Séance du 15 décembre 2011

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Le présent amendement vise à fixer à deux ans le délai maximal de reversement des rémunérations versées à tort à des agents publics.

Le droit actuel est ambigu : en cas d’erreur de l’administration, le délai applicable pour le recouvrement d’indus de rémunération est de cinq ans, mais le Conseil d’État a jugé à plusieurs reprises que, si une décision individuelle est illégale et créatrice de droit, l’administration ne peut la retirer que dans un délai de quatre mois.

Le délai de deux ans proposé est un compromis entre le délai de cinq ans prévu par référence au code civil et le délai de quatre mois appliqué par la jurisprudence. La frontière est ténue entre l’erreur de l’administration et l’illégalité d’une décision individuelle créatrice de droit.

Le Médiateur de la République, remplacé depuis par le Défenseur des droits, avait ainsi observé qu’une sécurisation du droit existant était nécessaire.

Nous sommes donc favorables sur le principe de l’amendement, car il est de nature à lever une incertitude juridique.

Toutefois, trop d’incertitudes pèsent sur la portée du dispositif suggéré, compte tenu des délais donnés à la commission des finances pour instruire cette mesure : quelle est la fréquence et l’issue des recours contentieux tendant à l’application d’un délai de quatre mois ? Comment apprécie-t-on aujourd’hui la différence entre l’erreur de l’administration et la décision individuelle illégale créatrice de droit ? Pourquoi retenir un délai de deux ans, et non de un an, trois ans ou cinq ans ? Quel est le coût estimé de la mesure, qui se traduirait par des pertes de recettes pour l’État ?

Aussi, le retrait de l’amendement nous paraît préférable, d’autant plus que le Défenseur des Droits, qui a remplacé le Médiateur de la République, nous a écrit le 13 décembre dernier pour nous faire part de sa déconvenue concernant un alinéa de la disposition. En fait, le Défenseur des droits n’est plus d’accord avec le dispositif qui découlerait des dispositions de l’amendement ; il considère que « si les deux premiers alinéas de l’article 37–1 dont la création est proposée par l’amendement soumis à l’examen de votre Assemblée ne paraissent pas remettre fondamentalement en cause l’économie de l’accord initial, le troisième alinéa, dont la préparation et l’introduction n’avaient pas été portées à ma connaissance, tend en revanche à réduire significativement le champ d’application de la prescription biennale et à exonérer, ce faisant, les administrations de leur responsabilité au regard de leurs dysfonctionnements ».

Cela nous pose un problème. Pour cette raison, nous vous demandons de retirer l’amendement ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.

Le texte proposé ne prévoit aucune mesure réglementaire pour en éclairer la portée.

La commission préfère suivre le Défenseur des droits. En effet, alors que celui-ci était d’accord au départ, il ne l’est plus à l’arrivée.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Madame la rapporteure générale, votre dernière phrase me surprend parce que j’avais le sentiment que le Défenseur des droits et avant lui le Médiateur de la République avaient attiré sur ce sujet l’attention de l’administration, des services du ministère des finances et de ceux de Bercy.

Le problème est simple : des indus versés à des fonctionnaires peuvent leur être réclamés après plusieurs années. Vous imaginez les conséquences, surtout pour des fonctionnaires de catégorie B ou C à qui on demande, un, deux, trois, voire quatre ans plus tard, de restituer des indus !

Cela peut atteindre des montants non négligeables.

Mme Odette Herviaux. Tout à fait !

Mme Valérie Pécresse, ministre. En effet, il suffit que le petit indu ait été versé continûment pendant des mois pour que les personnes concernées se retrouvent dans des situations dramatiques !

On connaît bien cette situation dans les contentieux de justice, où des indemnisations de préjudices subis peuvent être annulées en appel des années plus tard : on demande le reversement des sommes correspondantes à des gens qui ont déjà dépensé l’argent, qui parfois en avaient franchement besoin et qui s’estimaient dans leur bon droit !

Il faut le reconnaître : l’administration fait des erreurs, et elle en est comptable. Madame Bricq, je vous rejoins : il faut peut-être mettre en place un système qui responsabilise les administrations ayant versé des indus, par exemple en prélevant sur leurs budgets des montants équivalents, en mettant en place des sanctions, qui s’appliqueraient également aux comptables, ou encore via des systèmes assurantiels ; nous pourrons y réfléchir.

En revanche, pour les fonctionnaires victimes de ces indus récupérés, le délai de prescription de deux ans paraît raisonnable. Si l’administration n’a pas été capable de réparer son erreur dans ce délai, elle doit assumer la perte d’argent qui en découle ; un tel système me paraît plus humain.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. On est bien d’accord !

Mme Valérie Pécresse, ministre. Je suis vraiment surprise parce que le médiateur du ministère des finances est venu cette année me saisir personnellement de cette question (Mme la rapporteure générale s’exclame.) : il m’a alerté sur ce problème humain extrêmement aigu, qui existe aussi dans les services de Bercy.

Le Gouvernement est donc très favorable à l’amendement.

M. le président. La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Cet amendement a été puisé à bonne source ! (Mme la ministre sourit.)

Madame la ministre, le Défenseur des droits – qui, il est vrai, n’est pas le médiateur de Bercy – se déclare favorable à cette réforme. Il l’a demandée ; il l’a voulue.

Mais le troisième alinéa du texte proposé pour l’article 37–1 dans l’amendement présenté par MM. Delattre et Dallier ne le satisfait pas parce qu’il est plus qu’ambigu.

Je suggère donc aux auteurs de l’amendement de retirer cet alinéa. Nous pourrons alors voter le reste – les principes – et, à l’Assemblée nationale, où le texte sera examiné, satisfaction entière pourrait être donnée au Défenseur des droits par une modification de la rédaction levant l’ambiguïté et permettant que tout le monde comprenne qu’il ne s’agit pas de rétrécir la prescription.

La commission émet par conséquent un avis favorable sur l’amendement, à la condition que le troisième alinéa de l’article 37–1 qu’il tend à créer soit supprimé.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. Si le Sénat décide de supprimer cet alinéa, celui-ci pourra être rétabli par l’Assemblée nationale, mais cette manière de procéder ne me semble pas satisfaisante.

Je pense que le Défenseur des droits a mal compris l’objet de cet alinéa qui vise un cas très spécifique. La revue générale des politiques publiques, vous le savez, a divisé par deux le nombre de corps de fonctionnaires en procédant à des fusions. Si une fusion de corps fait l’objet d’une annulation contentieuse – cela fait partie des joies de la réforme administrative française –, il se peut qu’un agent public ayant bénéficié d’un versement indu dans le cadre de la fusion doive le rembourser plusieurs années après la décision initiale qui a ordonné cette fusion. Dans l’hypothèse d’une annulation contentieuse, il faut donc que l’administration dispose d’un certain délai pour récupérer les indus.

M. le président. Monsieur Dallier, que pensez-vous de la suggestion de Mme la rapporteure générale ?

M. Philippe Dallier. Monsieur le président, je m’en remets à l’avis du Gouvernement : si ce dernier ne souhaite pas que je rectifie mon amendement, je le maintiens en l’état. Il me semble cependant que nous pouvons supprimer le troisième alinéa du texte proposé pour l’article 37–1, ce qui laisse le temps de préciser la rédaction si elle est effectivement confuse.

M. Albéric de Montgolfier. Très bien !

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 150 rectifié, présenté par M. Delattre et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, et qui est ainsi libellé :

Après l’article 33

Insérer un article additionnel ainsi rédigé : 

I. - Le titre V de la loi n° 2000–321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est complété par un article 37–1 ainsi rédigé :

« Art. 37–1. - Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droit irrégulière devenue définitive.

« Toutefois, la répétition des sommes versées n’est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l’absence d’information de l’administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d’avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d’informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale.

II. - Les dispositions du I ne s’appliquent pas aux paiements faisant l’objet d’instances contentieuses en cours à la date de publication de la présente loi.

III. – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Madame la ministre, acceptez-vous de lever le gage ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Oui, monsieur le président.

M. le président. Il s’agit donc de l’amendement n° 150 rectifié bis.

Je le mets aux voix.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances rectificative, après l’article 33.

L’amendement n° 213, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 33

Ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa du I de l’article 3 de la loi n° 2009–594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l’accord prévu au premier alinéa a été conclu pour une durée déterminée et n’a pas été prorogé au-delà du 31 décembre 2011, un accord régional de branche, conclu selon les modalités prévues à l’article L. 2232–6 du code du travail, ou un accord d’entreprise, conclu selon les modalités prévues à l’article L. 2232–12, à l’article L. 2232–21 ou à l’article L. 2232–24 du même code, peut permettre de verser le bonus exceptionnel prévu au premier alinéa du présent article, selon les modalités prévues au deuxième alinéa applicable à l’accord régional ou territorial interprofessionnel. »

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. Cet amendement vise à compléter une disposition qui vient d’être votée hier par l’Assemblée nationale et que nous avions mal rédigée.

Vous savez que les primes exceptionnelles versées dans les départements d’outre-mer à la suite des conflits sociaux importants qui s’y sont déroulés ont été exonérées de charges sociales. La prolongation de cette exonération a été adoptée par l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Cet amendement tend à étendre le bénéfice de ce dispositif aux entreprises entrant dans le champ d’un accord régional de branche ou d’entreprise. En effet, la mesure adoptée par les députés ne visait que les accords régionaux interprofessionnels, or certains d’entre eux arrivent à leur terme et les salariés ne pourraient plus bénéficier de l’exonération de charges.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. La commission n’a pas examiné cet amendement, puisque celui-ci a été déposé à la suite de la prise en compte, hier, par l’Assemblée nationale, d’une mesure votée par le Sénat, à la demande de notre collègue Paul Vergès, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Nous avions prorogé de trois ans cette exonération de charges sociales des bonus exceptionnels versés aux salariés dans les départements d’outre-mer et l’Assemblée nationale l’a ramenée à un an.

Quelle que soit la durée de cette exonération, la coordination proposée par Mme la ministre est indispensable. L’avis de la commission est donc favorable.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Frécon, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Frécon. Plutôt que d’une explication de vote, il s’agit d’une demande de précision adressée à Mme la ministre. L’objet de l’amendement évoque les accords signés en 2009 dans les quatre départements d’outre-mer, mais la mesure exercera ses effets jusqu’à la fin de l’année 2012. Madame la ministre, aujourd’hui, les départements d’outre-mer sont au nombre de cinq : cette mesure sera-t-elle applicable dans le cinquième ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. La réponse est en principe négative, car il s’agit de la prorogation d’un dispositif qui ne s’applique pas pour l’instant à Mayotte, mais il n’est pas impossible qu’il lui soit étendu. Je dois vérifier ce point : puisque nous aurons l’occasion de nous revoir la semaine prochaine, je pourrais vous apporter une confirmation, monsieur le sénateur.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 213.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances rectificative, après l’article 33.

Coordination

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. À l’issue de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances rectificative pour 2011, le Gouvernement demande, en application de l’article 47 bis, alinéa 3, du règlement du Sénat, qu’il soit procédé à une coordination sur l’article 8 du projet de loi de finances rectificative relatif à l’équilibre des ressources et des charges.

M. le président. Je rappelle les termes de l’article 47 bis, alinéa 3, du règlement du Sénat : « Avant le vote sur l’ensemble du projet de loi de finances, les dispositions des alinéas 4 à 6 de l’article 43 ne peuvent pas être appliquées aux articles de la première partie du projet. Toutefois, sur demande du Gouvernement ou de la commission des finances, il peut être procédé à une coordination. »

Quel est l’avis de la commission sur la demande de coordination ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Puisqu’il s’agit de tirer les conséquences des votes émis par le Sénat (Madame la ministre opine.), la commission émet un avis favorable sur cette demande.

M. le président. Je consulte le Sénat sur la demande de renvoi à la commission pour coordination, acceptée par la commission.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Le renvoi à la commission pour coordination est ordonné.

La commission souhaite-t-elle une suspension de séance ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Non, monsieur le président.

M. le président. Nous allons donc procéder immédiatement à la coordination.

Article 8 et état A (pour coordination)

I. – Pour 2011, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :

II et III. – (Non modifiés)

M. le président. L’amendement n° A–1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le I de l’article :

I. ─ Pour 2011, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :

La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Pécresse, ministre. Cet amendement technique vise à coordonner l’équilibre budgétaire à la suite de l’adoption de l’amendement n° 40 déposé par la commission de la culture qui réduit de 45 millions d’euros les ouvertures de crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Je vous rappelle que ces crédits visaient à financer le déménagement de Radio France internationale et de Monte Carlo Doualiya, ainsi que le second plan de départs de salariés lié à la réorganisation du groupe.

À l’issue de l’examen par le Sénat du présent collectif budgétaire, le solde prévisionnel de l’État pour 2011 est maintenu à 95,3 milliards d’euros.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. La commission émet un avis favorable, puisque cet amendement tire les conséquences du vote émis par le Sénat sur l’amendement n° 40 déposé par notre collègue Vincent Eblé, au nom de la commission de la culture.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° A-1.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix, modifié, l’ensemble de l’article 8 et de l’état A annexé.

(L’article 8 et l’état A annexé sont adoptés.)

Vote sur l’ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2011, je donne la parole à M. Jean-Claude Frécon, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Frécon. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2011 a permis à la majorité sénatoriale d’affirmer son engagement pour les plus défavorisés, en votant notamment le maintien de la TVA à 5,5 %, en défendant une nouvelle fois une vraie progressivité de l’impôt sur le revenu et, enfin, en soutenant le maintien d’un droit d’accès à l’eau pour tous.

Les sénateurs de gauche, au-delà de leur souhait de limiter la multiplication des taux de TVA, refusent que les familles modestes soient, en cette période de crise, plus fortement touchées en matière de consommation quotidienne : ils ont donc opté pour le maintien d’un seul taux réduit, à hauteur de 5,5 %, pour l’ensemble des biens et services de première nécessité.

Avec le même souci d’introduire plus d’égalité fiscale entre les citoyens, la majorité sénatoriale a supprimé le gel du barème de l’impôt sur le revenu, qui accentue le caractère proportionnel de cet impôt, alors que, pour nous, il faut viser en priorité le renforcement de sa progressivité.

Enfin, troisième vote symbolique, les sénateurs socialistes ont adopté un amendement tendant à créer une contribution de solidarité pour l’accès à l’eau et à l’assainissement : à hauteur de 1 % des redevances collectées par les services d’eau, cette contribution financera, d’une part, l’aide au paiement des factures d’eau pour les personnes en situation d’impayé et, d’autre part, soutiendra, en amont, l’accès des plus démunis au service public de l’eau. Ce dispositif permettra de lutter contre la précarisation des ménages, de plus en plus nombreux à ne plus pouvoir assumer les charges liées à leur logement.

En conclusion de ce débat, les sénateurs de la majorité socialiste auront réussi à rejeter les impôts les plus inégalitaires de cette loi de finances rectificative, résultat des incohérences de la politique gouvernementale. Au-delà de la justice fiscale, il s’agit, pour la majorité sénatoriale, de soutenir la relance en maintenant l’accès de tous à la consommation.

En accord avec nos idées, avec tout ce que nous défendons depuis des années – et, plus particulièrement, cet été, lors de la campagne pour les élections sénatoriales –, nous avons fait ce que nous disions, tant lors du vote du projet de loi de finances pour 2012 que lors du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Nous émettrons donc ce soir un vote positif sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011, tel que nous l’avons amendé. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV.)

M. le président. La parole est à M. Albéric de Montgolfier, pour explication de vote.

M. Albéric de Montgolfier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous voici presque arrivés au terme de ce marathon budgétaire, avec le vote de ce quatrième collectif budgétaire de l’année 2011, bien que la commission mixte paritaire doive encore se réunir. Cette année aura présenté une particularité, puisque l’examen de ce collectif s’est enchevêtré, pour ainsi dire, avec la nouvelle lecture, à l’Assemblée nationale, de la loi de finances pour 2012, à la suite de l’échec de la commission mixte paritaire.

La trêve des confiseurs sera peut-être de courte durée, puisque nous serons sans doute amenés à nous retrouver en janvier pour l’examen d’un nouveau texte visant à mettre en œuvre, au niveau français, le traité intergouvernemental.

Lors de l’examen de ce collectif, nous avons entendu un certain nombre de critiques sur les travées de la majorité sénatoriale, relatives au nombre de collectifs budgétaires ou à la surévaluation initiale de notre prévision de croissance. Je tiens à rappeler que les chiffres du premier trimestre étaient bons et que beaucoup de clignotants étaient au vert. La situation s’est évidemment dégradée entre-temps, pas seulement en France, mais dans l’ensemble de l’Europe. À preuve, la mise sous surveillance négative par Standard & Poor’s des notes des quinze pays de la zone euro, y compris l’Allemagne. Cela montre bien que la critique des agences de notation porte sur les problèmes de gouvernance européenne et pas seulement sur la politique économique d’un pays.

On peut donc considérer que la succession des textes budgétaires est une preuve de réactivité et non d’improvisation. À cet égard, le sérieux des prévisions du Gouvernement ne saurait être remis en cause : pour preuve, il a tenu ses engagements en 2011, à savoir la réduction de 36 % du déficit budgétaire, qui est passé de 149 milliards d’euros en 2010 à quelque 95 milliards d’euros cette année. Il s’agit d’une baisse historique des dépenses de l’État, hors dettes et pensions.

Bien entendu, c’est le propre du jeu démocratique de critiquer et de s’opposer, même si cette critique est parfois un peu étrange. J’en veux pour preuve la position qui vient d’être exprimée à l’instant sur la suppression de l’augmentation du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 % – qui, je le rappelle, ne vise pas les produits de première nécessité. En effet, l’an dernier, l’ensemble des sénateurs – donc, y compris vous-même, madame la rapporteure générale –, en commission puis dans l’hémicycle, avaient accepté de relever le taux de TVA applicable à l’hôtellerie et à la restauration. Aujourd’hui, sur votre proposition, madame la rapporteure générale, l’ensemble de la gauche s’oppose à cette augmentation : c’est un jeu naturel en période électorale.

Nous tenons néanmoins à saluer le travail réalisé dans un laps relativement court. Nous reconnaissons aussi bien volontiers que Mme la rapporteure générale s’est parfois opposée à son propre camp avec courage. Cela prouve bien que, lorsqu’on exerce des responsabilités, on est obligé d’adopter des positions plus mesurées : peut-être est-ce un signe pour l’avenir ? (M. Vincent Eblé s’exclame.) Félicitons-nous également de l’adoption consensuelle de plusieurs mesures, au-delà de nos clivages partisans, notamment sur des questions liées aux collectivités locales.

Le groupe UMP tient à saluer tout particulièrement Mme la ministre, qui a effectué des allers-retours un peu particuliers entre l’Assemblée nationale et le Sénat, pour la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2012 et celle du projet de loi de finances rectificative pour 2011. Merci de votre présence ce soir, madame la ministre !

Au regard de l’important remaniement de ce texte par la nouvelle majorité sénatoriale, dans un sens qui ne nous convient naturellement pas, nous voterons contre ce projet de loi de finances rectificative pour 2011 tel qu’il ressort des travaux de notre assemblée.

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.