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Séance du 16 janvier 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’en reprends le texte, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 1124, présenté par MM. Hyest et Vandierendonck, au nom de la commission des lois, et dont le libellé est strictement identique à celui de l’amendement n° 443.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est un sujet que nous avons abordé tout à l’heure sur l’initiative de Mme Herviaux et de M. Bizet, qui ont rédigé, au nom de la commission du développement durable, un rapport d’information prônant une « décentralisation » de la loi Littoral.

En réalité, cet amendement est assez simple. Il tend à créer une charte régionale qui permettrait de tenir compte des circonstances locales.

Prenons l’exemple d’un département littoral faiblement peuplé, où l’on n’a jamais construit à l’excès : l’application de la loi Littoral a des effets disproportionnés aux fins poursuivies. Cela ne tient pas à ses termes mêmes, car cette loi a été sagement rédigée, de manière très générale, en se bornant à fixer des objectifs, des orientations, sans poser de prescriptions. Mais dans le cas d’un département tel que celui que j’évoquais, son interprétation par le juge administratif aboutit parfois à des interdictions de construire ou de réaliser des aménagements à finalité économique ou agricole, ce qui compromet le développement local. Beaucoup de maires s’en plaignent.

Instaurer la charte régionale d’aménagement prévue par cet amendement permettrait que les prescriptions de la loi Littoral telles que les ont précisées les tribunaux administratifs ne s’appliquent pas d’une manière absolument uniforme, sans tenir compte du contexte local.

Naturellement, il n’est pas question de permettre n’importe quoi. C’est la raison pour laquelle le projet de charte devra être extrêmement concerté avec les communes concernées et être approuvé, après enquête publique, par le conseil régional, sur avis conforme du Conseil national de la mer et des littoraux, qui sera obligatoirement saisi et se prononcera dans un délai déterminé. Une publicité sera ensuite donnée à la charte.

Il s’agit de faire preuve d’un peu de discernement, au lieu d’appliquer la loi Littoral aveuglément et de manière extensive.

Le travail accompli par Mme Herviaux et M. Bizet, que je veux saluer, peut enfin trouver un aboutissement dans un cadre approprié, celui de la nouvelle organisation territoriale. Puisque nous discutons des compétences des régions, c’est le bon moment pour prévoir cette différenciation, qui n’entrera en vigueur que si le Conseil national de la mer et des littoraux approuve les projets de charte.

Je crois qu’un excellent compromis a été trouvé entre les impératifs de protection de l’environnement et la nécessité de ne pas interdire tout développement dans des régions littorales qui sont parfois – hélas ! – déshéritées.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement, dubitatif, émet un avis défavorable.

Je m’étonne de cette évolution du débat. Hier, nous nous étions déclarés favorables à l’adaptation du pouvoir réglementaire de la région. Vous m’aviez alors dit avec raison, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, que cette disposition figurait dans la Constitution et qu’il ne fallait pas y revenir. Or, en l’occurrence, nous sommes en train d’y revenir ! Ou bien cette charte est indicative et elle s’apparente aux schémas d’aménagement du littoral, dont peu d’entre nous ont eu à connaître avant que le législateur ne les supprime parce que le dispositif était compliqué et très chronophage et suscitait beaucoup d’inquiétudes parmi les élus, les pêcheurs ou les marins-pêcheurs, ou bien elle relève du pouvoir réglementaire des régions, qui existe donc déjà, comme vous me l’avez démontré hier.

La création de chartes régionales d’aménagement du littoral avec force prescriptive ne s’inscrit pas dans l’objectif de simplification et de réduction du millefeuille de la planification en matière d’urbanisme.

Lors de l’élaboration de la première loi, nous avions fini par estimer ensemble, majoritairement et de façon très transpartisane, qu’il fallait réduire autant que possible le nombre des documents prescriptifs ou opposables. Les outils d’application aux mains des communes existent déjà : il s’agit du SCOT et du PLU. La difficulté réside davantage dans une insuffisante traduction de la loi Littoral dans les documents d’urbanisme. Je pense que la circulaire demandée au ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité à la suite du rapport de Mme Herviaux et de M. Bizet pourrait aider les élus dans leur tâche à cet égard.

Avec juste raison, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, vous partez de cet excellent rapport, qui a suscité beaucoup de commentaires dans certains médias régionaux, mais je pense que quelque chose ne fonctionne pas dans votre proposition. J’en reviens au débat que nous avons eu hier.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Madame la ministre, permettez-moi de vous apporter un élément de réponse sur la question, en effet essentielle, du pouvoir réglementaire.

La règle constitutionnelle est que la collectivité territoriale exerce un pouvoir réglementaire dans le cadre des compétences que la loi lui a données. Or, précisément, cet amendement prévoit l’attribution de la compétence à la région. Il en découlera naturellement et nécessairement l’exercice par celle-ci d’un pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre la compétence légale que nous lui attribuons. C’est très clair !

On peut discuter sur le fond. À cet égard, je trouve que les auteurs du rapport et celui de l’amendement repris par la commission ont fait preuve de beaucoup de mesure, car ce dernier ne touche à aucune disposition de la loi Littoral. Je tiens à le souligner solennellement.

Il s’agit non pas de modifier la loi Littoral, mais de prévoir qu’une charte régionale pourra expliciter ses prescriptions en fonction des réalités locales, pour permettre la réalisation d’un certain nombre de projets n’entravant nullement la protection du littoral. C’est ainsi qu’il faut le comprendre.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Sénat a voté précédemment un amendement de Mme Herviaux relatif aux SRADDT qui tendait à introduire le même type de disposition.

Le SRADDT permettra donc de faire ce que vous venez de décrire, monsieur le président de la commission. En adoptant l’amendement de Mme Herviaux, vous avez ouvert l’exercice du pouvoir réglementaire. Je ne vois pas pourquoi on l’ouvrirait une seconde fois en instaurant une charte dont l’élaboration ne représentera pas un mince travail. Le dispositif est complexe et sera très lourd à mettre en place.

La proposition de Mme Herviaux me paraissait, en revanche, assez simple et répondait aux objectifs du rapport. Je ne peux pas vous suivre deux fois !

M. le président. La parole est à Mme Odette Herviaux, pour explication de vote.

Mme Odette Herviaux. Je me reconnais totalement dans cet amendement de mon collègue Bizet : cette proposition faisait partie intégrante de notre rapport.

Sans parler de charte, nombre de régions ont déjà mis en place soit une conférence territoriale de l’aménagement du littoral, soit un groupement d’intérêt public, comme en Aquitaine. Il y a plusieurs façons de prendre en compte cette problématique, qui va d’ailleurs au-delà des difficultés liées à l’application de la loi Littoral. Nous préconisions ainsi dans notre rapport de prendre en compte les effets à venir du réchauffement climatique ou le recul de la limite de constructibilité, par exemple.

Je partage toutefois votre questionnement, madame la ministre, sur l’intégration ou la mise en cohérence de cette charte : fera-t-elle partie intégrante du SRADDT ou constituera-t-elle un document spécifique ? J’aurais besoin de votre éclairage sur ce point, monsieur le président de la commission.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. La question que vous posez, madame la ministre, est très légitime. Nous sommes en présence de deux amendements dont les dispositifs se superposent et il convient de les articuler.

Nous avons décidé précédemment de prévoir la prise en compte du littoral dans le SRADDT. Nous n’avons pas, ce faisant, créé de compétence légale à l’échelon régional pour permettre une interprétation différenciée, selon les territoires de la région, des objectifs de la loi Littoral.

La charte régionale que nous proposons de créer s’apparente en quelque sorte au décret d’application d’une loi, cette loi étant la prise en compte dans le SRADDT de la préoccupation exprimée par Mme Herviaux et M. Bizet.

Si nous nous en tenions à l’amendement de Mme Herviaux, nous n’aurions fait qu’une partie du travail. Il faut donc le compléter par le présent dispositif, qui permet d’aller au fond des choses.

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, pour explication de vote.

M. Pierre Jarlier. Je souhaite poser une question à M. le président de la commission des lois et à M. le rapporteur.

Cette disposition concerne le littoral, mais aussi les communes de montagne. En effet, certaines d’entre elles comptent sur leur territoire des lacs de plus de 1 000 hectares et sont, de ce fait, frappées à la fois par la loi Littoral et par la loi Montagne.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Avantagées !

M. Pierre Jarlier. Le dispositif proposé permettra-t-il de déroger à la loi Littoral ou à la loi Montagne ? Si oui, d’autres investigations sont sans doute nécessaires. En revanche, s’il s’agit simplement d’assurer, au travers d’une charte, la prise en compte dans le SRADDT des spécificités du littoral, en modulant l’interprétation du dispositif de la loi Littoral, c’est tout à fait intéressant.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Selon le président de la commission des lois, l’adoption de l’amendement de Mme Herviaux n’a pas ouvert l’exercice du pouvoir réglementaire à la région, contrairement à ce que je pense ; il faudra vérifier ce point, car c’est important.

Si le présent amendement a bien pour objet, au travers du premier alinéa du texte proposé pour l’article L.114-1 du code de l’urbanisme, d’ouvrir l’exercice du pouvoir réglementaire, pourquoi prévoir ensuite que « les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur et, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme, les documents d’urbanisme en tenant lieu et les cartes communales, doivent être compatibles avec les chartes régionales d’aménagement » ? Cela complexifie beaucoup les choses : mieux vaudrait s’en tenir aux trois premières lignes du premier alinéa.

Cela étant dit, je confirme, après relecture, que l’amendement de Mme Herviaux a bien ouvert l’exercice du pouvoir réglementaire. Adopter l’amendement n° 1124 reviendrait donc à l’ouvrir une deuxième fois, ce qui ne me paraît pas utile.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Monsieur Jarlier, le dispositif du présent amendement s’applique aussi aux lacs, dès lors qu’ils entrent dans le champ de la loi Littoral.

M. Gérard Longuet. Au-delà de 1 000 hectares !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Il est important de le préciser, car des communes de montagne peuvent elles aussi être entravées dans leur développement en raison d’une application extensive des dispositions de la loi Littoral.

Madame la ministre, je comprends et apprécie l’effort que vous faites pour aller dans notre sens, mais la portée du pouvoir réglementaire de la région ne sera pleine et entière que si les SCOT et les plans locaux d’urbanisme doivent respecter la charte régionale.

Par conséquent, amputer l’amendement de l’alinéa dont vous avez donné lecture reviendrait, je le crains, à le vider d’une grande partie de sa substance. C’est la raison pour laquelle je défends le maintien de l’ensemble du dispositif.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1124.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 6.

L’amendement n° 865, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’article 6

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Une région peut organiser une consultation des habitants, avec le concours de la commission nationale du débat public, sur des projets stratégiques identifiés et désignés par l’exécutif régional. Les communes concernées par ces projets accueillent cette consultation.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Cet amendement se justifie par son texte même. Son adoption permettrait à chacun de mieux s’approprier la région en s’identifiant à son territoire : nous sommes devant un défi qui ne peut être relevé qu’avec la participation de tous.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Prévoir la possibilité pour les régions d’organiser une consultation des habitants est une idée intéressante. Cet amendement est toutefois satisfait par les articles L.O. 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui permettent à ces dernières d’organiser des consultations citoyennes. Il est donc inutile d’ajouter un nouveau dispositif.

L’avis de la commission est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Cet amendement étant effectivement satisfait, je demande à Mme Assassi de bien vouloir le retirer. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président. Madame Assassi, l’amendement n° 865 est-il maintenu ?

Mme Éliane Assassi. Non, monsieur le président, je le retire.

M. le président. L’amendement n° 865 est retiré.

Articles additionnels après l'article 6
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Article 7

Article 6 bis (nouveau)

La dernière phrase du premier alinéa du II de l’article L. 122-1-5 du code de l’urbanisme est supprimée. – (Adopté.)

Article 6 bis (nouveau)
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Articles additionnels après l'article 7

Article 7

I. – Les procédures d’élaboration et de révision d’un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire engagées avant la publication de la présente loi demeurent régies par l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les département, les régions et l’État dans sa rédaction en vigueur à la promulgation de la présente loi.

II. – Les schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire dont l’élaboration ou la révision a été engagée ou qui ont été approuvés antérieurement à la publication de la présente loi restent régis par l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée dans sa rédaction en vigueur avant la publication de la présente loi jusqu’à la date fixée pour leur expiration, ou leur abrogation par le conseil régional ou la publication de l’arrêté approuvant un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire en application des articles L. 4251-1 et suivants du code général des collectivités territoriales issus de la présente loi.

III. – À la date de publication de l’arrêté approuvant le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, l’autorité compétente pour adopter l’un des documents de planification, de programmation ou d’orientation auxquels le schéma se substitue en prononce l’abrogation.

IV. – (Supprimé)

V. – Les articles 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée et les articles L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports sont abrogés. – (Adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Hervé Marseille.)

PRÉSIDENCE DE M. Hervé Marseille

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Dans l’examen des articles, nous en sommes parvenus aux amendements portant article additionnel après l’article 7.

Article 7
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Article 8

Articles additionnels après l'article 7

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 518 est présenté par M. Patriat, Mme Herviaux, M. Anziani, Mme Espagnac et M. Courteau.

L'amendement n° 755 est présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. - Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

A – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° L’intitulé du chapitre II du titre IV du livre I est ainsi rédigé : « Espaces naturels sensibles des régions » ;

2° L’article L. 142-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 142-1. – Afin d’assurer la préservation et, en tant que de besoin, la remise en bon état de la fonctionnalité des continuités écologiques telles que définies dans le schéma régional prévu à l’article L. 371-3 du code l’environnement, de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des espaces de fonctionnalité des cours d’eau et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110 du présent code, la région est compétente pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non.

« La politique de la région prévue au premier alinéa doit être compatible avec les orientations des schémas de cohérence territoriale lorsqu’ils existent, ou avec les directives territoriales d’aménagement mentionnées à l’article L. 111-1-1 du présent code ou, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme prévues au même article. 

« Un décret en Conseil d’État détermine les critères de définition d’un espace naturel sensible. » ;

3° L’article L. 142-2 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots « le département », « général » et « départementale » sont remplacés respectivement par les mots : « la région », « régional » et « régionale » ;

b) Au deuxième alinéa, les mots : « du département » sont remplacés par les mots « de la région » ;

c) Au troisième alinéa, les mots : « au département » sont remplacés par les mots : « à la région » ;

d) Au neuvième alinéa, les mots : « un département » sont remplacés par les mots : « une région » ;

e) Au onzième alinéa, après la référence : « L. 332-1 », est insérée la référence : « et L. 332-2-1 » ;

f) Au quinzième alinéa, les mots : « du département » sont remplacés par les mots : « de la région » ;

4° L’article L. 142-3 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa et à la seconde phrase du deuxième alinéa, le mot : « général » est remplacé par le mot : « régional » ;

b) Au troisième alinéa, les mots : « le département » sont remplacés par les mots : « la région » ;

c) À la première phrase du quatrième alinéa, les mots : « des départements » sont remplacés par les mots : « des régions » ;

d) Aux première, deuxième et dernière phrases du huitième alinéa, les mots : « au département » sont remplacés par les mots : « de la région » ;

e) À la troisième phrase du huitième alinéa, les mots : « au département » sont remplacés par les mots : « de la région » ;

f) Au neuvième alinéa, les mots : « le département » sont remplacés par les mots : « la région » ;

g) Aux deuxième et dernière phrases du neuvième alinéa, les mots : « au département » sont remplacés par les mots : « à la région » ;

h) À la première phrase du dixième alinéa, le mot : « général » est remplacé par le mot : « régional » ;

i) À la première phrase du douzième alinéa, les mots : » le département » sont remplacés par les mots : « la région » ;

j) Au treizième alinéa, les mots : « du département » sont remplacés par les mots : « de la région » ;

5° À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 142-4, les mots : « général du département dans lequel » et « départemental » sont remplacés respectivement par les mots : « régional de la région dans laquelle » et « régional » ;

6° Au premier alinéa de l’article L. 142-9, les mots : « le département » sont remplacés par les mots : « la région » ;

7° Au premier alinéa de l’article L. 142-11, les mots : « du département », « départementale » et « général » sont remplacés respectivement par les mots : « de la région », « régionale » et « régional » ;

8° Aux cinquième et sixième alinéas de l’article L. 142-12, le mot : « départements » est remplacé par le mot : « régions ».

B – Le transfert aux régions de la politique visée à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme emporte transfert au profit de ces dernières de la part départementale de la taxe d’aménagement prévue à l’article L. 331-3 du code précité.

Via le produit de la taxe mentionnée au premier alinéa du présent I, les régions financent également les dépenses des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement prévus aux articles 6 à 8 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture.

Les modalités financières du transfert aux régions de la part départementale de la taxe d’aménagement sont fixées en loi de finances.

C – Les terrains acquis par les départements, dans le cadre de leur politique de protection des espaces naturels sensibles ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférés au 1er janvier 2017 en pleine propriété aux régions. Il en est de même des terrains en cours d’acquisition par les départements à la date de ce transfert.

Ces transferts s’effectuent à titre gratuit et ne donnent lieu, ni au versement de la contribution prévue à l’article 879 du code général des impôts, ni à la perception d’impôts, de droits, salaires ou taxes de quelque nature que ce soit. Ils emportent, selon le cas, transfert aux régions des servitudes, droits et obligations correspondants.

Les documents d’urbanisme affectés par ces transferts de propriété font l’objet d’une mise à jour.

Le président du conseil général communique au représentant de l’État dans la région et au président du conseil régional toutes les informations dont il dispose sur le patrimoine du département acquis au titre de la politique de protection des espaces naturels sensibles.

D – Lorsque la gestion des terrains acquis par le département au titre de la politique visée à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme a été déléguée à un tiers, la région est substituée au département dans le cadre de la délégation consentie.

E – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2017.

II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales du I est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes résultant pour l'État du paragraphe précédent est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Ces deux amendements ne sont pas soutenus.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 132 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mme Laborde et M. Requier, est ainsi libellé :

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – L’article L. 751-9 du code de commerce est abrogé.

II. – À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme, les mots : « les schémas de développement commercial, » sont supprimés.

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’en reprends le texte, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 1125, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et dont le libellé est strictement identique à celui de l’amendement n° 132 rectifié.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer à la fois les observatoires départementaux d'équipement commercial et les schémas de développement commercial. Son dispositif participe de la simplification du droit et de la suppression de commissions dont les missions sont redondantes avec d’autres.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement.

Toutefois, afin qu’il ne puisse pas être considéré comme un cavalier, il faudrait le rectifier en ne conservant que son II, pour qu’il ne vise à modifier que l’article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous maintenons l’amendement tel qu’il est rédigé.

M. le président. L'amendement n° 133 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mme Laborde et M. Requier, est ainsi libellé :

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – À la seconde phrase de l’article L. 751-9 du code de commerce, les mots : « qui élaborent un schéma de développement commercial » sont supprimés.

II. – À la première phrase de l’article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme, les mots : « les schémas de développement commercial, » sont supprimés.

La parole est à M. Guillaume Arnell.