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Séance du 30 mars 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Gisèle Gautier.

Mme Gisèle Gautier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant d’aborder la proposition de loi, je souhaite, au nom du groupe UMP, rendre hommage à Joëlle Garriaud-Maylam et Michel Boutant et les remercier du remarquable travail qu’ils ont fourni au cours de la mission qui leur a été confiée. Leur rapport est, selon moi, lucide, objectif et contient des propositions tout à fait pragmatiques.

Afin de comprendre dans quelle mesure les réserves militaires et civiles contribuent à la gestion de crises majeures, les rapporteurs ont su en dresser un véritable état des lieux. Cette « photographie panoramique » a été accompagnée d’un dialogue approfondi avec les administrations concernées, en particulier avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.

La multiplicité des échanges qu’ont eus nos collègues avec un très grand nombre d’interlocuteurs illustre tant le large champ que recouvre la problématique des réserves que sa complexité.

Nous nous trouvons aujourd’hui à un moment particulier : au bilan nécessaire et attendu, nous devons joindre la décision politique.

Dix ans après la professionnalisation des armées, trois ans après le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, deux ans après le vote de la loi du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, il nous faut agir – je dirais presque réagir.

Conformément aux constats du Livre blanc précité, notre pays doit faire face à des menaces plus grandes et plus diffuses.

La France doit en effet être en mesure de répondre à des crises multiples : agression du territoire national ou acte de terrorisme, comme celui du 11 septembre 2001 ; gestion de crises humanitaires sur un théâtre d’opération national ou se déroulant à des milliers de kilomètres ; catastrophes naturelles telles que les tempêtes Klaus ou Xynthia, ou encore inondations, à l’instar de celle qu’a connue le département du Var au mois de juin dernier. Et n’oublions pas non plus les catastrophes technologiques, comme l’accident de l’usine AZF ou, aujourd’hui, celui plus dramatique de la centrale de Fukushima pour les raisons que nous connaissons.

La professionnalisation des armées a mis fin à un système qui fournissait à notre pays une « réserve de masse », pouvant aller jusqu’à 3 millions d’hommes.

Ce que certains appelaient parfois « l’armée fantôme » a été remplacé par des réserves militaires professionnelles, opérationnelles et tout à fait intégrées, de 60 000 hommes. S’y ajoutent les réserves civiles, créées en 2004, et les réserves de la police nationale fortes de 4 000 hommes. Ces dernières, exclusivement composées jusqu’à ce jour d’anciens policiers, devraient s’ouvrir à la société civile, à l’instar des réserves militaires.

Les conclusions du rapport ont débouché sur cinq séries de propositions, qui sont à l’origine du texte que nous examinons. Je ne reviendrai pas sur ce sujet, notre rapporteur, Michel Boutant, et le président de la commission, Josselin de Rohan, s’étant déjà brillamment livré à cet exercice.

D’ailleurs, permettez-moi, monsieur le ministre, de me réjouir du consensus qui a prévalu au sein de la commission, preuve non seulement d’un travail de concertation réalisé en amont, mais également de la nécessité de légiférer en la matière.

Ultérieurement, je reviendrai – brièvement puisqu’elles ont déjà été évoquées – sur les réserves sanitaires et communales de sécurité civile. Je souhaiterais particulièrement attirer votre attention sur ce point.

À cet instant, il est primordial pour l’État, lors de crises graves, de pouvoir tant prévoir la continuité du fonctionnement des services publics que garantir la sécurité et la protection de nos concitoyens.

L’État doit pouvoir s’appuyer sur des réserves qui viennent en soutien des forces actives. Aussi, ces réserves doivent répondre à une double exigence : assurer d’une part, un renfort au plus fort de l’urgence et, d’autre part – cela va de soi –, un relais permettant le repos crucial des forces actives.

Néanmoins, pour que les réserves puissent participer au « continuum sécurité-défense », il est indispensable de revoir les conditions de gestion de leur mobilisation et de répondre aux questions : Qui ? Pour quelle crise ? Pour quels moments de la crise ?

Cela ne peut être envisageable que si les états-majors disposent de bases de données chiffrées – j’insiste sur ce point important – et remises à jour annuellement – cette actualisation est impérative du fait de l’âge de certains réservistes –, avec comme postulat la spécificité et la qualification de ces réservistes.

Ces statistiques, qui sont malheureusement rares, concourraient à une meilleure coordination de chacun des acteurs de la crise et combleraient la déficience relevée par nos collègues.

La gestion de la crise ne peut être optimale sans de telles données, qui permettront l’anticipation et la définition des besoins pour les forces actives et une projection immédiate des réservistes.

Les préfets de zone de défense et de sécurité doivent pouvoir s’y référer, afin de connaître la disponibilité des engagés. En effet, ce point est souligné dans le rapport, les réserves sont sous-employées, ce qui engendre de la démotivation et pousse les réservistes à ne pas renouveler leur contrat d'engagement à servir en leur sein.

La fidélisation des réserves est aussi un défi auquel nous devons faire face. Pour y répondre, nous devons impérativement favoriser les relations avec les entreprises employant des réservistes.

D’aucuns ont évoqué la création d’un « label citoyen », à l’instar de ce qui existe dans le domaine environnemental ou en matière de parité entre hommes et femmes. Ce label ne me paraissant pas suffisamment pertinent, à titre personnel, je n’y suis pas vraiment favorable.

Toutefois, l’engagement des réservistes recoupe des enjeux beaucoup plus grands. Il est l’expression concrète, au quotidien, du lien entre les armées et la nation.

Par ailleurs, au moment où la diminution des effectifs de la fonction publique est indispensable à la réduction des déficits publics, le recours aux réserves prend tout son sens.

Dans cet esprit, la participation de la communauté à la défense et à la sécurité des citoyens se justifie pleinement.

Les départements ruraux doivent faire face à un double phénomène : une désertification médicale et l’augmentation de la dépendance. Lors de pandémies, telles que celle de la grippe, ou lors d’épisodes graves, comme la canicule de 2003, les réserves sanitaires doivent donc jouer un rôle majeur et, bien qu’elles soient au stade embryonnaire, il est primordial qu’elles se développent.

On peut également penser à la saturation des services de secours, en particulier pendant les périodes estivales, du fait de l’isolement des personnes âgées, du coût souvent prohibitif des maisons de retraite, du manque de personnel paramédical, voire de l’absence de famille.

De la même manière, lors de catastrophes naturelles, les réserves communales de sécurité civile doivent être considérées comme des acteurs incontournables. Leur connaissance du terrain, mais aussi leur connaissance « humaine » dépassent le seul stade du soutien.

Je prendrai pour exemple le cas de la tempête Xynthia. Dans le cadre de la mission commune d’information présidée par Bruno Retailleau et chargée d’étudier les conséquences de cette catastrophe, m’étant rendue sur le site trois jours après que celle-ci se soit produite, j’ai pu constater à quel point les réserves communales étaient disponibles et compétentes pour rendre le service que l’on pouvait espérer.

À mon sens, ces réserves ont un rôle très important, tant au début de la crise que dans la phase de l’après-crise. Elles peuvent assurer un rôle de soutien psychologique auprès des populations touchées par des dégâts matériels et ébranlées affectivement. Quand les secours ont quitté les lieux, elles sont indispensables au retour et à la réorganisation de la vie quotidienne dans les zones sinistrées, par exemple, pour assurer le déblayage ou la gestion des personnes déplacées.

Encore faut-il, bien sûr, recenser ces réserves en amont et les organiser…

Les membres du groupe UMP voteront la présente proposition de loi. Ils comptent sur vous, monsieur le ministre, pour que l’immense travail des auteurs de ce texte et du président de la commission soit optimisé. Il vous revient de transformer cet essai législatif. Cet état des lieux minutieux et les préconisations qui en ont découlé doivent être le début d’une réforme de nos réserves, celles-ci devant bénéficier d’une véritable politique de gestion à différents niveaux ministériels.

Pour conclure, je me permettrai un propos familier : monsieur le ministre, à vous de jouer maintenant ! (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Gérard Longuet, ministre. Je regrette l’abstention de Mme Demessine, mais je la comprends comme un hommage au texte.

Monsieur Boulaud, l’effort sur les réserves n’est pas essentiellement la conséquence des carences de l’État. Le ressort de la réserve réside avant tout dans une éthique individuelle et collective des citoyens qui s’engagent pour participer à un projet collectif. Évidemment, cela renforce les moyens de l’État. Nous devons nous en féliciter, sans dénigrer la portée de cette démarche.

C’est d’ailleurs l’esprit de l’intervention de Jean-Marie Bockel. L’expérience menée dans sa commune est extrêmement intéressante : alors que les réserves civiles ont fait l’objet de commentaires quelque peu interrogatifs, la très grande métropole dont il est l’élu a organisé la lutte contre les risques majeurs en mobilisant une réserve civile. La Haute Assemblée, tout comme moi, j’en suis certain, aura été attentive à ce témoignage.

Madame Gautier, en tant que ministre de la défense et des anciens combattants, je porte évidemment la mission, mais je ne suis heureusement pas seul ; les travaux de l’état-major, de l’Inspection générale des armées, du Contrôle général des armées, du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale me permettent d’espérer vous apporter des réponses allant dans le sens que vous avez souhaité.

Certes, il faut faire en sorte d’améliorer la coordination à l’échelon des préfets de zone de défense et de sécurité et de l’autorité militaire, mais l’objectif est bien le même : identifier les réservistes immédiatement utilisables. C’est la raison pour laquelle je pense profondément que nous pourrons vous donner satisfaction.

Je regrette que vous ne partagiez pas mon idée de label « défense ». L’expérience prouve que, avec un peu d’obstination, on peut mettre en place un tel système. Je comprends néanmoins votre réserve et je vais essayer de vous donner tort, pour une fois, en montrant que, grâce à la communication, on peut déclencher des comportements civiques chez nos grands employeurs. C’est une clé pour les salariés du secteur privé, qui, je le rappelle, constituent un tiers des réservistes à l’heure actuelle.

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIF DE RÉSERVE DE SÉCURITÉ NATIONALE

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi  tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure
Article 2

Article 1er

Le livre Ier de la deuxième partie du code de la défense est complété par un titre VII ainsi rédigé :

« TITRE VII

« DISPOSITIF DE RÉSERVE DE SÉCURITÉ NATIONALE

« CHAPITRE UNIQUE

« Art. L. 2171-1. – En cas de survenance, sur tout ou partie du territoire national, d’une crise majeure dont l’ampleur met en péril la continuité des services de l’État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation, le Premier ministre peut recourir au dispositif de réserve de sécurité nationale par décret.

« Le dispositif de réserve de sécurité nationale a pour objectif de renforcer les moyens mis en œuvre par les services de l’État, les collectivités territoriales ou par toute autre personne de droit public ou privé participant à une mission de service public.

« Il est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve civile de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile.

« Art. L. 2171-2. – Le décret mentionné à l’article L. 2171-1 précise la durée d’emploi des réservistes, laquelle ne peut excéder trente jours consécutifs. Cette durée d’activité peut être augmentée dans des conditions et selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État.

« Art. L. 2171-3. – Les périodes d’emploi réalisées au titre du dispositif de réserve de sécurité nationale ne sont pas imputables sur le nombre annuel maximum de jours d’activité pouvant être accomplis dans le cadre de l’engagement souscrit par le réserviste.

« L’engagement du réserviste arrivant à terme avant la fin de la période d’emploi au titre de la réserve de sécurité nationale est prorogé d’office jusqu’à la fin de cette période.

« Art. L. 2171-4. – Lorsqu’ils exercent des activités au titre du dispositif de réserve de sécurité nationale, les réservistes demeurent, sauf dispositions contraires prévues par le présent chapitre, soumis aux dispositions législatives et réglementaires régissant leur engagement.

« Art. L. 2171-5. – Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l’encontre d’un réserviste en raison des absences résultant de l’application du présent chapitre.

« Aucun établissement ou organisme de formation public ou privé ne peut prendre de mesure préjudiciable à l’accomplissement normal du cursus de formation entrepris par un étudiant ou un stagiaire en raison des absences résultant de l’application du présent chapitre.

« Art. L. 2171-6. – Lors du recours au dispositif de réserve de sécurité nationale, les réservistes sont tenus de rejoindre leur affectation, dans les conditions fixées par les autorités civiles ou militaires dont ils relèvent au titre de leur engagement.

« En cas de nécessité inhérente à la poursuite de la production de biens ou de services ou à la continuité du service public, les réservistes employés par un opérateur public ou privé mentionné aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 peuvent être dégagés de ces obligations.

« Les conditions de convocation des réservistes sont fixées par décret en Conseil d’État. Ce décret détermine notamment le délai minimum de préavis de convocation.

« Art. L. 2171-7. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent chapitre. »

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
Dossier législatif : proposition de loi  tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure
Article 3

Article 2

Après l’article L. 4211-1 du même code, il est inséré un article L. 4211-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 4211-1-1. – Les membres de la réserve opérationnelle militaire font partie du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171-1 dont l’objectif est de renforcer les moyens mis en œuvre par les services de l’État, les collectivités territoriales ou par toute autre personne de droit public ou privé participant à une mission de service public en cas de survenance sur tout ou partie du territoire national d’une crise majeure. » – (Adopté.)

TITRE II

DES ENTREPRISES EMPLOYANT DES RÉSERVISTES

(Division et intitulé supprimés)

CHAPITRE IER

Extension du dispositif mécénat aux entreprises qui mettent à disposition des réserves des salariés pendant les heures de travail

(Division et intitulé supprimés)

Article 2
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Article 4

Article 3

(Supprimé)

CHAPITRE II

Incidences sur les recettes de l’État et compensation

(Division et intitulé supprimés)

Article 3
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Article 4 bis (nouveau)

Article 4

(Supprimé)

TITRE III

DU SERVICE DE SECURITÉ NATIONALE

(Division et intitulé nouveaux)

Article 4
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 4 bis (nouveau)

Les dispositions du titre V du livre 1er de la partie II du code de la défense sont remplacées par les dispositions suivantes :

« TITRE V

« SERVICE DE SÉCURITÉ NATIONALE

« CHAPITRE UNIQUE

« Art. L. 2151-1. – Le service de sécurité nationale est destiné à assurer la continuité de l'action de l'État, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale.

« Le service de sécurité nationale est applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d’activité, d’un des opérateurs publics et privés ou des gestionnaires d’établissements désignés par l’autorité administrative conformément aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du présent code.

« Seules les personnes majeures de nationalité française, ressortissantes de l’Union européenne, sans nationalité ou bénéficiant du droit d’asile peuvent être soumises aux obligations du service de sécurité nationale.

« Art. L. 2151-2. – Dans les circonstances prévues aux articles L. 1111-2 et L. 2171-1 du présent code ou à l’article 1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, le recours au service de sécurité nationale est décidé par décret en Conseil des ministres.

« Art. L. 2151-3. – Lors du recours au service de sécurité nationale, les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre.

« Elles continuent d'être soumises aux règles de discipline et aux sanctions fixées par les statuts ou les règlements intérieurs de leur organisme d'emploi.

« Art. L. 2151-4. – Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 2151-1 sont tenus d’élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d’activité et de notifier aux personnes concernées qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité nationale.

« Art. L. 2151-5. – Les modalités d'application des dispositions du présent titre sont déterminées par décret en Conseil d'État. – (Adopté.)

Vote sur l’ensemble

Article 4 bis (nouveau)
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. le rapporteur.

M. Josselin de Rohan, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens d’abord à remercier Michel Boutant, car, sans le travail remarquable que lui-même et Joëlle Garriaud-Maylam ont effectué, travail dont le Sénat peut s’enorgueillir, nous n’aurions pas été saisis de cette proposition de loi.

Cher Michel Boutant, vous me permettrez d’associer, en votre nom, les collaborateurs de la commission, dont le travail considérable a également permis l’élaboration de cette proposition de loi et du rapport qui lui est attaché.

Monsieur le ministre, j’ai écouté avec beaucoup d’attention l’annonce que vous avez faite des trois rapports concernant la réserve opérationnelle, la réserve disponible et la réserve citoyenne. Je forme le vœu que, lorsque ces rapports nous auront été remis, vous puissiez venir les commenter devant la commission, car ils sont évidemment le prolongement du travail qui a été effectué, même si, par leur importance, ils vont bien au-delà.

Pour ce qui concerne la réserve disponible, beaucoup reste à faire. Il est tout à fait regrettable qu’une évaporation aussi marquée de cette réserve se produise, et c’est sans doute ce que fera apparaître le rapport.

La réserve citoyenne, quant à elle, nécessite à mon sens d’être entièrement refondée ; il faut réfléchir de nouveau à ce qu’elle peut apporter. Je ne suis pas sûr que, dans l’état actuel des choses, l’apport soit égal suivant les armées où elle a été instituée. Dans certains cas, elle a, je crois, été efficace, dans d’autres, elle l’a été moins. Elle demeure un dispositif intéressant dans la mesure où elle permet de resserrer, si elle est bien pensée, le lien entre l’armée et la nation, dont on peut craindre, à juste titre, la distension à la suite de la suppression de la conscription.

Ces trois rapports devraient fonder une véritable politique des réserves, à laquelle nous aspirons et que nous attendons avec impatience. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste.)

M. le président. La parole est à M. Michel Boutant.

M. Michel Boutant. Aux remerciements que vient de formuler le président Josselin de Rohan, je voudrais associer deux personnels des armées, le colonel Trochu et le colonel Nuyttens, qui nous ont également accompagnés avec tout leur savoir-faire dans cette mission qui fut longue mais passionnante de bout en bout.

En conclusion, comme disait Winston Churchill, un réserviste est deux fois citoyen ! (Applaudissements.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée.)

M. le président. Je constate que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures cinquante.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures cinquante, est reprise à vingt-deux heures cinquante, sous la présidence de Mme Monique Papon.)

PRÉSIDENCE DE Mme Monique Papon

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

Explications de vote sur l'ensemble (début)
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8

Candidatures à une commission mixte paritaire

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.

Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

9

Demande d'inscription à l’ordre du jour d'une proposition de résolution

Mme la présidente. En application de l’article 50 ter de notre règlement, j’informe le Sénat que M. Jean-Pierre Bel, président du groupe socialiste, a demandé l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de résolution, présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution, relative à la tenue des sessions plénières du Parlement européen à Strasbourg (n° 358, 2010-2011), déposée le 15 mars 2011.

Cette demande a été communiquée au Gouvernement dans la perspective de la prochaine réunion de notre conférence des présidents qui se tiendra le mercredi 6 avril 2011.