d'académie compétents. »

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Mme Marie-Agnès Labarre. Comme vous le savez, l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles précise les modalités de fonctionnement et d’organisation des maisons départementales des personnes handicapées. Il prévoit notamment les règles de direction des MDPH, ainsi que la manière dont sont associés les différents acteurs signataires de la convention constitutive, dont la participation de l’État et de ses représentants.

Avec la loi du 21 juillet 2009 « Hôpital, patients, santé et territoires », le Gouvernement a fait le choix de créer des agences régionales de santé, dont les directeurs, nommés par le pouvoir politique, sont de véritables préfets sanitaires et médicosociaux. Tout ce qui relève du champ de la prise en charge des personnes en situation de handicap relève donc en grande partie de leur domaine de compétence.

Il est donc légitime, pour la majorité qui a voulu une telle construction, de vouloir assurer la représentation des ARS au sein des organes de direction des maisons départementales des personnes handicapées.

Or, le neuvième alinéa de l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles prévoit déjà que l’État est représenté « par le représentant de l’État dans le département et par le recteur d’académie compétent ».

Aussi, la rédaction proposée par l’alinéa 3 de l’article 1er revient non pas à substituer le représentant de l’État dans les départements par le représentant de l’agence régionale de santé, qui représente lui-même les intérêts de l’État, mais à prévoir un représentant supplémentaire.

Les membres du groupe CRC-SPG considèrent qu’une telle situation est de nature non seulement à remettre en cause les équilibres existants au sein des MDPH, mais également à générer quelques conflits entre les représentants de l’État. C’est pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, que le représentant de l’agence régionale de santé devienne, en plus du représentant du recteur d’académie, le représentant de l’État au sein des MDPH.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Cet amendement supprime les représentants de l’État désignés par le préfet et les remplace par des représentants désignés par le directeur de l’ARS.

Actuellement, l’État est représenté à la commission exécutive des MDPH par au moins trois personnes : deux représentants désignés par le préfet, l’un de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, l’autre de l’ancienne direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, et un représentant désigné par le recteur d’académie.

Or, outre le représentant désigné par le directeur de l’ARS, il serait utile que le préfet puisse désigner un représentant de la nouvelle direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, et de la nouvelle direction départementale de la cohésion sociale pour les questions concernant l’emploi et les diverses allocations qui relèvent de la direction générale de la cohésion sociale.

La loi prévoit que la moitié des membres de la COMEX représente le conseil général et qu’un quart soit réservé pour les associations. L’ajout d’un représentant des ARS ne remet pas en cause cet équilibre.

C’est la raison pour laquelle je vous demande, madame Labarre, de retirer cet amendement ; à défaut, j’émettrais un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Article additionnel après l'article 2

Article 2

I (Non modifié). – Les cinq derniers alinéas de l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles sont supprimés.

II. – Après l’article L. 146-4 du même code, il est inséré un article L. 146-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 146-4-1. – Le personnel de la maison départementale des personnes handicapées comprend :

« 1° Des personnels mis à disposition par les parties à la convention constitutive. Pour les fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l’État, la mise à disposition est prononcée pour une durée maximale de cinq ans, renouvelable par périodes ne pouvant excéder cette durée. Elle donne lieu à remboursement, selon les modalités prévues à l’article L. 146-4-2 et dans des conditions précisées par décret. La durée du préavis prévue dans la convention de mise à disposition ne peut être inférieure à six mois ;

« 2° Le cas échéant, des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, placés en position de détachement ;

« 3° Le cas échéant, des agents contractuels de droit public, recrutés par la maison départementale des personnes handicapées pour une durée déterminée ou indéterminée, et soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

« 4° Le cas échéant, des agents contractuels de droit privé, recrutés par la maison départementale des personnes handicapées.

« Les personnels sont placés sous l’autorité du directeur de la maison départementale des personnes handicapées dont ils dépendent et sont soumis à ses règles d’organisation et de fonctionnement. »

III. – (Supprimé)

IV. – (Supprimé)

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

M. Yves Daudigny. Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la dégradation du fonctionnement des MDPH est connue, le diagnostic est posé.

Les MDPH souffrent principalement de deux maux : d’une part, l’instabilité des personnels et la diversité de leurs statuts ; d’autre part, des garanties insuffisantes à court terme sur les moyens financiers.

Le rapport d’information n° 485, relatif aux MDPH, cosigné par nos collègues Annie Jarraud-Vergnolle et Paul Blanc, n’a pu que confirmer ce constat. C’est pourquoi, parmi les vingt-cinq recommandations qui y sont formulées, plusieurs sont en fait des remèdes destinés à stabiliser l’organisation et les moyens des MDPH.

L’article 2 qui nous est soumis est au cœur de ces préoccupations. Conformément à l’analyse faite dans ce rapport, il vise à remédier aux difficultés liées au statut des personnels mis à disposition – ils peuvent actuellement demander à tout moment un retour dans leur administration d’origine – et à la pérennisation des financements de l’État, en particulier la compensation effective des postes non mis à disposition.

Cependant, même si l’objectif de l’article 2 semble être resté le même, le texte de la commission, amendé par M. le rapporteur lui-même, prévoit des solutions quelque peu différentes de celles qui étaient envisagées dans la proposition de loi initiale.

Ainsi, la version initiale de l’article 2 prévoyait que les personnels issus de la fonction publique d’État ou de la fonction publique hospitalière pouvaient être non plus mis à disposition, mais détachés pour une période de cinq ans renouvelable sans limitation de durée.

L’avantage de cette solution, fidèle au rapport précité, outre le fait qu’elle permettait de stabiliser les personnels, est qu’elle garantissait une meilleure gestion des personnels, lesquels auraient ainsi été placés sous l’autorité du directeur de la MDPH dont ils dépendent. En revanche, cette solution ne réglait pas le problème de la compensation financière. En outre, elle risquait d’imposer aux MDPH des frais de personnels plus importants.

En commission des affaires sociales, M. le rapporteur a proposé un nouveau dispositif consistant à revenir à la mise à disposition, à augmenter la durée de celle-ci, ainsi que celle du préavis, et à prévoir une procédure de contre-remboursement des rémunérations par les MDPH. En d’autres termes, on passe d’une logique de subvention de compensation due par l’État à celle de subvention de fonctionnement.

Vous nous avez assuré, monsieur le rapporteur, que cette formule permettrait de concilier tous les objectifs et qu’elle était préférable à la précédente, laquelle risquait d’entraîner, de la part des fonctionnaires, des demandes massives de réintégration dans leur corps d’origine. Or je m’interroge : l’État ne souhaite-t-il pas plutôt, ou aussi, garder la mise à disposition afin de respecter ses engagements dans les conventions constitutives, car s’en priver, c’est être redevable d’une compensation financière intégrale ?

J’évoquerai maintenant les avantages et les inconvénients de la nouvelle version de l’article 2.

Pour stabiliser les personnels, porter de trois ans à cinq ans la durée de la mise à disposition et de trois mois à six mois celle du préavis est certes mieux que l’existant, mais moins bien que la solution du détachement envisagée dans le rapport commun.

En matière de gestion des personnels, en cas de mise à disposition, le pouvoir disciplinaire est laissé à l’administration d’origine, à la différence du détachement qui place le fonctionnaire concerné sous l’autorité du directeur de la structure d’accueil.

Sur les garanties financières et le respect par l’État de ses engagements, si nous avons bien compris la nouvelle procédure mise en place par les articles 2 et 5, le nouveau dispositif de mise à disposition proposé serait le suivant : d’une part, l’État mettrait à disposition les personnels correspondant aux nombres de postes sur lesquels il s’est engagé dans la convention constitutive et verserait une subvention de fonctionnement correspondant au montant des rémunérations de ces personnels ; d’autre part, en ce qui concerne le système de remboursement, la MDPH reverserait à l’État, au début de l’exercice suivant, les rémunérations des personnels effectivement mis à disposition lors de l’année précédente et conserverait la quote-part de la subvention correspondant à des postes non pourvus ou devenus vacants afin de pouvoir elle-même recruter pour remplacer les personnels de l’État.

Un tel système, si c’est celui qui devait être adopté, ne gagne pas en simplicité, mais peu importe après tout, s’il gagne en efficacité. Or gagne-t-il en efficacité ?

Afin d’éviter les compensations partielles des postes non mis à disposition ou devenus vacants, il prévoit que l’État versera en début d’année d’exercice les subventions de fonctionnement tout en continuant à verser les rémunérations des personnels mis à disposition au cours de cette même année...

Cette solution pourrait être idéale. Mais encore faut-il que l’État verse effectivement lesdites subventions, d’autant plus que pour la première année, cela revient à un double financement !

En outre, dans le cadre de la RGPP actuelle, continuer de verser des subventions pour les postes devenus vacants, alors que la perspective est de supprimer un poste sur deux, ne signifie-t-il pas que, pour les MDPH, l’État doit renoncer, pour des raisons financières, à ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux ?

Enfin, monsieur le rapporteur, pourriez-vous nous assurer de la faisabilité d’un point de vue juridico-financier de ce nouveau dispositif et nous indiquer s’il recueille l’approbation des ministères concernés, à savoir budget, fonction publique et affaires sociales ? (M. Thierry Repentin applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Paul Blanc, rapporteur. Monsieur Daudigny, nous nous sommes bien entendu assurés de la faisabilité du dispositif.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)

Article 2
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Article 3

Article additionnel après l'article 2

Mme la présidente. L'amendement n° 11, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 30 novembre 2010, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition.

Il associe pour ce faire l'Assemblée des départements de France et l'Association des directeurs de maisons départementales des personnes handicapées.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Cet amendement est en quelque sorte un pis-aller. En effet, au-delà de la remise au Parlement d’un rapport, forcément limité, nous aurions préféré débattre de l’apurement réel des dettes que l’État a contractées à l’égard des maisons départementales des personnes handicapées. Or un tel débat est impossible, l’article 40 de la Constitution interdisant aux parlementaires de proposer des dispositions qui aggravent les charges de l’État.

D’ailleurs, nous contestons l’application de l’article 40 à l’amendement que nous avions déposé en ces termes : « Avant le 1er janvier 2011, l’État régularise la situation financière auprès des maisons départementales des personnes handicapées conformément au 1° de l’article L. 146-4-1 du code de l’action sociale et des familles. »

Nous considérons en effet que rappeler à l’État les engagements qu’il a lui-même pris et qu’il a traduits dans un certain nombre de dispositifs législatifs, ce n’est pas aggraver les charges publiques.

Le Gouvernement ne semble pas lié par ces obligations légales, et je le regrette. À l’heure où d’éminents ministres prennent la parole, à l’occasion de la Coupe du monde de football, sur le sens du devoir et des responsabilités, sur l’importance du respect des personnes et des règles, je ne peux que déplorer qu’ils ne se sentent pas eux-mêmes concernés par le discours éthique qu’ils tiennent. Il a fallu qu’un département saisisse la justice administrative et que celle-ci sanctionne l’État pour que, enfin, le ministre en charge de l’enfance prenne le décret instaurant un fonds pourtant prévu dans la loi.

Curieuse image que celle que nous donnons : les plus hauts responsables de la vie politique de notre pays doivent être sanctionnés pour que, enfin, ils agissent conformément aux lois.

Les maisons départementales des personnes handicapées sont elles aussi contraintes d’ester en justice. En effet, après celles des Ardennes, du Finistère et de la Seine-et-Marne, la maison départementale des personnes handicapées de Paris vient de déposer un recours contre l’État devant le tribunal administratif afin d’obtenir le remboursement d’une dette de 600 000 euros.

Selon l’Association des directeurs de MDPH, l’État n’aurait pas respecté l’engagement qu’il aurait pris en 2005 de compenser financièrement les emplois non mis à disposition par ses directions départementales. Il ne l’aurait pas fait non plus en 2008 et ne l’aurait fait que partiellement en 2009. Selon l’étude menée par cette association, « à la fin de l’année, le montant cumulé de [la] dette [de l’État] pourrait s’élever à 34 millions [d’euros] ». Une telle situation, si elle se révélait être exacte, ce qui est le cas selon nous, n’est pas acceptable.

C’est pourquoi nous proposons que le Gouvernement rédige, avec l’aide des services de l’État, un rapport évaluant le montant des dettes qu’il a accumulées à l’égard des maisons départementales des personnes handicapées afin qu’une négociation sérieuse puisse s’engager sur la question de l’apurement desdites dettes.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Ma chère collègue, je constate que votre amendement est identique à celui que vous aviez présenté en commission. Or nous vous avions demandé de le modifier, ce que vous n’avez pas fait. Dans ces conditions, la commission ne peut qu’émettre un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. Permettez-moi de vous apporter quelques précisions qui, sur ce sujet, me semblent importantes.

Le Gouvernement a lancé un état des lieux contradictoire avec les MDPH sur les postes vacants et a confié à l’Inspection générale des affaires sociales une mission sur ce sujet. Un nouveau rapport sur ce point n’est donc pas utile.

Par ailleurs, même si une place prépondérante est donnée au département au sein des MDPH, notamment au regard de la composition des instances du GIP et par la tutelle administrative et financière qu’il exerce sur le groupement, la loi du 11 février 2005 n’a eu ni pour objet ni pour effet d’organiser un transfert de compétences de l’État vers les conseils généraux.

En effet, monsieur Daudigny, les MDPH ont été créées sous forme de GIP précisément pour permettre à différentes collectivités publiques de s’associer afin d’exercer ensemble une activité d’intérêt général et de réaliser un projet commun. C’est dans le cadre de leurs compétences respectives que les représentants de l’État dans les départements et les conseils généraux, notamment, se sont regroupés pour répondre aux missions fixées par la loi aux MDPH.

Les dispositions relatives à la compensation des charges prévue en matière de décentralisation ne s’appliquent donc pas au cas des MDPH et la circonstance que l’État a choisi de déterminer – la nature et le montant de sa participation au fonctionnement des GIP et des MDPH par référence aux moyens qu’il consacrait jusque-là aux COTOREP et aux CDES – n’implique aucune reconnaissance de sa part d’une quelconque obligation d’y consacrer ces moyens ni de les maintenir à l’identique sur le long terme. En témoignent, d’ailleurs, les termes de la circulaire du 24 juin 2005, qui a précisé dès cette date, et par conséquent avant même l’installation effective des MDPH, que le niveau de ces moyens pourrait évoluer dans le temps, en fonction des charges, des activités des MDPH et des objectifs de performance assignés aux services de l’État.

Il convient donc bien de distinguer l’acte constitutif et les apports effectués lors de la mise en place des MDPH de la vie courante du GIP et de ses aléas, qui peuvent nécessiter, en fonction des circonstances de l’espèce, une révision ponctuelle de la répartition des charges courantes entre membres.

S’agissant d’un acte de coopération et de mise en commun des moyens, une baisse factuelle de ceux-ci ne saurait être systématiquement considérée comme constitutive d’une dette – je réponds là, monsieur Daudigny, aux propos que vous avez tenus sur ce point dans votre intervention – dès lors qu’aucune obligation légale ou réglementaire ne contraint les parties. Elle peut être constitutive d’une révision des termes de la participation conventionnelle et budgétaire en vue non pas de la désavouer mais de la réorienter ou de la réajuster une fois le temps de l’installation passé.

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour explication de vote.

Mme Isabelle Pasquet. Monsieur le rapporteur, à la fin de la réunion de la commission hier matin, nous ne savions pas si nous aurions le temps d’examiner les amendements ce matin. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas rectifié notre amendement, même si, certes, nous aurions pu le faire. C’est ainsi !

Cela étant dit, nous acceptons de modifier notre amendement dans le sens que vous avez souhaité en commission. Nous remplaçons donc les mots : « au plus tard le 30 novembre 2010 » par les mots : « dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi ». En outre, nous supprimons le dernier alinéa.

Enfin, si nous comprenons que les finances des MDPH puissent faire l’objet d’ajustements, le rapport que nous demandons concerne les dettes que l’État a contractées à l’égard des MDPH, qui sont donc réelles.

Mme la présidente. Je suis donc saisie d’un amendement n° 11 rectifié, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, et qui est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition.

Quel est l’avis de la commission sur cet amendement ?

M. Paul Blanc, rapporteur. Nous avions suffisamment discuté de cet amendement en commission. Par ailleurs, vous avez disposé d’un délai suffisant pour rédiger un nouvel amendement. Pour ma part, je maintiens ma position, et j’émets donc un avis défavorable.

M. Alain Gournac. Très bien !

M. Paul Blanc, rapporteur Il vous sera possible de déposer un amendement lors de la deuxième lecture ou en commission mixte paritaire.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. Même avis.

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

M. Yves Daudigny. Madame la secrétaire d’État, on peut discuter à l’envi sur l’utilisation du mot « dette », mais sachez que j’essaie, pour ce qui me concerne, d’être très précis dans le choix du vocabulaire.

Nous ne demandons pas à l’État de compensation de fonctionnement pour les MDPH. Nous réclamons tout simplement que l’État respecte sa signature. Lorsque les conventions signées initialement prévoyaient des mises à disposition de personnels mais que les postes sont vacants, l’État doit procéder à la compensation financière. C’est tout ! On comprendra que, dans un tel cas de figure, recourir à la notion de « dette », qui est bien établie, se justifie totalement.

Certes, et vous avez raison sur ce point, madame la secrétaire d’État, il ne s’agit effectivement pas de décentralisation. Nous ne faisons pas de confusion entre le revenu de solidarité active, le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, la prestation de compensation du handicap, la PCH, et le fonctionnement des MDPH. Ce sont des dispositifs totalement différents.

À cet égard, permettez-moi de formuler une suggestion. Actuellement, nous avons deux sources de financement de l’État pour le fonctionnement des MDPH : certains crédits proviennent directement des ministères, tandis que d’autres sont versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA. Ne serait-il pas plus simple d’envisager de nouveaux dispositifs afin que l’ensemble des crédits soient versés par la seule Caisse ?

À mon sens, cela améliorerait la lisibilité du système et nous permettrait d’éviter les multiples palabres où l’on finit par ne plus savoir qui fait quoi !

M. Guy Fischer. Très bonne suggestion !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)