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Séance du 20 juin 2019 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 91 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 425.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 408.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 137 rectifié bis.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 292 rectifié bis.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° 349 rectifié ter n’est pas soutenu.

Je mets aux voix l’article 14.

(Larticle 14 est adopté.)

Article 14
Dossier législatif : projet de loi de transformation de la fonction publique
Article 15

Article 14 bis (nouveau)

I. – Le premier alinéa de l’article 70 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est ainsi rédigé :

« Le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé après avis de la commission administrative paritaire au vu du procès-verbal de l’entretien préalable avec le fonctionnaire concerné. Les modalités d’application du présent alinéa sont fixées par décret en Conseil d’État. »

II. – Le premier alinéa de l’article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est ainsi rédigé :

« Le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé après avis de la commission administrative paritaire au vu du procès-verbal de l’entretien préalable avec le fonctionnaire concerné. Les modalités d’application du présent alinéa sont fixées par décret en Conseil d’État. »

III. – La dernière phrase du premier alinéa de l’article 88 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « La décision est prise par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis de la commission administrative paritaire, au vu du procès-verbal de l’entretien préalable avec le fonctionnaire concerné. Les modalités d’application du présent alinéa sont fixées par décret en Conseil d’État. »

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 32 est présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L’amendement n° 393 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour présenter l’amendement n° 32.

M. Pascal Savoldelli. Nous souhaitons la suppression de l’article 14 bis, inséré dans le projet de loi par un amendement de la commission des lois.

En effet, cet article intègre le licenciement pour insuffisance professionnelle au sein des compétences de la commission administrative paritaire, en formation ordinaire, en lieu et place de celles du conseil de discipline.

Pour justifier ce transfert, nos rapporteurs ont indiqué que l’insuffisance professionnelle n’induisait pas de faute caractérisée de l’agent, mais « un manque de diligence, de rigueur dans l’exécution du travail, une inaptitude à exercer ses tâches professionnelles qui est préjudiciable à la bonne marche du service ».

Ainsi, l’insuffisance professionnelle se distingue d’une faute disciplinaire et ne peut donner lieu à sanction. Reste tout de même qu’elle peut justifier un licenciement.

Nous ne croyons pas que le fait que le fonctionnaire soit compliqué devant un conseil de discipline implique qu’il ait commis une faute disciplinaire.

Le renvoi de ces questions au conseil de discipline tient plutôt, à nos yeux, à la formation spécifique de ce dernier et aux garanties attachées à cette procédure, qui est très particulière : l’autorité administrative doit constituer un dossier disciplinaire contenant obligatoirement un rapport reprenant les faits et les circonstances constitutives de la faute et l’estimation du degré de sanctions envisagé.

Cette procédure disciplinaire doit également respecter les droits de la défense, obligation indispensable à sa régularité.

L’administration doit procéder à la communication du dossier en adressant au fonctionnaire une lettre précisant qu’une procédure disciplinaire est envisagée à son encontre et présentant les griefs retenus et la sanction envisagée. La lettre doit préciser par ailleurs que l’agent peut consulter son dossier administratif, qu’il a la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix et qu’il peut présenter ses observations sous un délai défini.

Pour ces raisons, nous considérons que renvoyer cette procédure aux commissions administratives paritaires ne permet pas de garantir effectivement les droits des fonctionnaires.

C’est pourquoi nous demandons la suppression de cet article.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État, pour présenter l’amendement n° 393.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Le Gouvernement a porté un regard très favorable sur bien des dispositions adoptées par votre commission des lois en matière disciplinaire ou pour les fonctionnaires momentanément privés d’emploi. Nous aurons l’occasion de nous exprimer sur d’autres aspects ; je pense notamment aux questions relatives à la grève.

Concernant les dispositions relatives au licenciement pour insuffisance professionnelle, nous considérons que sortir du champ du conseil de discipline cette question pour l’intégrer dans celui de la CAP est peut-être un peu rapide.

C’est pourquoi nous proposons la suppression de ces dispositions. Je considère en effet, pour les raisons qu’a évoquées M. Savoldelli, que cette question doit rester dans le champ du conseil de discipline.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. L’avis de la commission sur ces amendements, qui visent à supprimer un apport de la commission, est évidemment défavorable.

M. Pascal Savoldelli. Pourquoi « évidemment » ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Parce qu’ils visent à supprimer un apport de la commission !

La commission a souhaité réintégrer le licenciement pour insuffisance professionnelle dans les compétences de la CAP en formation ordinaire, comme cela a été expliqué. Il faudrait tout de même suivre une procédure adaptée. Le fonctionnaire concerné serait convoqué à un entretien préalable avec son supérieur hiérarchique, et non plus devant un conseil de discipline.

À notre sens, l’insuffisance professionnelle n’est pas une faute disciplinaire, et un traitement disciplinaire nous paraît inapproprié.

Nous souhaitons vraiment, sinon simplifier cette procédure, du moins lui donner un caractère moins disciplinaire – j’insiste sur ce terme –, parce qu’il ne s’agit pas à nos yeux d’un manque de discipline que de ne pas avoir les qualités et les compétences appropriées pour remplir une mission. Ce n’est pas forcément dégradant ! La personne concernée peut tout à fait être capable de remplir d’autres missions, même si ce pour quoi elle a été engagée ne lui est pas accessible.

Il ne faut donc pas voir cet article comme une mauvaise mesure, mais comme une mesure de simplification.

En outre, une telle procédure en CAP est déjà suivie en matière de licenciement pour inaptitude. Il faut un dossier, évidemment : on s’appuie sur des documents et des appréciations.

La commission émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. J’entends l’argument de Mme la rapporteur. Le Gouvernement considère que les inaptitudes, notamment physiques, sont documentées d’une manière que l’on peut qualifier d’objective, notamment par des attestations médicales.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. C’est vrai.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. C’est plus compliqué pour l’insuffisance professionnelle, ce qui nous amène à préférer la formation et l’instruction extrêmement précises qu’offre le conseil de discipline. Voilà le point de divergence entre votre appréciation et la nôtre, madame la rapporteur.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 32 et 393.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant de la commission.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable et que celui du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 153 :

Nombre de votants 326
Nombre de suffrages exprimés 326
Pour l’adoption 62
Contre 264

Le Sénat n’a pas adopté.

Je mets aux voix l’article 14 bis.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant de la commission.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 154 :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 340
Pour l’adoption 278
Contre 62

Le Sénat a adopté.

Chapitre III

Discipline

Article 14 bis (nouveau)
Dossier législatif : projet de loi de transformation de la fonction publique
Article 15 bis (nouveau)

Article 15

I. – L’article 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est ainsi modifié :

1° Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. » ;

2° (Supprimé)

3° Au huitième alinéa, les mots : « maximale de » sont remplacés par les mots : « de quatre à » ;

4° Le douzième alinéa est ainsi rédigé :

« – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. » ;

5° Le seizième alinéa est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « seul le blâme est inscrit » sont remplacés par les mots : « le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions sont inscrits » ;

b) Au début de la seconde phrase, les mots : « Il est effacé » sont remplacés par les mots : « Ils sont effacés » ;

5° bis (nouveau) Après le seizième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le fonctionnaire ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire des deuxième ou troisième groupes peut, après dix années de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, introduire auprès de l’autorité investie du pouvoir disciplinaire dont il relève une demande tendant à la suppression de toute mention de la sanction prononcée dans son dossier. Un refus ne peut être opposé à cette demande qu’à condition qu’une autre sanction soit intervenue pendant cette période. » ;

6° À la troisième phrase du dernier alinéa, après le mot : « intervention », sont insérés les mots : « d’une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe ou » et après le mot : « sursis », sont insérés les mots : « , sauf décision motivée du conseil de discipline ».

II. – La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée :

1° L’article 89 est ainsi modifié :

aa) Après le sixième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« la radiation du tableau d’avancement ; »

a à c) (Supprimés)

d) Après le quinzième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Le fonctionnaire ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire des deuxième ou troisième groupes peut, après dix années de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, introduire auprès de l’autorité investie du pouvoir disciplinaire dont il relève une demande tendant à la suppression de toute mention de la sanction prononcée dans son dossier. Un refus ne peut être opposé à cette demande qu’à condition qu’une autre sanction soit intervenue pendant cette période.

« La radiation du tableau d’avancement peut également être prononcée à titre de sanction complémentaire d’une des sanctions des deuxième et troisième groupes. » ;

e) (nouveau) Le seizième alinéa est ainsi modifié :

− à la troisième phrase, après le mot : « intervention », sont insérés les mots : « d’une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe ou » et après le mot : « sursis », sont insérés les mots : « , sauf décision motivée du conseil de discipline » ;

− à la quatrième phrase, les mots : « celles prévues dans le cadre du premier groupe » sont remplacés par les mots : « l’avertissement ou le blâme » ;

2° L’article 90 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est supprimé ;

b) (nouveau) Après la seconde occurrence des mots : « au sein de la commission », la fin du deuxième alinéa est supprimée ;

3° (nouveau) Après le treizième alinéa de l’article 136, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La parité numérique entre représentants des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics et représentants du personnel doit être assurée au sein de la commission consultative paritaire siégeant en conseil de discipline. En cas d’absence d’un ou plusieurs membres dans la représentation des élus ou dans celle du personnel, le nombre des membres de la représentation la plus nombreuse appelés à participer à la délibération et au vote est réduit en début de réunion afin que le nombre des représentants des élus et celui des représentants des personnels soient égaux. »

III. – Le chapitre VII de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est ainsi modifié :

1° L’article 81 est ainsi modifié :

a) Le troisième alinéa est complété par les mots : « , l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours » ;

b) Au cinquième alinéa, les mots : « maximale de » sont remplacés par les mots : « de quatre à » ;

c) Le septième alinéa est ainsi rédigé :

« La rétrogradation, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; »

d) Le dixième alinéa est ainsi modifié :

– à la première phrase, les mots : « seul le blâme est inscrit » sont remplacés par les mots : « le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions sont inscrits » ;

– au début de la seconde phrase, les mots : « Il est effacé » sont remplacés par les mots : « Ils sont effacés » ;

d bis) (nouveau) Après le dixième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le fonctionnaire ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire des deuxième ou troisième groupes peut, après dix années de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, introduire auprès de l’autorité investie du pouvoir disciplinaire dont il relève une demande tendant à la suppression de toute mention de la sanction prononcée dans son dossier. Un refus ne peut être opposé à cette demande qu’à condition qu’une autre sanction soit intervenue pendant cette période. » ;

e) À la troisième phrase de l’avant-dernier alinéa, après le mot : « intervention », sont insérés les mots : « d’une exclusion temporaire de fonctions du premier groupe ou » et après le mot : « sursis », sont insérés les mots : « , sauf décision motivée du conseil de discipline » ;

2° Le premier alinéa de l’article 83 est supprimé.

Mme la présidente. L’amendement n° 33, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Fabien Gay.

M. Fabien Gay. L’article 15 élargit le choix des sanctions disciplinaires et harmonise l’échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique. Il supprime également les dispositions précisant la composition des CAP siégeant en conseil de discipline dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Concrètement, cette harmonisation se traduit non par un allégement des sanctions, mais par une aggravation et un alignement sur le versant de la fonction publique le plus sévère.

Ainsi, dans la fonction publique territoriale est instaurée une exclusion temporaire de trois jours en sanction du premier groupe. Or, d’après la direction générale de l’administration et de la fonction publique, les sanctions les plus fréquemment prononcées par les ministères en 2017 ont justement été des sanctions de cette catégorie : elles représentent 80 % des mesures prises par les ministères à l’encontre de fonctionnaires.

Nous pouvons donc légitimement craindre un recours plus important à des exclusions temporaires pour les fonctionnaires territoriaux, sanctions qui portent de lourdes conséquences pour ces agents puisque, lors d’une période d’exclusion temporaire de fonctions, le fonctionnaire est écarté du service et ne perçoit aucune rémunération. Il perd également ses droits à l’avancement d’échelon et de grade et ses droits à la retraite. Par ailleurs, les jours d’exclusion sont aussi déduits pour le calcul de ses droits au congé annuel. Ce n’est donc ni une bagatelle ni une sanction symbolique, comme le laissaient entendre les rapporteurs.

La commission a même renforcé la sévérité de ces sanctions, puisqu’elle a permis la révocation dès qu’une deuxième exclusion temporaire de fonctions intervient, quel qu’en soit le groupe. Une exclusion de trois jours pourrait ainsi entraîner la révocation du sursis d’une exclusion de sept jours.

Par ailleurs, la commission a obligé le conseil de discipline à motiver spécialement sa décision de non-révocation, dans le but d’attirer l’attention des membres du conseil de discipline sur cette question.

Nous demandons donc la suppression de cet article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement, qui tend à supprimer ses apports en matière de discipline.

La commission a en effet renforcé le régime disciplinaire applicable aux trois versants de la fonction publique en supprimant la restriction introduite par le Gouvernement en matière d’abaissement d’échelon ou de dégradation, en facilitant la révocation du sursis et en réaffirmant le principe de composition paritaire des conseils de discipline.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Même avis.

M. Fabien Gay. Quel débat politique ! (Sourires.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 33.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° 437 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Au début

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

…. – L’article 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toute personne ayant qualité de témoin cité dans le cadre d’une procédure disciplinaire et qui s’estime victime des agissements mentionnés aux articles 6, 6 bis, 6 ter, 6 quinquies ou 6 sexies, du fonctionnaire convoqué devant l’instance disciplinaire, peut demander à être assisté, devant cette même instance, d’une tierce personne de son choix.»

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Il s’agit de permettre aux personnes citées comme témoins dans le cadre d’une procédure disciplinaire et qui s’estiment victimes d’actes de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel ou d’agissements sexistes de la part de l’agent qui fait l’objet de l’action disciplinaire de demander au président de la juridiction de bénéficier de l’assistance de la tierce personne de leur choix.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. Avis favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 437 rectifié.

(Lamendement est adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 390, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 4

Rétablir le 2° dans la rédaction suivante :

2° Le septième alinéa est complété par les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

II. – Alinéa 6

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

4° Les onzième et douzième alinéas sont ainsi rédigés :

« – la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent ; »

III. – Alinéa 13

Rédiger ainsi cet alinéa :

6° À la dernière phrase du dernier alinéa, les mots : « l’avertissement ou le blâme » sont remplacés par les mots : « celles prévues dans le cadre du premier groupe ».

IV. – Alinéa 14

1° Au début

Insérer les mots :

Le chapitre VIII de

2° Remplacer le mot :

modifiée

par le mot :

modifié

V. – Alinéa 18

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

a) Le septième alinéa est complété par les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur » ;

c) Le dixième alinéa est complété par les mots : « au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

VI. – Alinéa 22 à 24

Supprimer ces alinéas.

VII. – Alinéas 25 à 27

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

2° Les deux premiers alinéas de l’article 90 sont supprimés ;

VIII. – Alinéas 28 et 29

Supprimer ces alinéas.

IX. – Alinéa 35

Après le mot :

rétrogradation

insérer les mots :

au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent

X. – Alinéa 41

Rédiger ainsi cet alinéa :

e) À la dernière phrase de l’avant-dernier alinéa, les mots : « l’avertissement ou le blâme » sont remplacés par les mots : « celles prévues dans le cadre du premier groupe » ;

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Il s’agit de rétablir partiellement les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale et modifiées par la commission des lois du Sénat, à savoir les règles relatives à l’abaissement d’échelon et à la rétrogradation, l’absence de volonté de durcissement des conditions de sursis en cas d’exclusion temporaire, la confirmation du maintien de la parité numérique dans les conseils de discipline de la fonction publique territoriale.

Mme la présidente. L’amendement n° 140 rectifié bis, présenté par MM. Durain, Marie, Kanner et J. Bigot, Mme de la Gontrie, M. Fichet, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Sueur, Sutour, Tourenne, Montaugé, Temal et Raynal, Mme Monier et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 4

Rétablir le 2° dans la rédaction suivante :

2° Le septième alinéa est complété par les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

II. – Alinéa 6

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

4° Les onzième et douzième alinéas sont ainsi rédigés :

« – la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent ;

III. – Alinéa 18

Rétablir les a et c dans la rédaction suivante :

a) Le septième alinéa est complété par les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur » ;

b) (Supprimé)

c) Le dixième alinéa est complété par les mots : « au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » ;

IV. – Alinéa 33

Après le mot :

alinéa,

insérer les mots :

après le mot : « échelon », sont insérés les mots : « à l’échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l’agent » et

V. – Alinéa 35

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par l’agent, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; »

La parole est à M. Didier Marie.

M. Didier Marie. Il s’agit de rétablir la garantie selon laquelle l’abaissement d’échelon ou la rétrogradation se fait à l’échelon ou au grade immédiatement inférieur.

La commission des lois ne peut ignorer que l’absence de précision entraîne une insécurité juridique, donc des contentieux, et qu’il appartient au Parlement d’y apporter une réponse.