Article 54
(Non modifié)
Les agents non titulaires mentionnés à l’article 53, qui remplissent les conditions énoncées aux articles 2 à 4 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, conservent la possibilité de se porter candidat aux recrutements réservés organisés au titre du chapitre Ier de la même loi :
1° Par l’administration qui soit les employait à la date du 31 mars 2011 lorsque ceux-ci bénéficiaient d’un contrat à durée déterminée à cette dernière date, soit les employait entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 lorsque le contrat de ceux-ci a expiré durant cette dernière période ;
2° Par l’administration qui les employait à la date du 13 mars 2012 lorsque ceux-ci bénéficiaient d’un contrat à durée indéterminée à cette dernière date.
Les services accomplis en qualité d’agent contractuel de droit public de la fonction publique territoriale sont assimilés à des services effectués en qualité d’agent contractuel de droit public de la fonction publique de l’État au sein de leur administration d’origine pour l’appréciation de l’ancienneté prévue à l’article 4 de la loi du 12 mars 2012.
Les agents déclarés admis aux recrutements réservés sont nommés stagiaires du corps de la fonction publique de l’État auquel le recrutement donne accès. Ils sont mis, de plein droit, à disposition de la collectivité ou du groupement de collectivités territoriales qui les emploie à la date de leur nomination.
S’ils sont titularisés et affectés à un service ou une partie de service transférés en vertu de la présente loi à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales, ces agents bénéficient des dispositions des articles 49 à 52 de la présente loi.
Mme la présidente. L'amendement n° 568, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Christian Favier.
M. Christian Favier. Cet amendement est défendu.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. René Vandierendonck, rapporteur. Défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 54.
(L'article 54 est adopté.)
Article additionnel après l'article 54
Mme la présidente. L'amendement n° 344 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Baylet, Collin et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi et Mazars, est ainsi libellé :
Après l’article 54
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au troisième alinéa du I, après les mots : « prise respectivement après », sont insérés les mots : « établissement d’une fiche d’impact décrivant les effets pour les agents et » ;
2° Le dernier alinéa du I est supprimé ;
3° Le II est abrogé ;
4° Le IV est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les références : « aux II et III » sont remplacées par la référence : « au II » ;
b) Au dernier alinéa, les références : « des II ou III » sont remplacées par la référence : « du II » ;
5° Il est ajouté un V ainsi rédigé :
« V. – Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale restitue une compétence aux communes membres :
« 1° Il est mis fin de plein droit à la mise à disposition des fonctionnaires et agents non titulaires territoriaux mentionnés au quatrième alinéa du I.
« Le fonctionnaire territorial qui ne peut être affecté dans son administration d’origine aux fonctions qu’il exerçait précédemment reçoit, après avis de la commission administrative paritaire compétente, une affectation sur un emploi que son grade lui donne vocation à occuper.
« L’agent non titulaire territorial qui ne peut être affecté dans son administration d’origine aux fonctions qu’il exerçait précédemment reçoit une affectation sur un poste de même niveau de responsabilités ;
« 2° La répartition des fonctionnaires et des agents non titulaires territoriaux chargés, pour la totalité de leurs fonctions, de la mise en œuvre de la compétence restituée et qui n’ont pas été mis à disposition est décidée d’un commun accord entre l’établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres. Cet accord est soumis pour avis au comité technique placé auprès de l’établissement public de coopération intercommunale. Il est notifié aux agents non titulaires et aux fonctionnaires concernés, après avis, selon le cas, des commissions consultatives paritaires ou des commissions administratives paritaires compétentes.
« À défaut d’accord sur les conditions de répartition des personnels dans un délai de trois mois à compter de la restitution des compétences, le représentant de l’État dans le département fixe cette répartition par arrêté.
« Les fonctionnaires et agents non titulaires territoriaux sont transférés aux communes en application de l’accord ou de l’arrêté de répartition dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Ils conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
« 3° Les fonctionnaires et agents non titulaires territoriaux chargés, pour une partie de leurs fonctions, de la mise en œuvre de la compétence restituée et qui n’ont pas été mis à disposition reçoivent, pour la totalité de leur emploi, une affectation au sein de l’établissement public de coopération intercommunale correspondant à leur grade ou niveau de responsabilité. »
II. – Lorsqu’en application des I et II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, tout ou partie d’un service concerné par un transfert de compétences a été conservé par une commune et mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel elle adhère pour l’exercice de ces compétences, ce service, ou cette partie de service, est transféré à l’établissement public de coopération intercommunale dans les deux ans qui suivent l’adoption du premier schéma de mutualisation des services.
Le premier alinéa du présent II est applicable à la Polynésie française.
La parole est à M. Jacques Mézard.
M. Jacques Mézard. Il s'agit de reprendre les dispositions des articles 35 et 36 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. Il aurait été plus cohérent de discuter dès le présent texte des dispositions intéressant le renforcement de l’intégration communautaire, plutôt que de remettre cette discussion à un autre débat, au risque de porter atteinte à la clarté de la réforme des collectivités, à supposer que nous soyons encore dans le domaine de la clarté ! (Sourires.)
Cet amendement vise à renforcer l’intégration communautaire en prévoyant les conditions de retour des fonctionnaires et des agents non titulaires dans la commune, après restitution de compétences de l’EPCI à la commune, et après accord entre les parties ou, en cas de désaccord, par arrêté du représentant de l'État.
Malheureusement, des problèmes de cohérence n'ont pas été réglés et demeurent. Après le vote d'un certain nombre d'amendements hier et aujourd'hui même, il me semble plus judicieux de retirer cet amendement pour éviter d’ajouter de la complication, alors que je recherche la clarté et la cohérence auxquelles ce texte n'aboutit pas !
M. Jean-Jacques Hyest. Très bien !
M. René Vandierendonck, rapporteur. Vous devancez la demande de la commission !
Mme la présidente. L'amendement n° 344 rectifié est retiré.
Chapitre II
La compensation des transferts de compétences
Article 55
(Non modifié)
I. – Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-l à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.
Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l’État, à l’exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts.
Le droit à compensation des charges d’investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d’au moins cinq ans précédant le transfert de compétences.
Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximum de trois ans précédant le transfert de compétences.
Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application des deux alinéas qui précèdent, après avis de la commission consultative mentionnée à l’article L. 1211-4-l du code général des collectivités territoriales. Ce décret définit notamment les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d’investissement transférées.
II. – La compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances.
Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l’alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation éventuel reconnu aux collectivités bénéficiaires, l’État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l’objet d’un rapport du Gouvernement présenté chaque année à la commission consultative mentionnée à l’article L. 1211-4-l du code général des collectivités territoriales.
III. – L’État et les collectivités territoriales assurent le financement des opérations inscrites aux contrats de projet État-régions 2007-2013 et relevant de domaines de compétences transférées, dans les conditions suivantes :
1° Les opérations engagées à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont poursuivies jusqu’à leur terme dans les conditions fixées par les contrats. Les sommes versées par l’État à ce titre sont déduites du montant annuel de la compensation financière mentionnée au II ;
2° Les opérations non engagées à la date d’entrée en vigueur de la présente loi et ressortissant à un domaine de compétences transféré, au titre duquel elles bénéficient d’une compensation financière, relèvent des collectivités territoriales nouvellement compétentes qui en assurent le financement.
Mme la présidente. L'amendement n° 569, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Mme Cécile Cukierman. Le mode de compensation qui va être privilégié pour régler le problème des transferts de compétences et de moyens n’a rien d’original et a été largement testé depuis trente ans que la décentralisation est devenue un fait juridique majeur.
Il est évident que, année après année, la compensation ne couvrira pas la compétence transférée et que les produits fiscaux ou la qualité de service pourront évidemment s’en ressentir, les premiers à la hausse et la seconde à la baisse.
Tant que les règles de compensation ne se seront pas départis des principes en vigueur – au mieux un alignement sur la dotation globale de fonctionnement –, nous ne pourrons totalement approuver ces principes.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Je fais remarquer que, si cet amendement était adopté, la compensation disparaîtrait pour l'ensemble des collectivités, ce qui n’est pas, je pense, l’intention des auteurs de cet amendement.
Mme Cécile Cukierman. Bien sûr que non !
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement émet également un avis défavorable. Je remercie M. le rapporteur pour avis d'avoir pointé les effets de l’adoption de cet amendement. Les auteurs ont dû pécher par manque de temps…
Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.
Mme Cécile Cukierman. Ce débat est intéressant, l’examen d’un certain nombre d’amendements l’atteste. Je mets simplement en garde ceux de nos collègues qui, je n'en doute pas, ont défendu avec conviction les différents articles qu'ils ont votés : il se peut que, dans quelques années, ils se rendent compte des conséquences de leur vote sur certains territoires, par exemple des baisses de dotation.
M. Jean-Claude Lenoir. C'est déjà le cas !
Mme Cécile Cukierman. Il faut prendre acte des conséquences de ses votes. Quand on refuse de voter un article, ce n’est pas pour, à l'article suivant, demander une dérogation pour son propre territoire, voire, dans quelques années, regretter les pertes financières qui seront les conséquences des votes d'aujourd'hui.
Mme la présidente. Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 389 rectifié est présenté par MM. C. Bourquin, Mézard, Alfonsi, Baylet, Bertrand, Collin, Collombat et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi, Hue et Mazars.
L'amendement n° 749 rectifié est présenté par MM. Patriat, Anziani et Percheron, Mme Génisson, MM. Besson, Le Vern et Fauconnier et Mmes Espagnac et Herviaux.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 3
Remplacer le mot :
cinq
par le mot :
dix
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter l'amendement n° 389 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. On s'est aperçu que la façon de calculer les charges transférées et les dotations correspondantes présentait quelques déficiences. L'une des façons de remédier à ce problème, c'est d'allonger les périodes retenues pour l'évaluation des charges transférées et, par conséquent, des compensations.
Mme la présidente. L'amendement n° 749 rectifié n'est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l'amendement n° 389 rectifié ?
M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances. Défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur l'amendement n° 389 rectifié ?
Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.
M. Pierre-Yves Collombat. Je pense que la commission des finances et le Gouvernement ne sont pas opposés à un effort d'évaluation exacte du poids des charges transférées.
Je n'oserais avoir cette pensée impure ! (Sourires.)
M. Jean-Noël Guérini. Le Gouvernement n'a plus d'argent ! Demandez à Mme la ministre !
M. Jean-Claude Lenoir. Il y en a dans les Bouches-du-Rhône !
Mlle Sophie Joissains. Ce n’est pas vrai !
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Au cours du débat, je me suis engagée non seulement à mener un travail extrêmement approfondi sur ce sujet, mais aussi à aller plus loin sur un certain nombre d'évaluations de politiques publiques, pour permettre d'avoir une documentation très étayée au moment des transferts.
Dans la mesure où j'ai pris cet engagement, il ne me semble pas indispensable de le sceller dans le marbre du texte. En revanche, si cet amendement était adopté, cela ne m'ennuierait pas du tout. Mais, d'une part, dans les faits, c’est acquis, d'autre part, cette disposition est presque de nature réglementaire.
Mme la présidente. L'amendement n° 390 rectifié, présenté par MM. C. Bourquin, Mézard, Alfonsi, Bertrand, Collin, Collombat et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi, Hue et Mazars, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Remplacer le mot :
trois
par le mot :
cinq
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Cet amendement est défendu.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances. Défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote sur l'article.
Mme Cécile Cukierman. Mes chers collègues, je me permets de vous faire part, à travers la lecture d’un texte qu’il m’a transmis, de la position de M. le sénateur Paul Vergès sur le vote de cet article :
« Lors de la discussion du projet de loi visant à la création des conseillers départementaux, nous avions clairement expliqué qu’il nous fallait avoir une vision globale de toute évolution et de toute situation, surtout lorsqu’il s’agit des questions de gouvernance.
« Et aujourd’hui, nous sommes amenés à formuler la même remarque : ce projet de loi peut éventuellement se concevoir pour la France hexagonale, mais en aucun cas il n’est adapté à la situation particulière de la Réunion.
« En effet, avec ce projet de loi, le Gouvernement veut créer des "métropoles". La Réunion n’est pas concernée par cette création, puisqu’elle ne répond à aucun critère permettant leur création. En outre, cela ne se justifie aucunement au vu de la réalité de notre territoire.
« Le Gouvernement commence aussi, à travers ce nouveau texte, à définir les compétences des collectivités locales : régions, départements, intercommunalités, communes.
« Or la Réunion est une région monodépartementale. Dès lors, il apparaît évident que ce texte ne concerne pas notre île. Pire, il viendrait remettre en cause un travail engagé depuis des années.
« À titre d’exemple, c’est la région qui a mis en place un réseau haut débit ! Transférer la compétence au département n’aurait ni sens ni pertinence. Et ce n’est qu’un exemple parmi d’autres.
« Le législateur a, bien évidemment, traité la Martinique et la Guyane de manière différente, tout logiquement parce que ces régions monodépartementales ont opté pour une collectivité unique.
« La Guadeloupe, elle aussi région monodépartementale, travaille à une évolution institutionnelle. À l’heure actuelle, cette possibilité ne nous est juridiquement pas permise.
« Pourtant, elle est souhaitée par les Réunionnaises et les Réunionnais.
« C’est une nouvelle contradiction à laquelle nous devons faire face : en effet, tout en affirmant la nécessité de supprimer l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution, qui, de fait, prive la Réunion de la possibilité d’établir ses propres lois, dans un cadre clairement défini, le Gouvernement ne met rien en œuvre pour y parvenir.
« Il n’a déposé aucun projet de loi de réforme constitutionnelle visant à supprimer cet alinéa 5 de l’article 73, repoussant ainsi cette évolution au prochain Congrès, dont personne, aujourd’hui, ne peut donner la date.
« Ce rendez-vous manqué n’est pas sans rappeler ce qui s’était passé en 1981, lorsque le Président Mitterrand avait défendu l’idée d’une assemblée unique pour « les 4 vieilles ». Le projet n’avait pu aboutir, suite à une erreur d’interprétation du droit constitutionnel. La conséquence a été un retard de plus de trente ans dans le développement de la Réunion !
« Et ce nouveau rendez-vous manqué de 2013 ne fera que renforcer encore les contradictions auxquelles la Réunion est confrontée depuis 1946 !
« Avec la loi de 1946, la Réunion a connu des années d’assimilation à la France métropolitaine, sans réelle prise en compte de sa réalité géographique, sociale, culturelle, politique et économique !
« Au fil des années, la Réunion a dû, et doit encore, s’inscrire simultanément dans deux autres ensembles : l’Europe et l’océan Indien.
« Comment peut-elle y parvenir dans un cadre institutionnel qui ne permet pas d’atteindre ces objectifs ?
« Il est aujourd’hui clair pour tout le monde que ce modèle n’est plus adapté, qu’il est arrivé à ses limites et que l’on est arrivé au bout du processus !
« Il est donc clair que la Réunion doit se doter d’une nouvelle assemblée pour un changement qualitatif de son développement.
« Et ce n’est pas ce texte qui pourra nous y aider, bien au contraire. »
Pour toutes ces raisons, M. Vergès n’a pas souhaité prendre part au vote sur les différents articles de ce texte.
Mme la présidente. Mes chers collègues, une fois n’est pas coutume, je suis confrontée à un dilemme : je dois suspendre la séance à dix-huit heures quinze, pour permettre à celles et ceux qui le souhaitent d’assister au rassemblement place Saint-Michel en hommage à Clément Méric ; mais l’examen du texte n’est pas achevé…
Je vous propose donc de commencer les explications de vote et, si nous ne les terminons pas avant la suspension de séance, de les reprendre une heure après. (Assentiment.)
Vote sur l'ensemble
Mme la présidente. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Jean-Jacques Hyest, pour explication de vote.
M. Jean-Jacques Hyest. Madame la ministre, lors de la discussion générale, je vous avais fait part de notre opposition à un certain nombre de propositions, et je vous avais alerté sur la complexité extrême du titre 1er, notamment du pacte de gouvernance territoriale.
En ce qui concerne la clause de compétence générale, on s’apercevra dans l’attribution des compétences qu’elle n’est pas aussi importante qu’on le prétend, compte tenu, entre autres, des contraintes financières qui vont frapper les collectivités locales.
Se posait également le problème du tourisme. Nous l’avons réglé, car tout le monde s’occupe de cette question !
Mais il y avait surtout cette invention extraordinaire pour la région d’Île-de-France… Certes, je ne vous en impute pas l’entière responsabilité, madame la ministre.
M. Jean-Jacques Hyest. On parle depuis longtemps de la gouvernance de l’Île-de-France, de nombreuses propositions ont été faites et il est vrai que personne n’est d’accord. Il me semble toutefois que vous avez proposé la plus mauvaise solution – vous voudrez bien m’excuser pour ce jugement quelque peu abrupt, madame la ministre !
Je tiens aussi à saluer le travail effectué par M. le rapporteur, M. le président et l’ensemble des membres de la commission des lois. Nous avons essayé de trouver des solutions et d’apporter un nouveau dynamisme aux métropoles.
Il convient tout d’abord de féliciter les élus qui, depuis longtemps, travaillent à l’aboutissement du projet de métropole lyonnaise.
Pour Marseille, il me semble qu’une grande métropole est indispensable si l’on veut permettre l’ouverture de la France sur la Méditerranée.
Bien entendu, je salue également tous les autres projets métropolitains.
Je regrette toutefois que, subrepticement, nous ayons abaissé les seuils, de 450 000 à 400 000 habitants pour la création d’une métropole, mais surtout à 250 000 pour une communauté urbaine.
Globalement, si l’on note des avancées, il reste encore des choses à préciser, en particulier – nos institutions sont ainsi faites… – toutes les questions que l’on ne peut traiter qu’en loi de finances. Vous avez d’ailleurs pu noter les inquiétudes qui se faisaient jour sur les transferts éventuels de compétences.
Le groupe UMP, dans sa grande majorité, s’abstiendra sur ce texte, dans l’attente que les choses se précisent, notamment sur la gouvernance de l’Île-de-France.
En revanche, pour ma part, avec quelques autres, je voterai le texte tel qu’il a été amendé par le Sénat, pour saluer le travail accompli par la commission des lois, et compte tenu des dispositions relatives à Lyon et Marseille, qui sont de mon point de vue des exemples à suivre.
Ce texte est aussi l’occasion de souligner l’importance du travail législatif. Certains pensent que les projets gouvernementaux ne peuvent pas être amendés… Nous avons montré tout ce que pouvait apporter notre expérience d’élus locaux ! (Applaudissements sur certaines travées de l'UDI-UC et du groupe socialiste, ainsi qu’au banc des commissions.)
Mme la présidente. La parole est à M. Michel Mercier.