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Séance du 10 janvier 2017 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Sénat revient en troisième lecture sur la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes et sur la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Ces deux textes ont été déposés dans la continuité de l’excellent rapport de la commission d’enquête sénatoriale créée sur l’initiative du groupe du RDSE et de son président, Jacques Mézard. Il est bon d’en rappeler le titre : Un État dans l’État – Canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler.

Dans son ouvrage La légitimité démocratique, l’historien et sociologue Pierre Rosanvallon démontre que les autorités administratives indépendantes détiennent une légitimité « d’impartialité ». Or deux conditions sont nécessaires à cette légitimité : que les autorités administratives indépendantes ne soient pas irresponsables et qu’elles soient soumises à des exigences procédurales strictes.

Au regard des pouvoirs considérables détenus par certaines autorités administratives indépendantes, comme la prise de décisions conduisant à l’inéligibilité d’un élu, l’envoi d’injonctions aux ministres, l’accès de droit à des documents protégés par le secret de la défense nationale, il est essentiel que la représentation nationale puisse contrôler leur création et leur fonctionnement.

L’indépendance de ces autorités administratives indépendantes ne saurait fonder une caste administrative exempte de toute responsabilité. Or la commission d’enquête du Sénat a constaté que la représentation nationale ne contrôle pas vraiment – ou pas suffisamment – ni la création ni le fonctionnement de ces autorités.

Tout d’abord, le transfert de pouvoir du Gouvernement vers les autorités administratives indépendantes n’est assorti, d’après ce même rapport qui fera date, « d’aucun transfert de responsabilité politique devant le Parlement ».

Toujours selon ce rapport, « les autorités administratives indépendantes peuvent, dans leur domaine de compétence, mener une politique dont elles ne sont pas amenées à répondre devant les assemblées dans les mêmes termes que les membres du Gouvernement. L’équilibre des pouvoirs est, de ce point de vue, rompu, car le Parlement ne peut mettre en cause que le Gouvernement qui, dépossédé de sa compétence, renvoie allégrement aux décisions d’une autorité sur laquelle les parlementaires ont une prise réduite. Au total, le transfert de la compétence du Gouvernement vers une autorité administrative indépendante se traduit, pour le Parlement, par un appauvrissement démocratique. »

On cerne ici le problème de l’indépendance fonctionnelle des autorités administratives indépendantes. Il faut pouvoir renforcer le contrôle démocratique du Parlement sur celles-ci, les encadrer et les doter d’un statut, car indépendance ne signifie pas irresponsabilité. À ce titre, la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes va dans le bon sens, en prévoyant d’obliger ces autorités à adresser chaque année, au Parlement et au Gouvernement, un rapport d’activité, et en leur imposant, lorsque les commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat le demandent, de rendre compte devant elles, annuellement, de leur activité. Voilà un pas important vers le contrôle démocratique de ces autorités par le Parlement.

Par ailleurs, le manque de diversification dans la nomination des membres des autorités administratives indépendantes favorise un sentiment d’« entre soi » qui doit prendre fin entre membres du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. La proposition de loi prévoit intelligemment que « nul ne peut être membre de plus de deux autorités » et que le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ne peut être renouvelé qu’une seule fois.

Afin de lutter contre la politisation des nominations des membres des autorités administratives indépendantes, la proposition de loi a élargi le contrôle parlementaire sur les nominations à la présidence de certaines de ces autorités.

Enfin, comme l’indiquait le rapport établi par notre collègue Patrice Gélard en 2006, « l’irrévocabilité des mandats des membres des AAI constitue une garantie d’indépendance essentielle permettant, selon les termes de Mme Marie-Anne Frison-Roche [spécialiste du droit de la régulation], d’éviter “une capture de l’autorité par le politique” ». À ce sujet, la proposition de loi contient justement plusieurs règles relatives au statut des membres de ces autorités. Elle harmonise la durée du mandat entre trois ans et six ans, pose le principe de l’irrévocabilité du mandat et renforce le régime des incompatibilités.

Dans le droit fil de ces textes sur la simplification administrative, le Gouvernement devra faire preuve de sagesse en supprimant les doublons et en évitant d’en créer d’autres, lorsqu’il confie à une autorité administrative indépendante des missions qui se superposent à celles de l’administration. À l’heure où les élus, les maires et les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale doivent participer à l’effort national de réduction des dépenses publiques, l’État doit montrer l’exemple et éviter les dépenses inutiles de son administration. Il faut donc supprimer les postes qui doublonnent dans les ministères concernés !

Enfin, le Gouvernement doit également progresser sur un sujet connexe à celui des autorités administratives indépendantes, celui du contrôle et de la fixation d’un cadre commun aux « agences de l’État », dont le nombre ne cesse de se multiplier. En 2015, 1 244 agences de l’État étaient répertoriées par l’Inspection générale des finances. En 2012, le Conseil d’État relevait dans son rapport annuel que la création d’une agence n’est neutre ni d’un point de vue budgétaire ni en termes de gestion publique et recommandait de subordonner toute création à une évaluation de sa pertinence. À ce sujet, le Conseil d’État propose de réévaluer la pertinence des missions confiées à chaque agence de l’État et d’imposer une étude d’impact comme préalable à la création d’une agence.

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le groupe du RDSE soutient ces deux propositions de loi permettant de mettre fin à la prolifération excessive des autorités administratives indépendantes et de renforcer leur contrôle démocratique de manière permanente et effective ! (Applaudissements sur les travées du RDSE. – M. André Gattolin applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. François Bonhomme.

M. François Bonhomme. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, cette ultime discussion est l’occasion pour beaucoup de souligner l’esprit constructif qui a prévalu tout au long de la procédure et la volonté de convergence qui s’est fait jour sur les points qui restaient en suspens.

Il faut ici souligner le remarquable et valeureux travail préparatoire de nos collègues qui a permis d’y parvenir, consécutif au rapport de la commission d’enquête sénatoriale menée par Marie-Hélène Des Esgaulx, Jacques Mézard et Jean-Léonce Dupont.

Ce travail nous a permis de mesurer le chemin parcouru depuis 1978, date de la première création d’une autorité administrative indépendante, la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, ainsi que la multiplication des autorités administratives indépendantes qui a suivi.

Depuis, ces autorités, qui ont prospéré, régissent des pans entiers des politiques publiques, dans des domaines aussi divers que les marchés financiers, le numérique, les données personnelles, l’audiovisuel ou la bioéthique…

Personne ne conteste sérieusement l’action des autorités administratives indépendantes, qu’il s’agisse de la protection des droits et des libertés des citoyens face au pouvoir de l’administration et au développement de certaines technologies ou de la régulation de divers secteurs de la vie économique, notamment ceux qui sont ouverts à la concurrence pour respecter les règles de l’Union européenne. Leur utilité est donc largement démontrée et ce constat est partagé.

Pour autant, c’est à la lumière de cette montée en puissance que je m’associe pleinement à la volonté de rationaliser leurs moyens, particulièrement dans un contexte de contraintes financières qu’il est inutile de rappeler, mais aussi de garantir leur indépendance, sans en faire un « quatrième pouvoir ».

Cet objectif suppose un contrôle rapproché du Parlement, par le biais de la nomination de leurs responsables, en amont, et par un contrôle annuel, en aval.

Rappelons ici une évidence : la contrepartie logique au fait que ces autorités ne procèdent pas du suffrage universel est un contrôle effectif par la représentation nationale – c’est même une condition de leur légitimité démocratique. Or, jusqu’à présent, aucun corpus juridique ni déontologique n’est venu clarifier le cadre de leur création et de leurs missions.

La proposition de loi organique vient justement renforcer le contrôle des assemblées sur les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes, s’agissant notamment des modalités de nomination à la présidence de ces autorités ou en fixant un socle d’incompatibilités électorales et professionnelles.

La proposition de loi ordinaire clarifie aussi les règles de fonctionnement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes en matière financière, comme en matière de gestion de leurs effectifs. D’une part, elle définit un cadre déontologique par un régime contraignant d’incompatibilités et, d’autre part, elle met en place un statut général et un contrôle étroit par la représentation nationale. De ce point de vue, il paraît normal qu’elle réserve la création de ces autorités au législateur et laisse le soin à la loi d’en arrêter une liste exhaustive et réduite.

Là aussi, un rapprochement des points de vue a été possible entre l’Assemblée nationale et le Sénat avec dorénavant 26 autorités. Plus particulièrement, je souscris aux dispositions nouvelles qui prévoient une autonomie financière encadrée, une durée des mandats des membres harmonisée, un principe d’irrévocabilité du mandat des membres, l’interdiction de siéger en même temps au sein de plusieurs autorités administratives ou publiques indépendantes, le non-renouvellement du mandat pour la fonction de président, la diversification des profils des membres, la prévention de tout risque de conflits d’intérêts et, enfin, la transparence des nominations.

Toutes ces dispositions sont à l’évidence de nature à renforcer la légitimité des autorités et, finalement, à approfondir et donner corps à notre État de droit. C’est donc une amélioration qu’il faut ici saluer, tout comme l’exercice par le Sénat de sa mission de contrôle. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – MM. Loïc Hervé et Yves Détraigne applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Marc Laménie. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Marc Laménie. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je tiens naturellement à m’associer à l’ensemble des orateurs qui m’ont précédé pour saluer le travail réalisé par la commission d’enquête. Celui-ci a abouti, en décembre 2015, au dépôt de ces deux propositions de loi, destinées à mettre en place un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes.

Je remercie donc nos collègues Jacques Mézard, Marie-Hélène Des Esgaulx et Jean-Léonce Dupont, auteurs de ces propositions de loi, ainsi que l’ensemble des membres de la commission des lois, ceux d’hier, comme le doyen Patrice Gélard, et ceux d’aujourd’hui.

Nous pouvons mesurer les progrès réalisés au long du cheminement de ces deux textes au sein des deux assemblées parlementaires. Le rapport met en lumière tout le travail d’investigation qui a été nécessaire pour parvenir au compromis tout à fait positif réduisant le nombre d’autorités administratives et publiques indépendantes à 26, soit 19 autorités administratives indépendantes et 7 autorités publiques indépendantes.

Il est vrai que nous ne connaissons pas toutes ces autorités qui jouent un rôle incontestable pour la transparence, l’indépendance, l’éthique et la morale. Par exemple, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique recueille les déclarations de patrimoine et d’intérêts de plusieurs milliers de personnes, membres du Gouvernement, parlementaires, élus locaux, membres de cabinets ministériels, hauts fonctionnaires et, justement, les membres de ces autorités administratives et publiques indépendantes. Je pourrais également citer l’Autorité de sûreté nucléaire, dont j’ai pu mesurer, dans mes fonctions de président de commission locale d’information de la centrale nucléaire de Chooz, le rôle important en matière de transparence.

Ces autorités devront rendre compte, chaque année, de leur coût de fonctionnement, dans le cadre de la loi de finances, et de l’exécution de leurs missions et de leurs engagements de service public. Leur autonomie financière sera encadrée, la transparence des nominations en leur sein sera renforcée, le nombre de renouvellements des mandats sera limité. Enfin, l’ensemble des règles déontologiques qui leur sont applicables sera conforté. Ces avancées sont autant de garanties qui permettront d’instaurer un climat de confiance.

Nous voterons donc ces deux propositions de loi qui vont dans le bon sens. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Yves Détraigne applaudit également.)

M. le président. La discussion générale commune est close.

Nous passons à l’examen de la proposition de loi, dans le texte de la commission.

 
 
 

proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

 
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Annexe

Article 1er

(Non modifié)

Les titres Ier à IV de la présente loi constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dont la liste est annexée à la présente loi.

Article 1er
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Article 4

Annexe

1. Agence française de lutte contre le dopage

2. Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

3. Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

4. Autorité de la concurrence

bis. Autorité de régulation de la distribution de la presse

5. Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

6. Autorité de régulation des jeux en ligne

7. Autorité des marchés financiers

8. Autorité de sûreté nucléaire

bis. Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires

9. Commission d’accès aux documents administratifs

bis. Commission du secret de la défense nationale

10. Contrôleur général des lieux de privation de liberté

11. Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

12. Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

12 bis. Commission nationale du débat public

13. Commission nationale de l’informatique et des libertés

14. Commission de régulation de l’énergie

15. Conseil supérieur de l’audiovisuel

16. Défenseur des droits

17. Haute Autorité de santé

18. Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur

19. Haut Conseil du commissariat aux comptes

19 bis. Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

20. Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

21. Médiateur national de l’énergie

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble constitué par l’article 1er et l’annexe.

(L’article 1er et l’annexe sont adoptés.)

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Annexe
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Article 8

Article 4

(Non modifié)

Pour l’application de la présente loi, les dispositions des titres Ier à IV mentionnant le président d’une autorité administrative indépendante s’appliquent au Défenseur des droits, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté et au médiateur national de l’énergie.

Les articles 5 à 13 et l’article 22 ne sont pas applicables au Défenseur des droits. Par dérogation à la première phrase de l’article 16, il établit le règlement intérieur de l’institution, dont les règles déontologiques s’appliquent également aux adjoints, aux membres du collège et à ses délégués.

L’article 5, les deuxième à dernier alinéas de l’article 7 et les articles 8 et 12 ne sont pas applicables au Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Par dérogation à la première phrase de l’article 16, il établit le règlement intérieur de l’autorité.

La dernière phrase du second alinéa de l’article 5, les deuxième à avant-dernier alinéas et la seconde phrase du dernier alinéa de l’article 7, le second alinéa du II de l’article 8 et l’article 12 de la présente loi ne sont pas applicables au médiateur national de l’énergie. Par dérogation à la première phrase de l’article 16, le médiateur établit le règlement intérieur de l’autorité. Par dérogation à l’article 20, il établit le budget de l’autorité publique indépendante sur proposition du directeur général. – (Adopté.)

TITRE IER

ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

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Article 4
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Article 9

Article 8

(Non modifié)

I. – (Supprimé)

II. – Le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est renouvelable une fois.

Un membre nommé en remplacement d’un membre ayant cessé son mandat avant son terme normal est désigné pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à deux ans, ce mandat n’est pas pris en compte pour l’application des règles propres à chaque autorité en matière de limitation du nombre de mandat de ses membres. – (Adopté.)

Article 8
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Article 11

Article 9

(Non modifié)

Nul ne peut être membre de plusieurs autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes. Toutefois, lorsque la loi prévoit qu’une de ces autorités est représentée au sein d’une autre de ces autorités ou qu’elle en désigne un des membres, elle peut désigner ce représentant ou ce membre parmi ses propres membres.

Le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est incompatible avec les fonctions au sein des services d’une de ces autorités.

Au sein d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, le mandat de membre du collège est incompatible avec celui de membre d’une commission des sanctions ou de règlement des différends et des sanctions.

Au sein du collège d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, certains membres peuvent faire partie d’une formation restreinte, seule compétente pour prononcer des sanctions. Dans ce cas, ils ne peuvent pas participer aux délibérations du collège qui engagent les poursuites. – (Adopté.)

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TITRE II

DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Chapitre Ier

Déontologie des membres

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Article 9
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Article 17

Article 11

(Non modifié)

I et II. – (Non modifiés)

III. – Aucun membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante ne peut exercer des fonctions de chef d’entreprise, de gérant de société, de président ou membre d’un organe de gestion, d’administration, de direction ou de surveillance ou une nouvelle activité professionnelle au sein d’une personne morale ou d’une société qu’elle contrôle au sens de l’article L. 233-16 du code de commerce si cette personne morale ou cette société a fait l’objet d’une délibération, d’une vérification ou d’un contrôle auquel il a participé au cours des deux années précédentes.

IV. – Lorsqu’il est exercé à temps plein, le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est incompatible avec l’exercice par les membres de l’autorité d’une activité professionnelle ou d’un emploi public. Le président de l’autorité peut toutefois autoriser l’exercice de travaux scientifiques, littéraires, artistiques ou d’enseignement.

V. – Lorsque la loi prévoit la présence, au sein du collège d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, de membres désignés parmi les membres en activité du Conseil d’État, de la Cour des comptes, du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et du corps des magistrats des chambres régionales des comptes, il ne peut être désigné d’autre membre en activité du même corps, à l’exclusion du président de l’autorité concernée. – (Adopté.)

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Chapitre II

Déontologie du personnel

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TITRE III

FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

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Chapitre Ier

Personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 11
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Article 25 (texte non modifié par la commission)

Article 17

(Non modifié)

Toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante dispose de services placés sous l’autorité de son président, sous réserve des exceptions prévues par la loi pour les services qui sont chargés de l’instruction ou du traitement des procédures de sanction et de règlement des différends.

Toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante peut employer des fonctionnaires civils et militaires, des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats placés auprès d’elle dans une position conforme à leur statut et recruter des agents contractuels. – (Adopté.)

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Chapitre II

Finances des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

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Chapitre III

Patrimoine des autorités publiques indépendantes

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TITRE IV

CONTRÔLE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

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TITRE V

DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Chapitre Ier

Suppression de la qualité d’autorité administrative indépendante

Article 17
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Article 26

Article 25

(Non modifié)

I. – (Non modifié)

II. – (Supprimé)

III. – Le chapitre II du titre Ier du livre IV de la première partie du code de la santé publique est ainsi modifié :

1° L’article L. 1412-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le comité exerce sa mission en toute indépendance. » ;

2° Au premier alinéa du I de l’article L. 1412-2, le mot : « autorité » est remplacé par le mot : « institution » ;

3° (Supprimé)

III bis. – L’article 1er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la Commission nationale consultative des droits de l’homme est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elle ne reçoit ni ne sollicite d’instruction d’aucune autorité administrative ou gouvernementale. » ;

2° (Supprimé)

IV. – Le onzième alinéa du II, le III et le VII de l’article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français sont supprimés.

V. – (Supprimé)

VI et VII. – (Non modifiés)

VIII à XII. – (Supprimés)

XIII. – La loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d’opinion est ainsi modifiée :

1° Au début du premier alinéa de l’article 5, les mots : « Il est institué une commission des sondages » sont remplacés par les mots : « La commission des sondages est » ;

2° L’article 6 est ainsi rédigé :

« Art. 6. – La commission des sondages est composée de neuf membres :

« 1° Deux membres du Conseil d’État élus par l’assemblée générale du Conseil d’État ;

« 2° Deux membres de la Cour de cassation élus par l’assemblée générale de la Cour de cassation ;

« 3° Deux membres de la Cour des comptes élus par l’assemblée générale de la Cour des comptes ;

« 4° Trois personnalités qualifiées en matière de sondages désignées, respectivement, par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale.

« La commission élit en son sein son président.

« En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

« Les membres de la commission des sondages sont nommés pour un mandat de six ans non renouvelable.

« Ne peuvent être membres de la commission les personnes qui perçoivent ou ont perçu dans les trois années précédant leur désignation une rémunération, de quelque nature que ce soit, de médias ou d’organismes réalisant des sondages tels que définis à l’article 1er.

« Dans les trois années qui suivent la fin de leur mandat, les anciens membres de la commission ne peuvent percevoir une rémunération, de quelque nature que ce soit, de médias ou d’organismes réalisant des sondages tels que définis au même article 1er.

« Les neuvième et dixième alinéas du présent article sont applicables au personnel de la commission ainsi qu’aux rapporteurs désignés par cette dernière.

« Chacun des membres mentionnés aux 1° à 3° peut se faire remplacer par un suppléant nommé dans les mêmes conditions. » ;

3° À la fin du premier alinéa de l’article 7, les mots : « pris en application de l’article 5 ci-dessus » sont remplacés par le mot : « applicables » ;

4° L’article 8 est abrogé.

XIV. – (Non modifié)