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Séance du 16 janvier 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il s’agit du transfert à la région de la gestion des routes départementales, un sujet que nous avons abordé dès ma première audition par la commission.

L’un des éléments qui nous ont conduits à formuler cette proposition, c’est le rapport de la Cour des comptes. Les rapports de 2008, 2009 et 2012 montrent les difficultés rencontrées concernant les stratégies mises en place pour la gestion des routes départementales.

Nous avons en outre considéré qu’il était logique que la région ait compétence pour ce qui concerne les infrastructures ferroviaires, les transports et les routes.

Bien sûr, c’est une question complexe, et tous les échanges que nous avons eus montrent que les uns et les autres s’interrogent.

Nous avons également évoqué ce sujet, hors de cette enceinte, avec les responsables de l’UMP – je crois que le rapporteur était également présent.

Quelques exemples montrent les difficultés rencontrées en matière de gestion des routes départementales.

Je peux citer l’exemple – le président de l’Assemblée des départements de France le connaît aussi – d’une route départementale qui, dans un département où le réseau routier est parfaitement entretenu, a été élargie, mais qui, du fait d’un désaccord entre les deux départements concernés, débouche sur une voie qui est en très mauvais état, tout simplement parce qu’elle se situe dans un département dont la voirie est, elle, d’une manière générale, en très mauvais état. Il est bien évident que la gestion des routes est un enjeu en termes de dépense publique. Or il se trouve que certaines routes départementales traversent plusieurs départements et deviennent alors des axes structurants. Mais il peut y avoir, au niveau infradépartemental, des routes qui reviennent au département.

C’est aussi à partir de cette constatation que nous proposons de confier à la région la gestion des routes départementales. La conférence territoriale d’action publique permettra des échanges avec les départements et les intercommunalités.

Dans le cadre du reclassement d’un certain nombre de voies communales en voies départementales, il y a eu quelques échanges intéressants.

Par ailleurs, de nombreux parlementaires et élus se sont inquiétés de l’avenir des personnels assurant l’entretien des routes. Il ne s’agit évidemment pas de les rassembler tous au niveau régional. Les équipes d’entretien changeront éventuellement d’employeur, mais elles resteront sur place.

Nous avons mené une réflexion stratégique sur les axes qui traversent plusieurs départements et deviennent ainsi des axes structurants régionaux. Il faudrait aussi se poser la question pour les axes nationaux, mais la gestion de ces routes a été en partie transférée.

Pour ma part, je pense qu’on peut réfléchir à partir de l’amendement présenté par le Gouvernement. Le texte que nous proposons doit sans doute être amélioré, mais il faut bien avoir à l’esprit le fait générateur : nous avons voulu traiter ce type de routes et donner la compétence des routes départementales à la région, à l’instar des transports.

Dans certains cas – on connaît des exemples célèbres à l’ouest, à l’est et au nord de notre pays –, la voirie départementale pose problème dans le cadre des transports inter-cités entre trois départements réunissant deux grandes cités.

Telles sont les raisons qui nous ont conduits à formuler cette proposition, laquelle nous semble rationnelle et efficiente. Faisons confiance aux élus. On a beaucoup parlé de subsidiarité ; je souscris à cette vision. La délégation peut permettre de répondre au fait que certaines voiries concernent une toute petite ville et un village et ne sont pas structurantes pour l’ensemble de la région.

Un premier débat sur ce sujet avait eu lieu en 2009, sur l’initiative des parlementaires. Mais on en était resté au stade du débat. La Cour des comptes, qui a parfois parlé de stratégie au lieu de gestion, a avancé des arguments qui ont interpellé les responsables des départements, les élus et les parlementaires.

Soyez assurés, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Gouvernement a la volonté de trouver le meilleur accord possible avec les deux assemblées parlementaires.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Je vous remercie, madame la ministre, d’avoir rappelé les raisons pour lesquelles le Gouvernement a proposé cette solution.

Ce sujet est l’un des plus épineux entre la commission des lois et le Gouvernement, et c’est sans doute l’un de ceux pour lesquels la commission des lois est le plus résolue, eu égard aux convictions qui sont les siennes.

Nous l’entendons bien, assurer la continuité de la desserte d’un certain nombre de pôles au niveau régional exige de dépasser les frontières départementales. C’est un constat d’évidence, et chacun d’entre nous connaît, dans son département, des exemples précis : certains axes devraient être traités à un niveau qui dépasse les frontières départementales.

Toutefois, compte tenu l’importance des budgets consacrés aux routes, ce sujet ne concerne qu’une fraction, qui n’est sans doute pas la plus importante, des travaux publics en matière de maintenance, de mise aux normes de sécurité, d’élargissement, de déneigement,…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De salage !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. … d’entretien courant de nos voies routières.

Or nous avons le sentiment que, à partir d’un problème dont nous ne nions pas l’existence, vous aspirez l’ensemble de la compétence en matière de gestion des routes pour la confier aux régions, alors que, pour l’essentiel, le problème que vous avez exposé, à juste titre, est totalement étranger à cette compétence.

Au prétexte que certains axes traversent plusieurs départements, on transférerait cette gestion à la région. Je crois que ce serait une erreur, car on mettrait un terme à une gestion de proximité indispensable.

C’est pourquoi il faut trouver une autre solution que celle qui nous est proposée par le Gouvernement et que je qualifierai d’extrême, car elle présente de nombreux inconvénients non pas pour les grands axes, mais pour tous les autres axes routiers.

Éloigner de la réalité du terrain la gestion de cette maintenance et de cette adaptation du réseau routier risque de porter préjudice à la qualité des travaux qui devront être réalisés. En effet, la connaissance des réalités ne sera plus la même. En outre, la mise en compétition des travaux dans un cadre élargi risque de se faire au détriment des axes les moins fréquentés, mais que les départements sont actuellement attachés à entretenir pour assurer les liaisons de proximité.

Ces raisons nous paraissent largement plus importantes que celles qui militent en faveur d’un transfert intégral de la gestion des routes départementales à la région.

Voilà pourquoi la commission ne peut, à ce stade, trouver un terrain d’entente avec le Gouvernement sur ce sujet.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Permettez-moi d’évoquer un autre fait générateur important : les disparités entre les départements.

Je citerai, à titre d’exemple, quelques chiffres concernant la Bretagne, tout en sachant qu’il faut être prudent dans l’exploitation des chiffres.

Dans les Côtes-d’Armor, le budget routier s’élève à 41,6 millions d’euros pour 4 500 kilomètres de routes départementales, soit 9 244 euros par kilomètre. Le Finistère consacre 30,6 millions d’euros à ses 3 600 kilomètres de routes départementales, soit 8 500 euros par kilomètre ; le Morbihan, 63 millions d’euros pour 4 200 kilomètres, soit 15 000 euros par kilomètre ; l’Ille-et-Vilaine, 76,9 millions d’euros pour 5 200 kilomètres, soit 14 700 euros par kilomètre.

Ces départements ont tous la capacité financière d’assumer cette charge, mais les disparités sont patentes.

Grâce à la nouvelle carte des régions, nous avons un peu réduit les disparités, mais celles-ci sont encore importantes.

En dehors de la Corse et de l’Île-de-France, où la gestion est différente…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’y a presque pas de routes départementales en Île-de-France ! Ce sont des voies communales pour la plupart d’entre elles !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est pour cette raison que nous ne l’avons pas prise en compte, non plus que la Corse. Sinon, les chiffres ne veulent plus rien dire.

En exceptant donc les deux régions que je viens de citer, on passe de 2,8 kilomètres pour 1 000 habitants dans le Nord–Pas-de-Calais à 17,8 kilomètres pour 1 000 habitants dans le Limousin. Autrement dit, la charge pour les départements est inversement proportionnelle au nombre d’habitants.

M. Gérard Longuet. On le sait !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est ce qui explique que, en la matière, les départements à faible densité démographique aient beaucoup plus de difficultés que les départements denses.

Monsieur le président de la commission des lois, il me semble important de prendre en compte cet argument, assez déterminant.

M. Gérard Longuet. Cela ne changera pas !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Avec la nouvelle carte, la situation s’améliore un peu : la voirie à gérer passe, au minimum, à 3 kilomètres pour 1 000 habitants – en région PACA –, et, au maximum, à 11,2 kilomètres pour 1 000 habitants – dans la région Centre.

On voit bien que les départements non urbains qui ont la plus faible densité démographique, et donc une assiette fiscale et des recettes de DMTO réduites, ont en charge beaucoup plus de routes départementales, ce qui est parfaitement injuste.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien sûr !

M. Gérard Longuet. On le sait depuis cinquante ans !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Avec la réforme, l’injustice serait amoindrie, sans être totalement supprimée. Pour cela, il faudrait aller plus loin, beaucoup plus loin, dans la prise en compte des kilomètres de voirie départementale. Mais il en résulterait peut-être une situation très difficile sur le plan des dotations aux départements les plus densément peuplés.

Nous pensons que la dévolution de cette compétence aux régions engendrerait automatiquement de la solidarité, ne serait-ce qu’à l’intérieur de leur périmètre : la solidarité va de soi quand il y a responsabilité.

Cet argument a été admis par certains départements ruraux, qui, du coup, demandent une compensation intégrale du kilomètre de route, ce qui ne sera pas possible.

En tout état de cause, je le répète, il existe à l’heure actuelle des disparités entre départements, tant en termes de budget disponible par kilomètre que de nombre de kilomètres pour 1 000 habitants. Au demeurant, on voit bien que ce sont les départements les plus ruraux qui, proportionnellement, ont la charge la plus lourde.

M. le président. Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 464 est présenté par M. Fouché.

L'amendement n° 951 est présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À l'article L. 2213-1 les mots : « routes départementales » sont remplacés par les mots : « routes régionales » ;

2° Au troisième alinéa de l'article L. 2512-13, les mots : « dans les conditions définies au présent code, au 3° de l'article L. 2215-1 et aux articles L. 3221-4 et L. 3221-5, » sont supprimés ;

3° À l'article L. 2521-2, le mot : « départementale » est remplacé par le mot : « régionale » ;

4° À l'article L. 3131-2, le troisième alinéa et au cinquième alinéa, les mots : « à l'exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement » sont supprimés ;

5° La section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la troisième partie est abrogée.

6° À l'article L. 3221-4, les mots : « , notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code et au représentant de l'État dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l'État dans le département prévu à l'article L. 3221-5. » sont supprimés ;

7° À l'article L. 3321-1, le 16° est supprimé ;

8° À l'article L. 3332-2, le quatrième alinéa est supprimé ;

9° L'article L. 3542-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les dépenses d'entretien et de construction de la voirie départementale. » ;

10° L'article L. 3641-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La métropole de Lyon gère la voirie classée dans le domaine public métropolitain en application de l'article L. 3651-2. » ;

11° Le deuxième alinéa de l'article L. 4141-2 est complété par les mots : « et des délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies régionales. » ;

12° L'article L. 4231-4 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« À ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code et au représentant de l'État dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l'État dans la région prévu à l'article L. 4231-4-1. » ;

13° Après l’article L. 4231-4, il est inséré un article L. 4231-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 4231-4-1. – Le représentant de l'État dans la région peut, dans le cas où il n'y aurait pas été pourvu par le président du conseil régional, et après une mise en demeure restée sans résultat, exercer les attributions dévolues au président du conseil régional en matière de police en vertu des dispositions de l'article L. 4231-4. » ;

14° Le livre II de la quatrième partie est complété par un titre ainsi rédigé :

« Titre VII

« Voirie

« Art. L. 4271-1. - La région gère la voirie classée dans le domaine public régional.

« Art. L. 4271-2. - Le conseil régional délibère sur les questions relatives à la voirie régionale dans les conditions prévues par les dispositions des articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière.

« Le conseil régional décide de l'établissement et de l'entretien des bacs, passages d'eau et ouvrages d'art sur les routes régionales ; il fixe les tarifs de péage dans les limites prévues à l'article L. 153-4 du code de la voirie routière. » ;

15° L'article L. 4321-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les dépenses d'entretien et de construction de la voirie régionale. » ;

16° L'article L. 4331-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …) Le produit du droit de péage des bacs et passages d'eau sur les routes et chemins à la charge de la région, des autres droits de péage et de tous autres droits concédés à la région par des lois. » ;

17° Le troisième alinéa du 2° de l'article L. 4437-3 est complété par les mots : « sauf les articles L. 4231-4 et L. 4231-4-1 » ;

18° Le IV de l'article L. 5215-20 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « le département », « voiries départementales », « du département » et « au département » sont remplacés respectivement par les mots : « la région », « voiries régionales », « de la région » et « à la région » ;

b) À la deuxième phrase, les mots : « conseil général » sont remplacés par les mots : « conseil régional » ;

c) À la dernière phrase, les mots : « services départementaux » sont remplacés par les mots : « services régionaux » ;

19° L'article L. 5215-31 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « le département » sont remplacés par les mots : « la région » ;

b) Au deuxième alinéa, les mots : « conseil général » sont remplacés par les mots : « conseil régional » ;

20° Le VII de l'article L. 5216-5 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « le département », « voiries départementales », « du département » et « au département » sont remplacés respectivement par les mots : « la région », « voiries régionales » « de la région » et « à la région » ;

b) À la deuxième phrase, les mots : « conseil général » sont remplacés par les mots : « conseil régional » ;

c) À la dernière phrase, les mots : « services départementaux » sont remplacés par les mots : « services régionaux » ;

21° Après le V de l'article L. 5217-2, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

« ... – La métropole assure la gestion des routes, de leurs dépendances et de leurs accessoires transférés dans son domaine public le 1er janvier 2017 en application des dispositions du VI de l'article 9 de la loi n° … du … portant nouvelle organisation territoriale de la République.

« Les métropoles créées après le 1er janvier 2017 exercent de plein droit la gestion des routes classées dans le domaine routier régional par application de ces mêmes dispositions qui sont situées dans leur périmètre ainsi que la gestion de leurs dépendances et de leurs accessoires. Cet exercice emporte le transfert de ces routes, dépendances et accessoires dans le domaine public de la métropole ainsi que le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants. Ce transfert s'effectue à titre gratuit et ne donne lieu ni à versement de la contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts ni à perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit. » ;

22° À la première phrase du II de l'article L. 5219-1, après la référence : « chapitre VII du présent titre », sont insérés les mots : « à l'exception des dispositions du V bis de l'article L. 5217-2 ».

II. – Le code de la voirie routière est ainsi modifié :

1° Au sixième alinéa de l'article L. 116-2 et aux articles L. 131-2, L. 131-5, L. 153-2, L. 153-3 et L. 153-4, le mot : « département » est remplacé par le mot : « région » ;

2° Aux articles L. 111-1, L. 119-1, L. 131-8, L. 151-1 et L. 151-2, le mot : « départements » est remplacé par le mot : « régions » ;

3° Aux articles L. 112-3, L. 114-3, L. 116-3, L. 131-3, L. 131-4, L. 131-5 et L. 131-7, les mots : « conseil général » sont remplacés par les mots : « conseil régional » ;

4° Aux articles L. 112-3, L. 114-3, L. 121-1, L. 123-2, L. 123-3, dans l'intitulé du titre III et aux articles L. 131-3 et L. 131-8, le mot : « départementale » est remplacé par le mot : « régionale » ;

5° Au sixième alinéa de l'article L. 116-2, et aux articles L. 131-1, L. 131-2, L. 131-4, L. 131-6, L. 131-7 et L. 153-4, le mot : « départementales » est remplacé par le mot : « régionales » ;

6° À l'article L. 153-1, les mots : « voirie nationale, départementale ou communale » sont remplacés par les mots : « voirie nationale, régionale ou communale » ;

7° Aux articles L. 122-5 et L. 131-1, les mots : « domaine public routier départemental » sont remplacés par les mots : « domaine public routier régional » ;

8° À l'article L. 131-3, la référence : « L. 3221-4 » est remplacée par la référence : « L. 4231-4 » ;

9° Le dernier alinéa de l'article L. 153-2 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« L'avis du conseil régional mentionné au premier aliéna n'est pas requis si la route appartient au domaine public d'une région. »

III. – Le code de la route est ainsi modifié :

1° L'article L. 110-2 est ainsi rédigé :

« Art. L. 110-2. – La définition des voiries nationales, régionales et communales est fixée aux articles L. 121-1, L. 122-1, L. 123-1, L. 131-1, L. 141-1, L. 151-1 et L. 161-1 du code de la voirie routière. » ;

2° L'article L. 411-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 411-1. – Les règles relatives aux pouvoirs de police de la circulation routière dévolus au maire dans la commune, à l'exception pour les communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin de celles visées à l'article L. 2213-6, sont fixées par les articles L. 2213-1 à L. 2213-6-1 du code général des collectivités territoriales. » ;

3° L'article L. 411-3 est ainsi rédigé :

« Art. L. 411-3. – Les règles relatives aux pouvoirs de police de la circulation routière dévolus au président du conseil régional sont fixées par les articles L. 4231-4 et L. 4231-4-1 du code général des collectivités territoriales. »

IV. – À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 121-18 du code rural et de la pêche maritime, les mots : « routes départementales » sont remplacés par les mots : « routes régionales » et les mots : « conseil général » sont remplacés par les mots : « conseil régional ».

V. – Le code de la sécurité intérieure est ainsi modifié :

1° La section 2 du chapitre Ier du titre III du livre Ier est ainsi rédigée :

« Section 2

« Pouvoirs de police du président du conseil régional

« Art. L. 131-3. – Le président du conseil régional exerce les pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine de la région, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, dans les conditions prévues à l'article L. 4231-4 du code général des collectivités territoriales. » ;

2° Le deuxième alinéa de l'article L. 131-5 est supprimé ;

3° Après la section 3 du chapitre Ier du titre III du livre Ier, il est inséré une section 4 ainsi rédigée :

« Section 4

« Pouvoirs de police du représentant de l'État dans la région

« Art. L. 131-7. – Le représentant de l'État dans la région peut, dans les conditions prévues à l'article L. 4231-4-1 du code général des collectivités territoriales, exercer les pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine de la région dans le cas où il n'y aurait pas été pourvu par le président du conseil régional. »

VI. – Les routes classées dans le domaine public routier des départements, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférés, au 1er janvier 2017, en pleine propriété aux régions. Il en est de même des infrastructures routières en cours de réalisation par le département à la date de ce transfert.

Toutefois, les routes classées dans le domaine public routier des départements ainsi que leurs dépendances et accessoires et les infrastructures routières en cours de réalisation par le département situées dans le périmètre d'une métropole mentionnée à l'article L. 5217-1 ou à l'article L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales sont transférés au 1er janvier 2017 en pleine propriété à la métropole.

Ces transferts s'effectuent à titre gratuit et ne donnent lieu ni à versement de la contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts ni à perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

Ils emportent, selon le cas, transfert aux régions ou aux métropoles des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie régionale ou métropolitaine. Le statut éventuel de route express ou de route à grande circulation des routes transférées est conservé.

Les terrains acquis par les départements en vue de l'aménagement des routes transférées sont cédés, selon le cas, aux régions ou aux métropoles.

Le transfert emporte de plein droit mise à jour des documents d'urbanisme affectés par le transfert.

Le président du conseil général communique au représentant de l'État dans la région et, selon le cas, au président du conseil régional ou au président du conseil de la métropole toutes les informations dont il dispose sur son domaine public routier.

Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du présent VI.

VII. – L'article 10 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le mot : « départements » est remplacé par le mot : « régions » ;

2° Aux deuxième et troisième alinéas, les mots : « départementale » et « département » sont respectivement remplacés par les mots : « régionale » et « région ».

VIII. – Les dispositions des I à VII entrent en vigueur le 1er janvier 2017.

L’amendement n° 464 n'est pas soutenu.

La parole est à M. Ronan Dantec, pour présenter l'amendement n° 951.

M. Ronan Dantec. Je vais compléter le propos de Mme la ministre, qui m’a au demeurant semblé tout à fait lumineux.

Au-delà d’un discours théorique sur les compétences des uns et des autres, que recherche-t-on ? Plus de mutualisation et plus d’égalité dans l’aménagement du territoire.

À cet égard, je trouve que l’exemple des routes permet de sortir d’une approche trop abstraite : il est extrêmement clair que, en la matière, ne pas toucher au millefeuille actuel ne peut que nuire aux petits départements. Défendre ceux-ci, c’est défendre l’intégration régionale ! Là, on n’est ni dans la théorie ni dans l’intuition : on est dans le réel. Il en résultera plus d’égalité territoriale, ce qui nous conforte dans la bataille que nous menons ici pour donner plus de compétences aux régions.

Je vais vous donner un autre exemple. On pourrait penser que, en tant qu’écologiste, je souhaite que l’on construise un minimum de routes, pour éviter d’écraser les crapauds… (Sourires.)