Séance du 22 juillet 2014

M. Jean Desessard. Je serai bref, car beaucoup de choses ont déjà été dites.

Un rapport tombe à pic, celui de Mme Demessine sur l’impact des exonérations de charges sur les bas salaires. Documenté et fiable, il analyse l’effet de ces exonérations sur les créations d’emplois. Il ressort de ce travail que rien n’est évident et que, en l’absence de certitudes, il est difficile d’évaluer ces créations, qui sont bien aléatoires. Mais ce rapport n’ayant pas été adopté, il ne sera pas publié.

L’ancien Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a lancé l’idée des assises de la fiscalité pour remettre cette dernière à plat – et non les finances ! (Sourires.) Il s’agissait d’une bonne initiative à laquelle l’ensemble des groupes politiques et les partenaires sociaux ont été conviés à participer. Nous avons réfléchi sur la fiscalité des ménages, sur celle des entreprises ; nous avons eu en main des documents ; en un mot, nous avons travaillé, mais tout cela n’a pas été suivi d’effets.

Mme Nicole Bricq. Mais si !

M. Jean Desessard. Nous aurions pu nous pencher, à ce moment-là, sur le coût du travail pour déterminer en quoi il peut être gênant. En effet, nous importons principalement d’Europe, donc de pays dont les systèmes sociaux ne sont guère différents des nôtres, même s’ils s’en éloignent un peu. Il aurait fallu se demander en quoi le coût du travail jouait un rôle. Nous aurions pu nous interroger sur les transferts nécessaires de cotisations vers la fiscalité. Tous ces éléments auraient pu être étudiés de près afin de déterminer quel impact ils ont sur l’emploi. Or on ne l’a pas fait !

M. Jean-Claude Requier. Exactement !

M. Jean Desessard. Ces projets de loi qui se suivent – je ne dirai pas qui se ressemblent – manquent d’une vision d’ensemble, ce que nous regrettons. On nous propose des vues parcellaires, segmentées, qui satisfont parfois les uns et mécontentent quelquefois les autres, quand ce ne sont pas les mêmes ! Nous voyons bien que le rôle de la fiscalité et des prélèvements n’est pas pris en considération en matière de création d’emplois et pour apporter du vivre ensemble.

Madame la ministre, vous nous dites que nous devons consentir tous ensemble un effort. Mais, pour cela, nous avons besoin de visibilité. Il faudrait que nous ayons le sentiment qu’on ne donne pas toujours aux patrons, que ce ne sont pas ceux qui ont déjà les salaires les plus élevés qui auront demain des salaires encore plus hauts ! Nous avons besoin de conditionnalités.

Il y a deux ou trois ans, la gauche disait qu’il fallait poser des conditions au patronat. Aujourd'hui, d’un seul coup, sous prétexte que les citoyens ont mis en place un autre Président de la République, le patronat aurait-il complètement changé ? Mais pas du tout, il reste le même ! Posons donc des conditions, demandons-lui des contreparties en échange des millions, voire des milliards d’euros que nous lui accordons pour créer des emplois, car le patronat a toujours cherché la rentabilité maximale. Ayons un plan de vision, demandons des contreparties par rapport à l’emploi, développons les secteurs qui nous paraissent être d’avenir ! Aujourd'hui, nous déplorons une politique qui se veut sociale mais sans objectif.

Vous affirmez que ces exonérations créeront des emplois. Comment en jugerons-nous ? Il n’est absolument pas certain que des emplois seront créés dans deux ou trois ans. Vous voulez que la majorité gouvernementale vous suive. À quelle vision pourrions-nous nous sentir associés ? Vous ne dites pas un mot des secteurs que le Gouvernement souhaite développer, vous ne précisez pas comment vous entendez réguler les futures créations d’emplois par les entreprises. Déçus, les écologistes s’abstiendront sur ce texte.

M. André Gattolin. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marie Vanlerenberghe.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. Sur la forme, ce vote bloqué sur la seconde partie du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale illustre une fois de plus le mépris du Gouvernement. Puisque vous souhaitez rétablir l’article 9 et conclure rapidement, nous ne prolongerons pas inutilement ce débat.

Sur le fond, quel dommage ! Quelle occasion ratée ! Le groupe UDI-UC était tout à fait favorable à l’allégement des cotisations sociales, pour les salariés comme pour les entreprises, prévu dans la première partie du texte. Mais vous n’avez pas voulu nous donner d’explications sur les mesures de compensation que vous entendiez mettre en œuvre pour financer votre dispositif. Nous ne vous demandions pourtant pas un plan, car nous avions bien compris qu’il fallait attendre la loi de finances. Néanmoins, nous aurions pu en discuter. L’article 9 aurait même pu prendre intelligemment sa place dans cet ensemble, et nous aurions pu l’accepter. Vous n’avez pas souhaité qu’il en soit ainsi.

Apparemment, pour vous, le Parlement ne sert à rien, sinon à voter. C’est du moins comme cela que vous voyez votre majorité ! Pour notre part, nous voterons contre le projet de loi.

M. Jacques Gautier. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à Mme Catherine Génisson.

Mme Catherine Génisson. Oui, le groupe socialiste votera avec détermination le texte que le Gouvernement nous présente ! Les exonérations de cotisations sociales qui sont prévues, tant pour les salariés que pour les entreprises, permettront de créer des emplois, ce qui est la première des priorités, de renforcer la compétitivité de nos entreprises, de favoriser l’investissement et d’aider la croissance. Vous l’avez souligné, madame la ministre, tous les acteurs doivent être mobilisés. Nous devons tous être, chacun dans notre partie, solidaires de cet effort, comme vous l’avez longuement explicité lors de l’examen de l’article 9.

Bien évidemment, personne ne pense ici qu’une retraite de 1 200 euros constitue un revenu confortable. Mais nous devons tous être parties prenantes, chacun à notre niveau, chacun avec nos moyens, à l’effort de redressement du pays, d’autant que nous traversons une crise nationale et internationale forte et que les solutions qui auraient permis le redressement de la France n’ont malheureusement pas été mises en œuvre durant les dix années qui ont précédé l’arrivée au pouvoir de l’actuelle majorité.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Eh oui !

Mme Catherine Génisson. Alors oui, je le répète, nous voterons ce texte ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, par un vote unique, l’article 9 rétabli par l’amendement du Gouvernement soumis à seconde délibération, ainsi que la deuxième partie et l’ensemble du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 237 :

Le Sénat n'a pas adopté.

En conséquence, l’ensemble du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 est considéré comme rejeté.

M. Jean-François Husson. Échec et mat !

Mme la présidente. Je rappelle au Sénat que le groupe socialiste et apparentés a présenté une candidature pour la commission de la culture, de l’éducation et de la communication et une candidature pour la commission des finances.

Le délai prévu par l’article 8 du règlement est expiré.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, je déclare ces candidatures ratifiées, et je proclame :

- M. Jean-Claude Frécon, membre de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, en remplacement de M. Maurice Vincent, démissionnaire ;

- M. Maurice Vincent, membre de la commission des finances, en remplacement de M. Jean-Claude Frécon, démissionnaire.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que, saisie en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable :

– d’une part, sur le projet de nomination de M. Augustin de Romanet de Beaune aux fonctions de président-directeur général de la société Aéroports de Paris (neuf voix pour) ;

– d’autre part, sur le projet de nomination de Mme Christine Noiville aux fonctions de président du Haut Conseil des biotechnologies (sept voix pour).

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 (projet n° 759, rapport n° 764).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi de règlement a pour objet de constater les résultats de l’exécution tels qu’ils ressortent de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l’État.

Je rappellerai brièvement les principaux éléments de cette exécution.

Le premier enseignement de l’année 2013 est la maîtrise de la dépense : quel que soit le champ de dépense retenu, les résultats de l’exécution sont positifs en matière de maîtrise des charges publiques.

La dépense sous norme en valeur du budget de l’État a été inférieure de 144 millions d’euros à l’autorisation parlementaire ; la dépense globale de l’État a été maîtrisée et, dans le même temps, nos priorités ont été financées. Je rappellerai, par exemple, les créations de postes dans les ministères prioritaires ou la mise en œuvre du plan pauvreté.

La dépense d’assurance maladie a été inférieure de 1,4 milliard d’euros à l’objectif fixé par la loi de financement de la sécurité sociale – nous l’avons évoqué cet après-midi ici même.

Enfin, la dépense publique dans son ensemble a augmenté, en valeur, de seulement 2 %, soit le plus bas niveau depuis 1998. En effet, entre 2007 et 2012, la dépense publique a augmenté en moyenne, chaque année, de 3,1 % en valeur. Nous avons donc réduit, en 2013, de plus d’un tiers le rythme de croissance de la dépense par rapport à celui qui était constaté sous la dernière législature. Je souligne aussi que 2013 a été l’année précédant les élections municipales ; elle a donc été l’année qui a connu le pic des dépenses d’investissement local qui est constaté avant ces élections. Ce pic a conduit à une croissance de 3,4 % de la dépense locale, soit une progression nettement supérieure à la dépense publique totale.

Nous avons donc enregistré en 2013 des résultats en matière de maîtrise de la dépense sans précédent depuis quinze ans. Pour autant, peut-on dire que la qualité du service public a baissé en 2013, que les droits des assurés sociaux ont diminué ou que l’investissement public, qu’il soit local ou national, a été délaissé ? La réponse à ces questions est clairement non. C’est la preuve que l’on peut faire montre de sérieux dans la gestion de l’argent public sans remettre en cause notre service public ou notre modèle social.

S’agissant des recettes, le principal objet de nos débats en première lecture a porté sur les écarts entre prévision et exécution. On constate en effet un écart de 14,6 milliards d’euros entre la prévision et l’exécution des recettes fiscales du budget général. Les écarts entre l’une et l’autre concernent plus généralement l’ensemble des ressources publiques et expliquent la plus grande part de l’écart entre prévision et réalisation du déficit public.

Nous connaissons les facteurs d’explication de ces moins-values fiscales : c’est la moindre croissance de l’activité économique – 0,3 %, contre 0,8 % prévu en loi de finances initiale ; c’est surtout l’élasticité des recettes qui a été nettement inférieure à l’unité – 0,2 – et qui explique, à elle seule, une dégradation de 0,5 % du PIB.

Cette notion d’élasticité a fait l’objet de longs débats ; je souhaiterais l’éclairer par des éléments concrets.

Une élasticité inférieure à l’unité signifie que les prélèvements obligatoires ont progressé moins rapidement que l’activité économique. Si l’on regarde en détail l’évolution des prélèvements en 2013, on constate que deux impôts expliquent la faible progression des recettes : l’impôt sur les sociétés, en raison notamment de la chute du bénéfice fiscal des sociétés financières – nous l’estimons à 7 % à ce stade ; la TVA, en raison de la faiblesse de l’investissement des ménages, c’est-à-dire essentiellement de la construction immobilière.

Cette faible élasticité des prélèvements en 2013 est donc liée à deux secteurs de l’économie spécifiques : le secteur financier et le secteur immobilier. Ces deux secteurs étant particulièrement cycliques, les moindres prélèvements qu’ils ont induits en 2013 le sont également ; ce sont des moins-values ponctuelles qui ont vocation à être résorbées à moyen terme.

J’insisterai enfin sur la sincérité des prévisions de recettes fiscales faites pour 2013.

L’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que la sincérité s’apprécie « compte tenu des informations disponibles ». La prévision de la loi de finances initiale pour 2013 a été faite au regard des informations disponibles à l’automne 2012. Le Conseil constitutionnel a estimé que celle-ci était conforme au principe de sincérité.

En vertu de ce principe, le Gouvernement a ensuite actualisé régulièrement ses prévisions : d’abord, au moment du programme de stabilité en avril, puis au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2014, en septembre, et, enfin, au moment de la loi de finances rectificative de fin d’année, en novembre.

Ce n’est pas au regard de l’importance de l’écart entre prévision et exécution que l’on apprécie la sincérité d’un budget, sans quoi la loi de finances initiale pour 2009, avec un écart de 45,2 milliards d’euros entre prévision et exécution, aurait été sans doute la plus insincère de l’histoire… La sincérité s’apprécie au regard des informations qui sont disponibles à un instant « T » et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. De ce point de vue, la loi de finances initiale pour 2013, comme la loi de finances rectificative de fin d’année 2013, était bien conforme au principe de sincérité.

Voilà, madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, les principaux éléments qui doivent être gardés en mémoire au moment d’examiner le projet de loi de règlement et que je souhaitais indiquer à la Haute Assemblée avant son examen en nouvelle lecture. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi de règlement qui nous revient en nouvelle lecture est identique à celui que notre assemblée avait rejeté – même si telle n’était pas ma proposition – le 15 juillet. En effet, l’Assemblée nationale a adopté hier le même texte que celui qu’elle avait voté en première lecture, qui correspond d’ailleurs au projet initial du Gouvernement. Cela montre que la divergence entre les deux assemblées ne porte pas sur le contenu du texte proprement dit, mais traduit des prises de position politiques.

Je prends acte des points de vue qui se sont exprimés et qui seront probablement rappelés au cours de la discussion générale, en notant toutefois qu’ils ne reflètent pas la nature et le contenu du projet de loi de règlement. Celui-ci se limite à constater les résultats de la gestion d’un exercice et comporte par ailleurs quelques dispositions de nature technique qui n’ont fait débat ni à l’Assemblée nationale ni au Sénat. Dans ces conditions, on aurait pu s’attendre à ce que ce projet de loi de règlement soit unanimement entériné…

Il n’en demeure pas moins que la nouvelle lecture de ce texte ne permettra pas de rapprocher les points de vue entre les deux assemblées, ce qui est sa raison d’être ; nous sommes donc réunis pour une sorte de remake de la première lecture.

Dans ces conditions, mes chers collègues, je serai très bref et me contenterai de préciser que la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d’adopter sans modification le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. Je ne peux que vous conseiller de suivre cet avis. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Bocquet.

M. Éric Bocquet. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, intégré au débat d’orientation budgétaire, le projet de loi de règlement que nous examinons ce soir à nouveau n’avait pas mobilisé l’essentiel du débat, celui-ci étant polarisé sur le devenir de nos finances publiques. Il pourrait donc s’agir, dans les faits, de donner à celui-ci le relief qu’il n’a pas eu jusqu’alors, mais vous me permettrez pourtant de ne pas le faire, en vue d’envisager les prolongements que nous pouvons tirer de la situation d’exécution budgétaire pour 2013.

Les éléments fondamentaux d’analyse du budget pour 2013 sont connus : le déficit global a enregistré une nouvelle réduction. Nous pourrions fort bien nous en féliciter si cela ne traduisait pas, en réalité, les limites pour le moins préoccupantes de la situation.

La difficulté fondamentale du projet de loi de règlement pour 2013, comme d’ailleurs du projet de loi de finances rectificative pour 2014 que nous venons d’examiner, réside, on le sait pertinemment, dans l’insuffisance des recettes fiscales, celles-ci étant en effet largement conditionnées par la réalité de l’activité économique. C’est cette insuffisance de recettes qui bride le mouvement de réduction des déficits et nous crée des difficultés nouvelles. Elle montre, sans la moindre équivoque, que la dépense publique est aujourd’hui par trop contrainte et réduite le plus souvent à la seule correction des « désordres du marché », ce qui la rend inefficiente. L’exemple n’en est-il pas donné par les 20 milliards d’euros d’allégement de cotisations sociales accordés aux entreprises sans contreparties ni ciblage et qui ne servent, selon toute vraisemblance, qu’à subventionner 800 000 emplois privés sous-payés et sous-qualifiés, véritables « emplois aidés » ?

De fait, ce débat doit être l’occasion de nous demander ce qu’il demeure de la grande réforme fiscale qu’on nous avait annoncée au début de l’année. Un grand chantier dont nous n’avons trouvé dans le collectif budgétaire que quelques menus travaux sous la forme d’une nouvelle version de l’écotaxe, dont les défauts sont d’ailleurs à peu près les mêmes que la première : son produit sera insuffisant, elle demeure collectée par un organisme privé qui ne manquera pas de prélever son écot sur cette collecte insuffisante et elle ne répondra absolument pas aux besoins de financement connus pour l’indispensable transition énergétique de l’économie et de la société françaises.

Je vais peut-être paraître quelque peu iconoclaste, mais le compagnonnage des lois de finances me laisse à penser que la solution aux problèmes du pays ne passe pas toujours ni nécessairement par une mesure fiscale. La fiscalité n’est pas la panacée ! En effet, avant de proposer des taxes mal conçues, il est grand temps que l’on se demande si certaines ressources existantes ne pourraient pas être mobilisées pour atteindre les mêmes objectifs.

Il y a peu, nous avons suggéré de mettre à contribution, pour le compte de l’AFITF, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, les sociétés autoroutières, dont les dividendes manifestent une bonne santé générale. Cette proposition reste pleinement valable !

De même, malgré les efforts accomplis pour dissuader les épargnants d’abonder leurs livrets défiscalisés et de céder aux sirènes des plans d’épargne en actions, il demeure plus ou moins 100 milliards d’euros – soit quasiment trois fois la capacité d’investissement du grand emprunt destiné aux « investissements d’avenir » – dans l’encours du fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Nous avons sans doute là, dans une conception renouvelée de la centralisation des dépôts, de quoi financer, sans imposition nouvelle, une bonne partie des grands projets de transport alternatif à la route dont notre pays a le plus grand besoin.

La remarque vaut aussi pour favoriser la passivité énergétique des logements et leur mise aux normes écologiques.

Il nous faut, en ces matières, beaucoup plus de détermination et d’audace qu’il n’y en a eu jusqu’à présent. Surtout que nous avons, dans ce contexte, les éléments d’une croissance économique d’un nouveau type, économe dans l’usage des richesses naturelles, plus raisonnée et intelligente du point de vue de la qualité de vie des individus.

L’approche que nous devons avoir de la fiscalité doit être sensiblement plus systémique qu’elle ne peut l’être aujourd’hui. On ne peut pas s’étonner de la faible progression des recettes fiscales de l’État quand on décide de priver un salarié sur cinq dans ce pays d’une juste reconnaissance pécuniaire de son travail ou quand on décide de ponctionner les ressources des collectivités locales de plusieurs milliards d’euros, et ce alors même que l’investissement des collectivités locales constitue encore aujourd’hui plus de 70 % de l’investissement public, comme cela est régulièrement rappelé dans nos débats. Cet investissement est décisif pour l’activité économique générale.

Le problème, c’est que nous ne sortirons pas du marasme économique avec les mesures qui sont encore aujourd’hui annoncées et qui s’avèrent de plus en plus coûteuses. En effet, si nous pouvons nous préoccuper de la situation des recettes fiscales de l’État – entre 275 milliards et 285 milliards d’euros nets –, nous devons aussi nous interroger sur le fait que 220 milliards à 230 milliards d’euros – bientôt plus avec le pacte de responsabilité et le CICE, notamment – de produits fiscaux sont aujourd’hui consacrés, de manière rigide et contrainte, à d’autres missions que l’équilibre des comptes publics. Sur ces sommes tout à fait considérables, la part la plus significative concerne les prélèvements sociaux, puisque rien moins que 156 milliards d’euros sont mobilisés pour substituer des recettes fiscales aux cotisations sociales.

Pour faire bonne mesure, nous conservons dans notre législation rien moins que 80 milliards d’euros de dépenses fiscales chiffrées et près de 70 milliards d’euros de mesures particulières résultant des modalités du calcul de l’impôt. L’essentiel de ces mesures, faut-il le rappeler, concerne les entreprises, de manière non ciblée et, de fait, favorise d’abord et avant tout les plus grandes au détriment des autres.

Soyons clairs : le P-DG d’une PME en phase de développement préfère, sans nul doute, mille fois un prêt bancaire bonifié ou à faible taux d’intérêt à un taux réduit d’impôt sur les bénéfices qu’il ne va d’ailleurs pas nécessairement produire les premières années.

De la même manière, nous préférerions largement un relèvement du taux du versement transport à l’instauration d’une taxe de séjour en Île-de France.

Il est temps que notre fiscalité opte pour une réforme partagée entre justice sociale, efficacité économique et, singulièrement, mise en question des choix d’allégements sociaux et fiscaux.

Certains estiment que le taux de l’impôt sur les sociétés est encore trop élevé, alors même que son rendement ne représente que 1,8 % du produit intérieur brut et qu’il va encore baisser avec la progression du CICE !

Ce sont ces éléments qui doivent aujourd’hui nous guider, dans l’immédiat et pour l’avenir. Nous ne voterons donc pas ce projet de loi de règlement : nous nous abstiendrons.

Mme Évelyne Didier. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.