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Séance du 11 octobre 2016 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. L'amendement n° 596, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. – La section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifiée :

1° L’article L. 302-9-1 est ainsi modifié :

a) La première phrase du premier alinéa est ainsi modifiée :

- les mots : « au prélèvement défini à l’article L. 302-7 » sont remplacés par les mots : « aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5 » ;

- les mots : « les engagements figurant dans le programme local de l’habitat n’ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l’habitat, » sont supprimés ;

- les mots : « dernier alinéa » sont remplacés par la référence : « I » ;

- après le mot : « atteint », sont insérés les mots : « ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée » ;

b) Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

- à la première phrase, les mots : « du respect de l’obligation, visée à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, du respect de la typologie prévue au II du même article L. 302-8, » sont supprimés ;

- à la même première phrase, après le mot : « hébergement », sont insérés les mots : « et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1 » ;

- après ladite première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée :

« Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’État des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour celle-ci de communiquer au préfet la liste des bailleurs et des logements concernés. » ;

- à la fin de la deuxième phrase, les mots : « constructions à usage de logements » sont remplacés par les mots : « catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté » ;

- à la fin de la troisième phrase, les mots : « et après avis de la commission mentionnée au I de l’article L. 302-9-1-1 » sont supprimés ;

c) Le septième alinéa est ainsi rédigé :

« La commune contribue obligatoirement au financement de l’opération à hauteur d’un montant dont les modalités de calcul sont définies par décret en Conseil d’État, dans la limite de 50 000 € par logement construit ou acquis en Île-de-France et en Provence-Alpes-Côte d’Azur et de 30 000 € par logement construit ou acquis sur le reste du territoire. Cette limite peut être dépassée avec l’accord de la commune. » ;

d) Après le même septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

Le recouvrement de la contribution communale obligatoire mentionnée au septième alinéa est opéré par voie de titre de perception émis par le préfet, dans les conditions définies par décret. » ;

e) Après le mot : « locative », la fin de la première phrase du dernier alinéa est ainsi rédigée : « permettant de loger des personnes mentionnées au II de l’article L. 301-1 soit dans des logements loués à des organismes bénéficiant de l’agrément mentionné à l’article L. 365-4 en vue de leur sous-location à ces personnes, dans les conditions prévues à l’article L. 321-10, soit dans des logements conventionnés en application des articles L. 321-4 ou L. 321-8 dont la gestion a été confiée par mandat par le propriétaire à un de ces organismes. » ;

f) La dernière phrase du même alinéa est ainsi modifiée :

- les mots : « , dans la limite du plafond mentionné au quatrième alinéa de l’article L. 302-7, » sont supprimés ;

- à la fin, les mots : « une contribution financière de la commune, qui est déduite du prélèvement défini au même article L. 302-7 » sont remplacés par les mots et une phrase ainsi rédigée : « une contribution financière obligatoire de la commune, qui est déduite du prélèvement défini à l’article L. 302-7, dans la limite du plafond mentionné au quatrième alinéa du même article. La contribution volontaire de la commune à l’opération peut dépasser cette limite. » ;

g) Sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :

« Le recouvrement de la contribution communale obligatoire mentionnée au dixième alinéa du présent article est opéré par voie de titre de perception émis par le préfet, dans les conditions définies par décret. » ;

« Les conventions mentionnées au présent article sont notifiées à la commune par le préfet de département. » ;

2° Le II de l’article L. 302-9-1-1 est ainsi modifié :

a) Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les communes soumises pour la première fois au bilan triennal, à compter du bilan portant sur la sixième période triennale, si la commission considère que pour des raisons objectives, la réalisation des objectifs de rattrapage triennaux calculés par application des I, III et VII de l’article L. 302-8 ne pourra être satisfaite par la commune, elle peut proposer au ministre chargé du logement un aménagement des obligations correspondantes et leur rééchelonnement, le cas échéant au-delà de la fin de l’année 2025, pour une période n’excédant pas trois ans. » ;

b) Avant le dernier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« III. – Préalablement à la signature par les représentants de l’État dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’État dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement.

« De la même manière, préalablement à l’avis rendu sur l’exemption d’une commune des dispositions de la présente section, en application du deuxième alinéa du III de l’article L. 302-5, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. » ;

c) Au dernier alinéa, la seconde occurrence du mot : « présent » est supprimée.

II. – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 est ainsi modifié :

- après la première occurrence du mot : « code », sont insérés les mots : « , au II de l’article L. 5217-2, au II de l’article L. 5218-2 ou au VI de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, à la métropole de Lyon ayant conclu une convention mentionnée à l’article L. 3641-5 du code général des collectivités territoriales » ;

- après les mots : « présent code, » sont insérés les mots : « à l’office foncier de la Corse mentionné à l’article L. 4424-26-1 du code général des collectivités territoriales, » ;

2° Après le deuxième alinéa de l’article L. 213-2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le droit de préemption est exercé par le représentant de l’État dans le département dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 210-1, la déclaration est transmise à ce dernier par le maire, dans un délai de sept jours ouvrés à compter de la date de sa réception. À défaut, le représentant de l’État dans le département peut informer le maire de son intention d’en faire dresser procès-verbal, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Le maire dispose d’un délai de sept jours à compter de la réception de la lettre du représentant de l’État pour faire part de ses observations. À l’issue de ce délai et au vu des observations du maire, le représentant de l’État dans le département peut décider de constater l’absence de transmission de la déclaration par procès-verbal. Il est alors procédé au recouvrement d’une amende forfaitaire de 1 000 €. Cette amende est redevable par la commune, par voie de titre de perception émis par le représentant de l’État dans le département, au profit du Fonds national des aides à la pierre mentionné à l’article L. 431-5 du code de la construction et de l’habitation, lorsque la commune se situe en métropole, ou au profit du fonds régional d’aménagement foncier et urbain mentionné à l’article L. 340-2 du présent code, lorsque la commune se situe dans un département d’outre-mer. L’avis de mise en recouvrement du titre de perception de l’amende forfaitaire reçu par le maire peut faire l’objet d’un recours de pleine juridiction. » ;

4° Le d de l’article L. 422-2 est complété par les mots : « et appartenant aux catégories de constructions ou d’aménagements listées dans l’arrêté pris en application du même article L. 302-9-1, et les opérations ayant fait l’objet, pendant la durée d’application de l’arrêté susvisé, d’une convention prise sur le fondement du sixième alinéa dudit article L. 302-9-1 » ;

5° Le e du même article L. 422-2 est ainsi modifié :

a) Le mot : « construits » est remplacé par les mots : « , locaux d’hébergement et résidences hôtelières à vocation sociale, construits ou exploités » ;

b) Les mots : « la majorité » sont remplacés par les mots : « au moins un tiers ».

III. – Les 2° et 3° du II du présent article s’appliquent aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter de la publication de la présente loi.

La parole est à Mme la ministre…

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Je vous prie de m’excuser, madame la présidente, si je n’ai pas réagi immédiatement. Il faut dire que M. le président de la commission spéciale me dissipe un peu… (Sourires.)

Cet amendement vise à réintroduire des dispositions qui ont été votées à l’Assemblée nationale concernant le rôle du préfet et la procédure de carence pour les communes soumises aux dispositions de la loi SRU. En effet, nous sommes défavorables aux dispositions adoptées par la commission spéciale, aux termes desquelles la procédure de bilan triennal et de carence est réalisée en référence à des objectifs définis non plus par la loi mais par un dispositif contractuel. Puisque nous sommes opposés à ce dispositif, nous sommes tout aussi opposés à l’examen triennal tel qu’il a été fixé à l’article 30.

En outre, le Gouvernement est opposé à la suppression, opérée par la commission, du transfert au préfet du contingent communal des communes carencées. En effet, cette mesure, qui était prévue dans le texte initial, est susceptible d’inciter les communes carencées à respecter leurs obligations et à enclencher une politique vertueuse en faveur de la production de logements sociaux.

Par ailleurs, nous voulons, au travers de cet amendement, rétablir un certain nombre d’autres dispositions qui avaient été introduites dans le texte de loi, à l’instar de la sécurisation du dispositif d’intermédiation locative dans les communes carencées, à la charge des communes, ou encore de la compétence du préfet en matière d’autorisation d’urbanisme, par exemple sur les opérations d’Adoma.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Cet amendement est incompatible avec le nouveau dispositif de contractualisation adopté par la commission.

En outre, il rétablit le transfert automatique à l’État des droits de réservation de la commune carencée sur des logements sociaux et la suspension ou la modification des conventions de réservation qu’elle a payées. Or les droits de réservation sont le plus souvent la juste et nécessaire contrepartie d’un apport de terrain ou de garantie de la commune aux bailleurs sociaux. Transférer les droits de réservation des logements sociaux existants des communes vers l’État et suspendre ou modifier les conventions de réservation passées par elles est contre-productif pour la construction de logements sociaux : certains maires pourraient, à l’avenir, refuser d’octroyer leurs garanties ou d’apporter des terrains ou des financements

Par ailleurs, le nombre de communes carencées va augmenter très fortement, comme Philippe Dallier l’a dit à plusieurs reprises. Mécaniquement, l’État devra gérer de nouveaux droits de réservation. Or on peut douter qu’il ait les moyens de le faire dans de bonnes conditions.

Il n’est donc pas souhaitable de rétablir les dispositions supprimées, raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi « Égalité et citoyenneté ». Madame la présidente, je veux mettre un terme à un malentendu : je n’ai absolument pas cherché à dissiper Mme la ministre. Nous avons simplement discuté de l’organisation de nos travaux pour la fin de l’après-midi. Il serait en effet souhaitable que la séance puisse être suspendue à dix-neuf heures, de manière à permettre à Mme la ministre d’honorer un certain nombre d’obligations, mais aussi aux sénateurs de participer à l’audition conjointe de M. Matthias Fekl par la commission des affaires européennes, la commission des affaires étrangères et la commission des affaires économiques.

Au reste, il faut reconnaître qu’au bout d’un certain temps la fatigue peut commencer à se faire sentir… Comme nous pouvons souvent le vérifier, échanger de façon cordiale permet toujours d’aller plus vite.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 596.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 204, présenté par Mme Lienemann, MM. Rome, Guillaume et Magner, Mmes Blondin, Cartron et Conway-Mouret, MM. Lozach, Sueur, Vandierendonck et Vaugrenard, Mme Yonnet, M. Bérit-Débat et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Remplacer cet alinéa par cinq alinéas ainsi rédigés :

a) La première phrase du premier alinéa est ainsi modifiée :

- les mots : « au prélèvement défini à l’article L. 302-7 » sont remplacés par les mots : « aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5 » ;

- les mots : « les engagements figurant dans le programme local de l’habitat n’ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l’habitat, » sont supprimés ;

- les mots : « dernier alinéa » sont remplacés par la référence : « I » ;

- après le mot : « atteint », sont insérés les mots : « ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée » ;

II. – Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

- à la première phrase, les mots : « du respect de l’obligation, visée à l’avant-dernier alinéa de l’article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, du respect de la typologie prévue au II du même article L. 302-8, » sont supprimés ;

III. – Alinéa 22

Supprimer cet alinéa.

IV. – Alinéa 25

1° Remplacer les mots :

du contrat d’objectifs et de moyens

par les mots :

de rattrapage triennaux calculés par application des I, III et VII de l’article L. 302-8

2° Sont ajoutés les mots :

, le cas échéant au-delà de la fin de l’année 2025, pour une période n’excédant pas trois ans

La parole est à M. Yves Rome.

M. Yves Rome. L’article 30 renforce les procédures de sanction visant les communes qui ne respecteraient pas les objectifs cités en 2025.

Le préfet, dont les pouvoirs sont renforcés – gestion du contingent municipal de logements sociaux, préemption de terrains non construits, délivrance des autorisations d’urbanisme… –, pourra engager la procédure de carence en cas de non-respect de la typologie de financement des logements sociaux.

S’agissant des objectifs de la loi SRU, la commission spéciale a donc poursuivi sa logique de contractualisation entre l’État et les communes. Or, par cet amendement, nous proposons de supprimer la référence au contrat d’objectifs et de moyens introduit par la commission spéciale et de réintroduire le dispositif voté à l’Assemblée nationale en cas de non atteinte du nombre de logements locatifs sociaux à réaliser.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Monsieur Rome, je vous remercie de souligner la constance de la commission spéciale. Vous comprendrez donc que j’émette un avis défavorable sur votre amendement, qui vise à revenir sur les modifications opérées par la commission spéciale par coordination avec le nouveau dispositif de contractualisation.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement est bien évidemment favorable à cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 204.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 511, présenté par Mme Archimbaud et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Le premier alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« À l'issue de chaque période triennale, le représentant de l'État dans la région établit la liste des communes qui n'ont pas respecté la totalité de leur objectif triennal ainsi que le pourcentage de réalisation dudit objectif. Il la communique au comité régional de l'habitat et de l'hébergement et à la commission nationale prévue au II de l’article L. 302-9-1-1. » ;

La parole est à Mme Aline Archimbaud.

Mme Aline Archimbaud. Cet amendement vise à rendre automatique la transmission du bilan triennal à la commission nationale et au comité régional de l’habitat et de l’hébergement, le CRHH.

Nous proposons, à travers cet amendement, que le préfet transmette à ces deux organismes la liste des communes qui n’ont pas atteint la totalité de leur objectif triennal ni le pourcentage de réalisation dudit objectif.

Le CRHH a pour rôle d’être le lieu de concertation, à l’échelon régional, de l’ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de l’habitat et de l’hébergement.

De même, la commission nationale entend les maires des communes n’ayant pas atteint l’objectif triennal, établit si des causes objectives sont à l’origine de ce manquement et, le cas échéant, se prononce sur les possibilités de réalisation de logements sociaux.

L’accès de ces deux organismes à cette liste leur permettrait de disposer d’une vision globale des problèmes rencontrés dans les territoires et de proposer des solutions efficaces.

Il s’agit d’un amendement somme toute modeste que la Haute Assemblée devrait pouvoir adopter.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Cette disposition est déjà satisfaite : le texte prévoit l’intervention du CRHH et de la commission nationale SRU dans la procédure. Ces deux instances pourront donc obtenir les documents nécessaires à leur appréciation.

Pour cette raison, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, je me verrai contrainte d’émettre un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Madame Archimbaud, je vous demande également de bien vouloir retirer votre amendement, déjà satisfait par le texte.

Aujourd’hui, le comité régional de l’habitat et de l’hébergement est saisi d’analyses des obligations triennales. Il est également saisi pour avis de tout projet d’arrêté de carence.

Par ailleurs, je rappelle que la commission nationale SRU dispose d’un pouvoir d’évocation complet, de sorte qu’elle peut se saisir de tout projet ou de tout non-projet d’arrêté de carence et examiner la situation de toutes les communes soumises au bilan et n’ayant pas respecté leur objectif de rattrapage.

Mme la présidente. Madame Archimbaud, l'amendement n° 511 est-il maintenu ?

Mme Aline Archimbaud. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 511 est retiré.

L'amendement n° 157, présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

– à la même première phrase, les mots : « peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, prononcer la carence de la commune » sont remplacés par les mots : « prononce la carence de la commune » ;

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Mme Christine Prunaud. Nous souhaitons, par cet amendement, limiter le pouvoir d’appréciation du préfet dans la procédure de carence, institué à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.

Le préfet dispose de la faculté – et non de l’obligation – de prendre un arrêté de carence de la commune après consultation du comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

Près d’un tiers des 1 022 communes concernées par le bilan triennal 2011-2013 n’ont pas respecté leur objectif. Or, grâce au pouvoir d’appréciation du préfet, seules 218 communes – sur près de 340 – ont fait l’objet d’un constat de carence, entraînant une majoration de prélèvement.

Nous considérons que l’ensemble des collectivités ne respectant pas leurs engagements triennaux doit être soumis à une majoration de prélèvement, la prise en compte des circonstances locales ne devant intervenir que pour la définition du montant de la majoration. C’est d’ailleurs le cas, puisque la majoration du prélèvement « demeure très variable en fonction des circonstances locales et des préfets de région », selon un rapport de l’Assemblée nationale.

Par ce procédé, il s’agit de mettre concrètement en œuvre le principe d’égalité devant la loi de l’ensemble des collectivités. Il s’agit également de faire preuve d’une plus grande fermeté envers les communes récalcitrantes.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Les auteurs de cet amendement proposent que le préfet déclare automatiquement la carence d’une commune ne respectant pas ses engagements triennaux.

La commission spéciale, qui souhaite conserver de la souplesse et éviter que le préfet ne prononce la carence de manière automatique, est défavorable à cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Cet amendement est contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, comme l’a relevé le Conseil constitutionnel lors de l’examen de la loi SRU du 13 décembre 2000.

Dans ce cadre, la carence ne peut être déclarée par le préfet qu’après un examen attentif et contradictoire des réalisations de la commune n’ayant pas respecté ses objectifs sur la période triennale et à la condition qu’il puisse raisonnablement considérer que ladite commune ne peut présenter de raison objective justifiant ce non-respect.

C'est la raison pour laquelle on ne peut instaurer de dispositif obligatoire, même si je comprends votre volonté de fermeté, madame Prunaud, dans l’application des dispositions de la loi SRU.

Mme Christine Prunaud. Nous retirons l’amendement !

Mme la présidente. L'amendement n° 157 est retiré.

L'amendement n° 205, présenté par Mme Lienemann, MM. Rome, Guillaume et Magner, Mmes Blondin, Cartron et Conway-Mouret, MM. Lozach, Sueur, Vandierendonck et Vaugrenard, Mme Yonnet, M. Bérit-Débat et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 5

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

- après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée :

« Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d’application, le transfert à l’État des droits de réservation mentionnés à l’article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l’obligation pour celle-ci de communiquer au préfet la liste des bailleurs et des logements concernés. » ;

La parole est à M. Yves Rome.

M. Yves Rome. Le projet de loi précise que l’arrêté de carence du préfet produit de nouveaux effets : il emporte notamment le transfert à l’État des droits de réservation de la commune et la suspension ou la modification des conventions de réservation conclues avec les bailleurs gestionnaires.

La commission spéciale a supprimé cette mesure, jugée contre-productive. Nous considérons au contraire, et c’est l’ambition forte de ce texte, qu’il faut redonner à l’État des moyens forts pour que les objectifs de mixité soient respectés sur tous les territoires.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, pour les mêmes raisons évoquées à l’amendement n° 596 du Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement est bien évidemment favorable à cet amendement.