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Séance du 15 janvier 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. Pierre-Yves Collombat. On en reparlera la semaine prochaine !

M. Simon Sutour, rapporteur. … rapport intitulé, et c’est prémonitoire – on travaille bien au Sénat –, Tirer les conséquences des règles de non-cumul : pour l’association des parlementaires aux commissions locales. Je crois que cet appel a d’ores et déjà été entendu par le Gouvernement. En effet, lors du débat le 7 janvier dernier, ici même, au Sénat, sur l’avenir de l’organisation décentralisée de la République, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué, en réponse à notre collègue, auteur du rapport précité, notre ami Jean-Claude Peyronnet, qu’il « nous faut réfléchir à partir de la fonction des parlementaires telle qu’elle existe, c’est-à-dire, en particulier, le contrôle de l’action gouvernementale, qui inclut celui de l’exécution des décisions par les préfets, puisque ces derniers sont les représentants de l’État, donc du Premier ministre, dans les départements ».

La ministre excluait, en revanche, un système qui aboutirait à une codécision avec les parlementaires, car ce système mettrait en cause la séparation des pouvoirs. Ce fut, d’ailleurs, la position du Sénat en première lecture lorsqu’il a rejeté un amendement visant à reconnaître la qualité de membre de droit des parlementaires au sein des commissions locales.

Pour ce qui est des conditions d’exercice des mandats locaux, l’adoption, ce matin même – heureuse circonstance ! – en commission des lois, de la proposition de loi initiée par nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur est un signe de l’attention que le Sénat porte à la situation des élus locaux. Il faudra, bien entendu, aller plus loin.

De même, la question du cumul dit « horizontal » entre mandats et fonctions locaux devra nécessairement être abordée, par souci d’équité, à la suite de la présente réforme. (M. Jacques Mézard opine.) À titre personnel, je pense que cette réforme devrait faire l’objet d’un texte, qu’il soit d’origine gouvernementale ou parlementaire, distinct du présent projet de loi. (M. Jacques Mézard s’exclame.) Certains de nos collègues ont cependant déposé des amendements rétablissant les articles additionnels adoptés par le Sénat en première lecture sur le sujet. Et, par cohérence, la commission souhaite leur adoption au sein de ce véhicule législatif.

Au bénéfice de ces observations, et même si personne n’ignore ici ma préférence personnelle pour le projet de loi du Gouvernement et donc pour les textes de l’Assemblée nationale, j’invite, au nom de la commission que j’ai l’honneur de représenter dans ce débat, le Sénat à adopter les textes et l’amendement qu’elle vous soumet. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. le président de la commission des lois et Mme Cécile Cukierman applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Mme Hélène Lipietz. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, mes chers collègues, il me reste treize minutes pour convaincre cette assemblée de sages de ne pas voter l’impensable : nous donner – et à nous seuls ! – l’autorisation de cumuler un mandat de sénateur et une fonction exécutive locale, un mandat de législateur d’un État décentralisé et un mandat exécutif d’une collectivité infra-étatique.

Nous avons beaucoup discuté, lors de la première lecture de ce texte, de cette prétendue obligation d’être membre d’un exécutif pour être un bon sénateur.

M. Philippe Bas. Personne n’a dit ça !

Mme Hélène Lipietz. Nous en avons discuté chaque fois que le mot « élu » a été prononcé, par exemple, lors de l’examen du projet de loi relatif aux métropoles ou à propos de la prévention des inondations. Nous allons encore en discuter pendant deux jours et nous y reviendrons certainement quand la loi sera votée. Et chaque fois revient la même antienne : « Heureusement que nous avons parmi nous des maires ! ». Et le lendemain, pour un autre texte, qui ne concernait pas les collectivités territoriales, nous avons entendu : « Heureusement que vous connaissez le sujet ! »

Ce sont donc deux visions de l’apport des sénateurs à la discussion législative. Elles dénotent tout simplement qu’être législateur, c’est être un citoyen intéressé par la res publica au sens le plus noble.

Parce que ce qui fait notre richesse, c’est non pas le cumul de nos mandats mais notre expérience de citoyen : nous enrichissons le débat par nos expériences professionnelles, associatives, politiques, citoyennes, quelles qu’elles soient. Et plus nous avons d’expériences différentes, plus nous venons d’horizons divers, plus le débat est riche, plus l’intérêt commun est représenté.

C’est bien la diversité de nos origines sociales et/ou professionnelles et notre implication dans la vie locale qui font de nous de bons sénateurs, de bonnes sénatrices et de bons législateurs.

C’était le sens de l’intervention de ma collègue Esther Benbassa en première lecture et que je fais bien entendu mienne.

Contrairement à ce que l’on dit, ceux qui sont contre le cumul ne souhaitent pas renvoyer des hommes et quelques femmes qui n’ont pas démérité à leurs seules amours plébéiennes.

Pas plus que ceux qui louent l’expérience indispensable des élus maires ne pensent vexer les sénateurs qui, parfois, pendant des années, ont eu de simples mandats, soutiers de base de nos collectivités, voire ceux qui n’en ont jamais eu, d’ailleurs.

D’aucuns prétendent que le cumul des mandats est consubstantiel, voire ontologique avec la fonction de sénateur.

Cependant, ce n’est pas parce que le Sénat représenterait les collectivités territoriales qu’il devrait « être » les collectivités territoriales.

Ainsi, vous êtes, comme moi, persuadés que cette assemblée est sous la présidence de Colbert et d’autres hommes illustres – où sont, d’ailleurs, les femmes ? Toutefois, Colbert n’est pas présent, il n’y a que sa blanche représentation figée et froide !

Il en va de même pour notre assemblée à l’égard des collectivités territoriales qui seraient représentées par le biais de leurs exécutifs.

Certains expliquent aussi que c’est notre Constitution qui imposerait le cumul. Et de citer et réciter la Constitution comme je vais le faire à mon tour mais en ayant de ce texte, vous le pensez bien, une autre lecture.

Depuis 1958, sans aucune modification sur ce point, l’article 24 précise : « Les députés à l’Assemblée nationale […] sont élus au suffrage direct.

« Le Sénat […] est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. »

L’identité de forme entre ces deux phrases de la Constitution est évidente C’est pourquoi il est aussi évident que le « Il » de « Il assure la représentation » renvoie au groupe nominatif qui précède le point. 

La phrase : « Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République » s’applique donc au suffrage indirect dont l’organisation doit assurer la représentation des collectivités territoriales, et non au Sénat car, alors, la phrase aurait été : « Il représente les collectivités territoriales de la République ».

Un autre argument grammatical pourrait être que le Sénat qui est un sujet passif dans la première phrase « Le Sénat est élu » ne saurait devenir un sujet actif dans la seconde : « Il assure la représentation ».

Autrement dit, on peut interpréter cet article 24 comme une interdiction, posée par la Constitution, d’inventer un mode d’élection indirect qui n’assurerait pas la représentation des collectivités territoriales mais assurerait, par exemple, celle des syndicats, des entreprises ou des associations. Cela renvoie au Conseil économique, social et environnemental, par exemple.

Seul donc le mode d’élection assure la représentation des collectivités territoriales au sein du Sénat. Le Sénat lui-même représente la nation, il est la nation, à concurrence de l’Assemblée nationale. 

Il est donc loisible aux grands électeurs d’élire les citoyens qu’ils estiment le mieux à même de représenter leur territoire, leurs citoyens, leur spécificité locale sans qu’ils soient pour autant des élus.

Et puis, cette idée que nous représenterions des collectivités est tout de même étonnante ! Que sont, que seraient les collectivités sans les citoyens ? Des coquilles vides !

Nous représentons des citoyens, eux-mêmes vivant sur des territoires, lesquels s’organisent en collectivités.

En relisant les textes des pères fondateurs de la République – eh oui, même les écologistes ont de saines lectures ! –, on ne trouvera nulle part l’idée d’un Sénat représentant les collectivités territoriales.

Ainsi, le général de Gaulle, dans son second discours de Bayeux du 16 juin 1946, pour le régime républicain qu’il souhaite à la France, explique que : « Il est clair et il est entendu que le vote définitif des lois et des budgets revient à une Assemblée élue au suffrage universel et direct. Mais le premier mouvement d’une telle Assemblée ne comporte pas nécessairement une clairvoyance et une sérénité entières. Il faut donc attribuer à une deuxième Assemblée, élue et composée d’une autre manière, la fonction d’examiner publiquement ce que la première a pris en considération, de formuler des amendements, de proposer des projets. [...]

« Tout nous conduit donc à instituer une deuxième Chambre dont, pour l’essentiel, nos conseils généraux et municipaux éliront les membres. Cette Chambre complétera la première en l’amenant, s’il y a lieu, soit à réviser ses propres projets, soit à en examiner d’autres, et en faisant valoir dans la confection des lois cet ordre administratif qu’un collège purement politique a forcément tendance à négliger. »

Et son ministre de la justice, Michel Debré, le 27 août 1958 d’expliquer la Constitution devant le Conseil d’État : « La division en deux chambres est une bonne règle du régime parlementaire, car elle permet à un gouvernement indépendant de trouver, par la deuxième assemblée, un secours utile contre la première : en régime conventionnel, on neutralise ou plutôt on diminue l’arbitraire d’une assemblée par l’autre sans créer l’autorité. »

À aucun moment, dans la présentation des inspirateurs de la Constitution, le Sénat, représentant des collectivités territoriales, n’est donc mis en avant.

Et même si mon interprétation ou ma lecture était fausse et si, effectivement, siéger au Sénat nécessitait une pratique de l’exécutif des collectivités territoriales, quel cursus honorum – course des honneurs – devrait aujourd’hui monter un citoyen, voire, de temps à autre, une citoyenne pour devenir sénateur ou sénatrice ?

Cette progression de la République romaine dans la responsabilité et dans les honneurs était expliquée comme permettant à tous, à la fois, d’apprendre petit à petit le fonctionnement de la République et de travailler au bien commun sans accumulation des pouvoirs, tout au plus avec une accumulation des honneurs.

Un tel cursus avait aussi pour complément que nul ne pouvait tenir en ses mains plusieurs pouvoirs. Le cumul était interdit, sauf aux dictateurs.

Pourquoi seuls les élus membres d’un exécutif seraient-ils à même de représenter les collectivités territoriales ? Les simples élus de la majorité ou de l’opposition territoriale ne connaîtraient-ils rien aux collectivités, alors même que nous ne cessons de saluer, avec raison, leur dévouement ?

Si les droits de l’opposition sont respectés et suffisamment étendus, si le droit d’information sur les affaires de la collectivité est suffisamment étendu, alors la nécessité d’être ou d’avoir été dans l’exécutif se fait moins sentir. Mais les exécutifs voudront-ils ainsi se démettre des pouvoirs qu’offre la connaissance ?

Allons jusqu’au bout du raisonnement. Il faut un ancrage territorial, certes, mais pourquoi nécessairement un ancrage électif ?

Est-ce que le militant associatif local est « hors sol » ?

Est-ce que le chef d’entreprise est « hors sol » ?

Est-ce qu’un ancien élu est « hors sol » ?

Est-ce que le simple citoyen est « hors sol » ?

Nous regrettons tous, avec raison, chagrin et souvent incompréhension, la défiance de nos concitoyens envers leurs institutions politiques et administratives, notamment envers le Sénat, alors que nous sommes si persuadés d’œuvrer pour le bien commun... C’est notre raison de vivre. Nous sacrifions tant à l’organisation de la société que nous prenons de plein fouet sa défiance, voire pire son mépris pour notre personne, et pire encore son mépris pour notre travail.

Ce désamour ne vient-il pas de ce que nous sommes restés figés dans une lecture ancienne de notre rôle de représentation des citoyens ou des collectivités ? Et si les citoyens nous demandaient une autre forme de démocratie ? En refusant pour nous, pour le Sénat, l’évolution de cette institution, ne prêtons-nous pas le couteau pour sa mise à mort ?

Certains prédisent la mort, non du Sénat, mais de sa liberté de ton : il deviendrait un cénacle d’apparatchiks. Une telle vision rejoint l’actuel ressentiment des citoyens contre les partis. Enfin, hélas ! pas contre tous les partis...

Pourtant, aujourd’hui, seuls six sénateurs ne sont pas encartés ou ne se réclament d’aucun groupe parlementaire. Lesdits groupes sont d’ailleurs, pour la plupart, des partis ou des regroupements de partis.

C’est bien parce que nous en avons fait l’expérience que nous savons combien les partis sont nécessaires, comme lieux d’échange, de stratégie, d’appui pour avoir une ligne politique.

M. Pierre-Yves Collombat. C’est de la promotion...

Mme Hélène Lipietz. Nous venons tous de partis, certains parfois centenaires, d’autres vieux d’un quart de siècle à peine !

La Constitution, dans son article 4, l’affirme : les partis concourent à l’expression du suffrage. Et ce n’est pas parce que nous avons du mal à retrouver la confiance des citoyens que nous devons craindre les partis.

Il nous appartient de rétablir cette confiance entre les citoyens et leurs représentants nationaux, entre les citoyens et les partis, ces éléments fondamentaux, voire fondateurs, de toute démocratie.

Je crois, avec les écologistes, profondément et sincèrement que le non-cumul d’un mandat exécutif et d’un mandat parlementaire, parce qu’il fait de l’élu un citoyen simplement investi d’un pouvoir et non un super-citoyen investi de tous les pouvoirs, est un des moyens de rétablir la confiance entre les citoyens et leurs élus, de rétablir la confiance des citoyens dans l’action publique. (Mmes Marie-Christine Blandin, Maryvonne Blondin et Danielle Michel applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Hervé Maurey.

M. Hervé Maurey. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le 19 septembre dernier, la Haute Assemblée adoptait les projets de loi organique et ordinaire relatifs au « cumul des mandats » à une très large majorité – 208 voix pour, 107 contre –, ce qui est en soi un événement, tant les textes adoptés par le Sénat à une telle majorité sont peu fréquents...

Le texte adopté par le Sénat avait largement modifié celui de l’Assemblée nationale et avait, à mon sens, amélioré le droit actuel sans pour autant être aussi excessif que celui qui avait été voté par les députés.

Il faut le rappeler, car peu l’ont dit, ce texte améliore le droit actuel dans la mesure où il intègre dans le cumul toutes les fonctions, et pas seulement celles détenues au sein d’une collectivité locale ou d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, comme je l’avais proposé lors du débat sur la réforme des collectivités locales en 2010. Il intègre également les fonctions au sein des syndicats mixtes et des sociétés d’économie mixte.

Dans une approche pragmatique, ce texte établit la possibilité de conserver une, et une seule, fonction exécutive dans une structure de ce type.

Et pour bien montrer que nous n’étions pas guidés par un quelconque appât du gain, nous avons adopté un amendement prévoyant qu’en cas de cumul entre un mandat de sénateur et une fonction locale, aucune indemnité supplémentaire ne serait perçue. Chose curieuse, cette disposition n’a jamais été évoquée par la presse,...

M. Jacques Mézard. Évidemment !

M. Hervé Maurey. ... pas plus d’ailleurs que le fait que le dispositif adopté constitue une évolution positive par rapport au droit en vigueur. La presse ne cesse en effet de donner de notre assemblée l’image d’élus attachés à leurs privilèges.

À la décharge des journalistes, je dois dire qu’ils n’ont fait que reprendre, en y faisant écho, les propos que vous avez vous-même tenus ici, monsieur le ministre, quand vous nous accusiez de « regarder vers un passé fantasmé » ou de nous « arc-bouter sur des pratiques devenues obsolètes ». Vous semblez étonné, monsieur le ministre, mais ce sont bien vos propos ! (Sourires.)

Le texte voté par le Sénat permettait cependant d’éviter les excès de celui qui était issu de l’Assemblée nationale, c’est-à-dire l’interdiction de toute fonction locale pour un sénateur, quelle que soit la taille de la collectivité concernée. Il est à mon sens tout à fait invraisemblable qu’un sénateur ne puisse même pas être adjoint au maire d’une commune de 50 habitants, ou vice-président d’un syndicat à vocation scolaire réunissant deux communes de 100 habitants pour gérer une école communale.

M. Hervé Maurey. Cette interdiction est inimaginable pour les membres de notre assemblée sénatoriale chargée de représenter les collectivités locales !

En outre, je le rappelle, c’est le cumul de la fonction de sénateur avec un mandat local qui permet aux sénateurs d’être en contact avec les citoyens. En effet, un sénateur est en contact avec les élus, mais, contrairement aux députés, il n’est pas en contact avec les citoyens.

Interdire tout cumul reviendrait donc à priver le sénateur de ce contact avec les citoyens qui lui est indispensable pour exercer sa fonction de législateur.

S’agissant de ce texte, expression transpartisane de la volonté du Sénat, vous n’avez eu qu’un objectif : le rayer d’un trait de plume pour en revenir à votre version, marquant ainsi votre refus du dialogue et le peu de respect que vous inspire le Sénat.

Il faut reconnaître que vous aviez annoncé la couleur dès le début de nos débats. Vous aviez parlé cash, comme on dit aujourd’hui. Je vous cite : « Quel que soit le vote qui sera le vôtre, ce texte sera adopté par le Parlement. » Autrement dit : Circulez, il n’y a rien à voir !

Cette terrible phrase traduit votre profond mépris pour le Sénat,…

M. Christian Cambon. Ce n’est pas bon pour votre avenir, monsieur le ministre !

M. Hervé Maurey. … et par là même pour le bicamérisme et nos institutions.

Sur ce point au moins, vous avez tenu vos engagements puisque c’est le texte que vous souhaitiez qui est revenu au Sénat. Les députés n’ont retenu aucune de nos suggestions,...

M. Jacques Mézard. Ils sont intéressés, eux !

M. Hervé Maurey. ... pas même, comme l’a rappelé le rapporteur, celle qui consiste à ne cumuler aucune indemnité.

Ce texte est à la fois excessif et insuffisant puisque vous n’y traitez pas la question du cumul des mandats des élus locaux. (M. Jacques Mézard s’exclame.) La notion d’évidence que vous avez évoquée dans la discussion générale ne s’applique pas en l’occurrence : les élus locaux pourront continuer à cumuler deux, voire trois mandats au sein des collectivités locales, et autant de fonctions qu’ils le souhaiteront au sein de leurs groupements ou des organismes qui en découlent : HLM, syndicats, offices, pays, communautés de communes, etc.

Vous ne traitez pas non plus du statut de l’élu, alors que vous invoquez la nécessité de s’adapter aux lois de décentralisation et à leurs conséquences. Ce statut sera pourtant encore plus nécessaire dès lors que le cumul sera supprimé.

Vous n’abordez pas non plus la question du nombre de parlementaires. Or si l’on veut renforcer le rôle du Parlement – mais le voulez-vous vraiment ? –, il faut des parlementaires disposant de plus de moyens pour travailler. À cette fin, comme il n’est pas question de donner plus d’argent au Parlement, les parlementaires doivent être moins nombreux.

Vous qui dites vouloir moderniser la vie publique, vous ne traitez pas non plus de la limitation du cumul des mandats dans le temps, pourtant adoptée par la commission des lois de l’Assemblée nationale.

Lors de l’examen de la loi du 17 mai 2013, vous nous avez reproché d’avoir supprimé le mode de scrutin binominal sans proposer aucune alternative. Vous pouvez constater que nous avons progressé puisque nous proposons aujourd’hui un nouveau texte, celui que nous avions adopté en première lecture.

Ce texte représente un véritable travail sénatorial, car il a été adopté par la commission des lois de façon transpartisane. Il résulte de l’adoption de deux amendements du rapporteur, deux du groupe UDI-UC, deux du groupe UMP, deux du groupe RDSE, et d’un amendement de Mme Lipietz.

J’espère, car c’est encore la période des vœux, que la nouvelle année et quelques mois supplémentaires d’expérience de ministre vous permettront d’être plus ouvert aux propositions du Sénat (M. Henri de Raincourt sourit.) et plus respectueux de celui-ci. J’avoue cependant que j’en doute fortement après vous avoir écouté...

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. M. Valls est depuis toujours un homme ouvert, j’en témoigne !

M. Hervé Maurey. Depuis que vous êtes ministre, vous n’avez cessé de porter des mauvais coups au Sénat et à la ruralité.

M. Christian Cambon. Ce n’est pas bon pour l’avenir !

M. Hervé Maurey. Vous avez mis en place le scrutin binominal et le redécoupage, qui permet d’amoindrir le poids du monde rural dans les assemblées départementales.

Vous avez augmenté le poids des grandes villes dans le collège sénatorial.

Vous avez abaissé le seuil de la proportionnelle pour l’élection des sénateurs, afin de donner encore plus de poids aux partis dans leur désignation. (M. le rapporteur s’exclame.)

Vous avez temporairement renoncé à instituer un Haut Conseil des territoires, mais on sait très bien qu’il reviendra par la fenêtre.

À présent, vous voulez que les sénateurs, qui représentent les collectivités locales, soient privés de leur mandat local pour mieux réduire leur légitimité.

Monsieur le ministre, quoi que vous en pensiez, le Sénat n’est pas une assemblée de ringards arc-boutés sur le passé.

M. Jacques Mézard. C’est Public Sénat qui dit cela !

M. Hervé Maurey. C’est une assemblée dont la sagesse est reconnue.

Cette sagesse nous rend moins sensibles que d’autres, notamment les députés ou les ministres, aux sirènes du populisme et de la démagogie. (Mme Christiane Demontès s’exclame.)

Vous nous avez dit, monsieur le ministre : « Le Sénat peut être rebelle ». De ce point de vue, vous aviez raison : sur ce sujet et sur d’autres, nous sommes et nous serons rebelles.

Mme Éliane Assassi. Cela dépend pour quoi !

M. Hervé Maurey. Car il y va de la défense de la Haute Assemblée et, par là même, de l’équilibre de nos institutions ; il y va de la défense de nos territoires et de celles et ceux qui les font vivre.

C’est pourquoi le groupe UDI-UC votera le texte issu des travaux de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP. – MM. Jacques Mézard et Pierre-Yves Collombat applaudissent également.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux pour permettre à ceux d’entre vous qui le souhaitent de se rendre à la cérémonie des vœux de M. le président du Sénat, à dix-huit heures trente ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures quinze, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Jean-Léonce Dupont.)