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Séance du 28 février 2012 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Léonce Dupont

vice-président

Secrétaires :

M. Jean Boyer,

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Conventions fiscales avec l'île Maurice, l’Arabie saoudite et l’Autriche

Adoption définitive de trois projets de loi dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de trois conventions fiscales tendant à éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune, adoptées par l’Assemblée nationale :

- entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’île Maurice (projet n° 181, texte de la commission n° 296, rapport n° 294) ;

- entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume d’Arabie saoudite (projet n° 182, texte de la commission n° 295, rapport n° 294) ;

- et entre la République française et la République d’Autriche (projet n° 183, texte de la commission n° 293, rapport n° 292).

La conférence des présidents a décidé que ces trois projets de loi feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.

M. Jean Leonetti, ministre auprès du ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, chargé des affaires européennes. Monsieur le président, madame la rapporteure générale, mesdames, messieurs les sénateurs, nous soumettons aujourd’hui à votre approbation trois avenants à des conventions bilatérales tendant à éviter les doubles impositions. Ils visent à permettre l’échange de renseignements en matière fiscale entre la France et, respectivement, l’Arabie saoudite, l’Autriche et l’île Maurice.

Ces accords mettent en place un cadre juridique général qui permettra un échange de renseignements effectif et sans restriction, notamment par la levée d’un éventuel secret bancaire. Ils sont tous conformes aux standards internationaux en matière de transparence et d’échange d’informations fiscales, en particulier au modèle élaboré par l’OCDE en 2008.

Je tiens également à vous assurer, mesdames, messieurs les sénateurs, que, lors des négociations, la France a pris toutes les précautions nécessaires pour garantir la mise en application effective et rapide de ces accords. Pour l’avenant franco-autrichien, par exemple, nous avons attendu que l’Autriche ait adopté les mesures nécessaires de droit interne permettant aux autorités fiscales d’accéder aux informations bancaires des établissements de crédit.

En outre, l’Autriche et l’île Maurice ont déjà été évaluées lors de la « revue » par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales et ont reçu des avis positifs.

Je souhaiterais insister aussi sur le fait que ces accords sont une étape nécessaire à la mise en place d’un véritable dispositif de lutte contre les pratiques fiscales dommageables. Ils viennent en effet compléter le réseau conventionnel de la France en la matière, qui est l’un des plus denses au monde.

Sur le plan bilatéral, la France est l’un des pays les plus proactifs, avec plus d’une quarantaine d’accords relatifs à l’échange de renseignements fiscaux signés à ce jour.

La France s’est par ailleurs dotée de sa propre « liste noire » d’États et territoires non coopératifs. Ces derniers sont soumis à des sanctions fiscales lourdes, telles que le refus d’accorder aux sociétés françaises le bénéfice du régime mère-fille pour leurs filiales situées dans ces territoires.

Sur le plan multilatéral, la France a opté pour une politique dynamique et ambitieuse. La revue par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales est présidée par M. François d’Aubert, délégué général à la lutte contre les paradis fiscaux. Ce mécanisme d’évaluation permet d’apprécier la réalité des engagements pris par les États, qu’ils soient membres de cette instance ou pas. Les résultats de ces évaluations ont d’ailleurs été repris par le Président de la République lors de son discours de clôture du G 20 à Cannes, à l’occasion duquel il a exhorté les onze États n’ayant pas réussi la première phase de l’examen par les pairs à se mettre au plus vite en conformité avec les standards internationaux.

Comme vous le voyez, mesdames, messieurs les sénateurs, l’approbation et l’entrée en vigueur de ces accords constituent une étape importante qui permettra au Gouvernement et aux instances multilatérales chargées de ces questions d’évaluer concrètement les progrès accomplis par les pays concernés. La conclusion de ces trois accords représente une avancée non négligeable dans la lutte contre les pratiques fiscales dommageables.

Telles sont, monsieur le président, madame la rapporteure générale, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu’appellent les accords faisant l’objet des projets de loi aujourd’hui proposés à votre approbation. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Mme la rapporteure générale de la commission des finances.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des finances a adopté, le 25 janvier dernier, trois projets de loi visant à approuver des avenants à des conventions fiscales de suppression des doubles impositions conclus entre la France et, respectivement, l’Arabie saoudite, l’Autriche et l’île Maurice.

Je comprends les interrogations de nos collègues communistes au sujet des quarante-neuf accords fiscaux relatifs à l’échange de renseignements examinés par notre assemblée ces trois dernières années, interrogations qui les ont conduits à demander l’inscription à l’ordre du jour de notre débat d’aujourd’hui.

L’évaluation de l’efficacité du réseau conventionnel doit être l’une de nos préoccupations majeures et permanentes. Au-delà du présent débat, l’initiative du groupe CRC de demander la constitution d’une commission d’enquête sur l’évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, présidée par Philippe Dominati et dont Éric Bocquet est le rapporteur, était bienvenue.

Je présenterai brièvement l’économie de ces accords et leurs enjeux avant de revenir plus largement sur l’efficacité de la politique conventionnelle française, qu’il est important de mesurer au terme du mandat présidentiel et de la législature.

Les trois accords, qui ont été conclus avec des États qui semblent n’avoir pas grand-chose en commun, ont pour objet d’imposer à l’île Maurice, à l’Arabie saoudite et à l’Autriche une obligation de transmission des renseignements conforme aux derniers standards de l’OCDE.

En effet, la rédaction actuelle des conventions franco-mauricienne et franco-autrichienne, conclues respectivement en 1980 et en 1993, n’exige pas de ces pays qu’ils communiquent des informations détenues par une banque. Ces États peuvent également s’opposer à une demande de renseignements qui ne présenterait pas d’intérêt national propre pour l’application de leur fiscalité. Une fois ratifiées les conventions ainsi amendées, ces refus seront interdits.

Quant à la convention franco-saoudienne, elle ne contient pas à ce jour de clause d’échange de renseignements ; le présent accord a vocation à y remédier.

Si les clauses d’échange de renseignements sont similaires et conformes au modèle de l’OCDE, notre commission s’est interrogée sur les enjeux de leur ratification.

Tout en constituant un certain progrès, la mise en conformité de l’avenant autrichien n’a qu’une portée mineure en termes de lutte contre l’opacité fiscale. Je rappelle que le vecteur principal de la diffusion de la transparence fiscale est l’échange automatique, et non l’échange sur demande.

Quant aux avenants signés avec l’Arabie saoudite et l’île Maurice, ils marquent une étape formelle de définition des conditions de la coopération fiscale.

Nous avions eu l’occasion, lors de l’examen du projet de loi visant à ratifier la convention signée avec le Panama, de contrôler la réalité du lien conventionnel qui se nouait. En effet, la ratification demandée intervenait avant l’évaluation du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales de l’OCDE, qui permet généralement de confirmer la capacité normative du pays concerné à échanger des renseignements. En toute logique, nous avions donc en l’occurrence conclu négativement, puisque l’examen concernant Panama n’était pas achevé.

La situation est différente s’agissant de l’île Maurice, puisque le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales a confirmé, certes au terme de deux examens, que ce pays disposait bien d’un cadre juridique suffisant pour coopérer.

Quant à l’Arabie saoudite, il est vrai que le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ne s’est pas encore prononcé. Cependant, force est de constater que la convention actuelle qui nous lie à cet État ne l’oblige nullement à échanger des renseignements. De surcroît, la ratification de l’avenant n’entraînera pas la radiation de l’Arabie saoudite de la liste des États et territoires non coopératifs puisqu’elle n’y figure pas.

C’est bien là toute la différence entre le refus de ratifier la convention avec le Panama qu’avait exprimé le Sénat et l’autorisation des avenants conclus avec l’île Maurice et l’Arabie saoudite.

La ratification de l’accord avec le Panama devrait emporter prochainement la radiation de ce pays de la liste française et donc la levée des sanctions fiscales, tandis que, en l’espèce, aucune radiation de la liste française n’est en jeu. Au contraire, les présentes ratifications permettent de renforcer les obligations d’assistance fiscale. En revanche, en l’absence de coopération, nous veillerons à ce que ces pays soient inscrits sur notre liste.

Mais, au-delà de ces trois avenants, il faut apprécier l’efficacité de la « politique de négociation sans frontières » menée depuis plus de trois ans.

Tout d’abord, monsieur le ministre, l’opacité des informations disponibles ne permet pas au Parlement d’être suffisamment informé sur le phénomène contre lequel nous luttons.

Nous attendons toujours le « jaune » budgétaire dressant un bilan du contrôle des filiales détenues à l’étranger par les entreprises françaises qui devait accompagner le projet de loi de finances pour 2012. Le Gouvernement devait nous transmettre des éléments tangibles d’évaluation, tels que le nombre de réponses à nos demandes d’assistance.

Monsieur le ministre, je ne me lasse pas de poser cette question : quand disposerons-nous de cette annexe ? Je rappelle que la loi de finances pour 2011, qui l’a créée, précise que le bilan ainsi dressé doit permettre « d’actualiser la liste nationale des territoires non coopératifs ».

Cela m’amène à vous interroger également sur la date de publication de la liste nationale, qui doit être mise à jour annuellement à compter du 1er janvier, ainsi que sur les États qui en seront radiés ou y seront inscrits.

En ces domaines, l’information du Parlement est soit rare, soit tardive, quelquefois les deux à la fois ! Le bilan relatif au réseau conventionnel de la France en matière d’échange de renseignements, dressé dans une autre annexe au projet de loi de finances, ne nous est parvenu que récemment, avec près de quatre mois de retard.

Sur le fond, ce bilan est inquiétant : le taux de réponse aux demandes françaises de renseignements est de 30 %, et la plupart des éléments fournis étaient déjà connus de nos services. Il ne marque aucun progrès et révèle les limites de cette politique conventionnelle.

Pour aller plus loin, il faudrait notamment envisager que les obligations déclaratives des entreprises soient renforcées et que les manquements soient plus fermement condamnés. Je le dis tout particulièrement à l’intention du rapporteur de la commission d’enquête sur l’évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, ici présent.

Par ailleurs, il n’est nul besoin de s’évader dans un paradis lointain pour constater que certains de nos voisins continuent d’avoir des pratiques fiscales dommageables. Je l’ai déjà évoqué : la voie la plus efficace vers la suppression de telles stratégies nationales est l’échange automatique d’informations, a fortiori, monsieur le ministre, au sein de l’Union européenne !

La directive « Épargne » de 2003 prévoit un tel mécanisme entre les États membres. Cependant, son champ est trop restreint quant aux personnes et aux produits visés. L’opposition à sa révision du Luxembourg et de l’Autriche, bénéficiaires d’un mécanisme transitoire de retenue à la source en lieu et place de l’échange automatique d’informations, doit être surmontée ; nous attendons que la France rouvre ce chantier.

Le blocage s’appuie sur la conclusion, avec l’Allemagne et le Royaume-Uni, des accords dits « Rubik ». Ces derniers permettent à la Suisse de maintenir le secret bancaire, en contrepartie d’un impôt libératoire prélevé sur les avoirs allemands et anglais détenus dans les banques suisses.

Là encore, le Parlement n’a reçu que très récemment le rapport sur les avantages et inconvénients de ces accords, alors qu’il devait nous être remis avant le 1er décembre dernier.

Ce rapport conclut que la mise en œuvre d’un tel accord « procurerait une rentrée budgétaire aléatoire », estimée à 1 milliard d’euros pour la seule régularisation des avoirs, mais qu’elle « amputerait la capacité de contrôle de [notre] administration ». Un tel accord serait enfin « peu compatible avec nos principes républicains » – en particulier celui du consentement à l’impôt – « et avec nos engagements, tant européens qu’internationaux ».

Il faut donc faire prévaloir le point de vue selon lequel la possibilité de retenue à la source qui est aujourd’hui prévue par la directive « Épargne » a vocation à disparaître. Cette possibilité n’est que transitoire et ne saurait être considérée comme durablement équivalente à l’échange automatique, contrairement à ce qu’affirme le Luxembourg.

L’occasion de réviser la directive se représentera certainement. À court terme, certains facteurs bloquants pourraient être surmontés : d’une part, des interrogations demeurent sur la conformité au droit européen des accords « Rubik », que la Commission européenne examine actuellement de manière approfondie ; d’autre part, la ratification de l’accord « Rubik » concernant l’Allemagne rencontre dans ce pays même des oppositions qui ne manqueront pas de grandir ; enfin, la réglementation américaine dite « FATCA » – Foreign Account tax compliance act –, laquelle prévoit un échange automatique d’informations sur tous les comptes détenus par des contribuables américains dans le monde, sera appliquée dès le 1er janvier 2013.

À ce jour, nous ne connaissons pas l’impact de cette réglementation, dont la mise en œuvre est en marche puisque, eu égard au coût qu’elle engendrera éventuellement pour les groupes bancaires, la France, l’Allemagne, la Grande-Bretagne, l’Italie, l’Espagne et les États-Unis ont publié, le 8 février dernier, une déclaration commune sur ce sujet. Ces États sont convenus d’explorer une approche commune pour la mise en œuvre de la réglementation FATCA, ainsi qu’une réciprocité fondée sur les conventions bilatérales existantes.

À cet égard, monsieur le ministre, où en sont les démarches pour permettre la transmission des informations au fisc américain par les autorités administratives plutôt que directement par les établissements ? En quoi consisteraient les adaptations de cette réglementation pour les établissements financiers, les clients ou les produits ? Quels éléments vous permettent de penser que les Américains accepteraient de se soumettre aux règles qu’ils imposent aux établissements financiers non américains, conformément au principe de réciprocité ?

En tout état de cause, la réglementation FATCA peut constituer un vecteur mondial de la diffusion de l’échange automatique d’informations et s’oppose directement à la logique de conservation du secret bancaire des accords « Rubik ». Des mesures favorables à la transparence fiscale peuvent donc nous arriver d’outre-Atlantique : saisissons-nous-en !

J’observe d’ailleurs que si la Suisse envisage de présenter d’ici à septembre des mesures destinées à atténuer son image en matière d’évasion fiscale, elle n’accepte toujours pas le principe de l’échange automatique et continue de promouvoir la conclusion d’accords de type Rubik.

Dans ces rapports de force où des intérêts puissants s’affrontent, il importe que la France joue tout son rôle pour faire prévaloir la cause de la transparence et de l’échange automatique d’informations. « Les paradis fiscaux, c’est fini », avait déclaré le Président de la République. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.)

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Je sais bien que la lutte contre les paradis fiscaux n’est plus à ses yeux une priorité, mais je tenais à rappeler cette annonce !

L’approbation des trois projets de loi que nous examinons aujourd'hui doit nous conduire à demeurer vigilants. Je le répète : l’efficacité des accords que nous signons est conditionnée par la capacité normative des États à coopérer et leur volonté politique de le faire.

Or, force est de constater que, à côté des portes que nous offre la convention de l’OCDE, demeurent de trop nombreuses fenêtres ouvertes, qu’il nous faudra fermer une à une avant que l’on puisse affirmer qu’il n’existe plus de paradis fiscaux. Autrement dit, nous avons du travail devant nous…

M. Yvon Collin. Oh oui !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. En conclusion, sous réserve des observations précédentes, la commission des finances vous propose d’adopter les présents projets de loi visant à approuver les avenants aux conventions fiscales avec, respectivement, l’île Maurice, le Royaume d’Arabie saoudite et la République d’Autriche. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

M. François Marc. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Leila Aïchi.

Mme Leila Aïchi. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la rapporteure générale, mes chers collègues, « les paradis fiscaux, le secret bancaire, c’est terminé », affirmait Nicolas Sarkozy le 23 septembre 2009.

Mme Leila Aïchi. Pourtant, la dernière étude du réseau Tax justice network, publiée le 4 novembre 2011, estime à soixante-treize le nombre d’États répondant aux critères de définition des paradis fiscaux. La lutte contre l’évasion fiscale est donc toujours d’actualité.

Mais, de la part de l’actuel Président de la République,…

M. Jean-Louis Carrère. Du « candidat sortant », voulez-vous dire !

M. Charles Revet. Il est toujours Président de la République !

Mme Leila Aïchi. … ce type de déclaration hâtive et sans réel fondement n’a rien de surprenant ; nous y sommes désormais habitués…

La définition des paradis fiscaux du Tax justice network s’appuie sur de nombreux paramètres, tels que l’existence de politiques anti-trusts ou la sincérité dont font preuve les États en matière de coopération contre le secret bancaire.

Ainsi, la lutte contre les paradis fiscaux doit faire l’objet d’une politique globale et ne s’arrête pas à la ratification d’une liste de conventions, contrairement à ce qu’a voulu nous faire croire l’actuel Président de la République en faisant adopter des mesures de façade dans le cadre du sommet du G20 de Londres, en 2009.

Ce sommet avait donné lieu à l’établissement par l’OCDE de trois listes, permettant de classer les pays selon leur degré de coopération en matière de lutte contre la fraude fiscale : une liste noire recensait les États qui refusaient de respecter les règles ; une liste grise regroupait les pays qui, sans appliquer les nouvelles règles, promettaient de s’y conformer à l’avenir ; une liste blanche distinguait les États les plus vertueux.

La condition à remplir pour passer de la liste grise à la liste blanche était simple : il suffisait, pour un État, de renégocier les conventions le liant à certains de ses voisins, au moyen d’accords l’engageant à transmettre des renseignements bancaires aux autorités qui le demandent en cas de soupçon d’évasion fiscale.

Quelle audace il a dû falloir à M. Sarkozy et au G20 pour mettre en place un dispositif aussi contraignant ! Il est tellement contraignant qu’il suffit qu’un État signe douze accords de ce type pour sortir de la liste grise… C’est ainsi qu’en septembre 2009 le Gouvernement monégasque avait pu être blanchi par la signature d’accords de transparence fiscale avec douze États, dont l’Andorre, l’Autriche ou les Bahamas –eux-mêmes inscrits sur la liste grise –, mais aussi la France.

Pour ne pas cautionner ce qui s’apparente à un véritable blanchiment des paradis fiscaux, la majorité sénatoriale avait refusé, à la fin de l’année dernière, d’approuver la signature d’un tel accord avec le Panama, par exemple.

La situation est différente pour les avenants qui nous sont soumis aujourd’hui, puisque l’Autriche, l’Arabie saoudite et l’île Maurice ne figurent pas sur la liste française des États non coopératifs et ne peuvent donc pas, en l’état actuel des choses, être soumis à des sanctions spécifiques. Ainsi, nous suivrons les recommandations de la rapporteure générale, en partant du principe que, la signature de ces avenants n’entraînant la radiation d’aucune liste, nous n’avons rien à perdre à approuver l’adoption de ces trois textes.

Concernant le Royaume d’Arabie saoudite, l’adoption d’un tel avenant est d’autant plus utile et légitime que la convention actuelle ne comprend pour l’heure aucune clause d’échange de renseignements.

S’agissant de la convention qui nous lie à la République d’Autriche, l’avenant vise à permettre un échange automatique de renseignements. Un tel mécanisme est censé être garanti par la directive « Épargne » de 2003, mais il ne s’applique pas aux sociétés, ce qui limite considérablement son effet. Cette disposition bilatérale nous apparaît donc comme un pis-aller, dans l’attente de la révision – qui semble de plus en plus compromise – de la directive européenne.

Si nous voterons en faveur de la signature de ces trois avenants, nous ne sommes toutefois pas dupes. Nous savons en effet que, sans garantie quant à l’efficacité des administrations fiscales, de telles dispositions resteront lettre morte.

Ainsi, l’évaluation du cadre juridique mauricien par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales est globalement satisfaisante, mais de nombreuses améliorations restent à apporter, notamment concernant les renseignements relatifs aux trusts non résidants.

Par ailleurs, l’évaluation du système fiscal saoudien est en cours. C’est seulement quand les résultats seront publiés que nous pourrons porter un jugement mieux fondé sur l’opportunité de la coopération fiscale avec l’Arabie saoudite.

Mes chers collègues, je ne cache pas ma frustration de voter aujourd’hui des demi-mesures de lutte contre l’évasion fiscale, alors que tout reste à faire dans ce domaine.

Il est regrettable de faire reposer la politique de lutte contre le secret bancaire sur un réseau conventionnel d’échange de renseignements dont l’efficacité n’est pas garantie. En effet, Mme la rapporteure générale nous a alertés, à la fin du mois de janvier, sur la médiocrité du bilan de notre réseau conventionnel, le taux de réponse à nos demandes d’informations n’excédant pas 30 %. Nous ne pouvons pas nous contenter de cette politique conventionnelle pour lutter contre l’évasion fiscale.

Outre-Atlantique, le Congrès américain a adopté, en mars 2010, une loi sanctionnant les institutions financières étrangères qui ne faisaient pas preuve de coopération, communément appelée « FATCA ». Dès 2013, cette législation permettra au fisc des États-Unis d’obtenir des informations sur les résidents américains ayant des comptes à l’étranger. Les établissements bancaires qui refuseront de communiquer ces informations se verront taxés à hauteur de 30 % sur l’ensemble de leurs revenus locaux : voilà un véritable acte volontariste contre l’évasion fiscale !

Au sein même de notre administration, nous pouvons également actionner de nombreux leviers. Ainsi, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2012, la majorité sénatoriale avait adopté un amendement visant à ce que l’État prenne en compte, dans le choix des banques avec lesquelles il contracte, la situation de leurs avoirs issus de pays « non coopératifs », ainsi que leur politique de lutte contre le secret bancaire. Par ailleurs, l’amendement tendait à contraindre les banques contractant avec l’État à rendre compte annuellement du détail de leurs avoirs, pays par pays. Mais ce mécanisme de transparence, déjà mis en place par la région d’Île-de-France, a été rejeté par la majorité présidentielle, qui juge sans doute plus opportun de s’attaquer à la fraude sociale et au montant de l’indemnisation des chômeurs, par exemple, qu’aux pratiques d’évasion fiscale des plus riches… (MM. Yann Gaillard et Alain Gournac s’esclaffent.)

Mme Éliane Assassi. Elle a raison !

Mme Leila Aïchi. Il est vrai que lutter contre l’évasion fiscale, au risque de déplaire aux entreprises du CAC 40 et à nos grandes fortunes, demande un certain courage. Il est plus facile de s’attaquer à la fraude sociale et de dresser les Français les uns contre les autres !

Mes chers collègues, la lutte contre l’évasion fiscale n’en est qu’à ses débuts ; ne nous trompons pas de combat et donnons-nous les moyens de la mener. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Éric Bocquet.