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Séance du 17 octobre 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Louis Tourenne. Quelle mauvaise foi ! C’est insupportable…

M. Sébastien Lecornu, ministre. Non, monsieur le sénateur ! D’ailleurs, pour ma part, je ne dirai jamais que ce que vous dites est insupportable, alors respectez-moi ! Je suis désolé, mais, en quinze jours de débat, je ne me suis jamais permis de tels propos.

Même lorsque M. Masson, qui évidemment est reparti (Mme Cécile Cukierman sesclaffe.), profère des propos pour le moins étonnants, je ne dis pas que c’est insupportable ! Je demande donc à ce que l’on respecte ma personne, car au bout d’un moment, cela suffit.

La démocratie représentative est un bijou fragile, dont il convient de prendre soin et qu’il faut manipuler avec beaucoup de précaution. Je demeure persuadé que le fait de consulter la population est une bonne chose. Les maires peuvent, de toute façon, organiser ces consultations, puisque celles-ci ne sont pas interdites.

Par ailleurs, je le répète, dès lors que deux conseils municipaux sont en désaccord sur la création d’une commune nouvelle, le préfet est obligé, de droit, d’organiser une consultation.

Si cette porte est ouverte pour ce qui concerne la création de communes nouvelles, vous ne pourrez empêcher qu’elle le demeure pour d’autres questions. Je pose donc une simple question, qui nous engage pour la suite : jusqu’où veut-on aller ?

M. Raymond Vall. Nous aussi, nous posons des questions !

M. Sébastien Lecornu, ministre. Tout à fait, monsieur le sénateur, et moi je défends un certain nombre de convictions. Je suis même payé pour ça !

Mme la présidente. Mes chers collègues, il est treize heures. Mme le rapporteur va prendre la parole, puis nous entendrons neuf explications de vote et nous mettrons au vote par scrutin public ces amendements.

Nous pouvons certes poursuivre nos échanges, car il est difficile de suspendre la séance au beau milieu de la discussion d’amendements, mais je demande aux orateurs de bien vouloir ramasser leur propos.

La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Je voudrais procéder à quelques rappels ponctuels.

Nous avons eu ce débat intense, légitime et sérieux à la fin de l’année dernière, et nous avons voté contre cette proposition, mais pas parce que certains sénateurs ici feraient fi de la démocratie ou considéreraient qu’on ne doit pas associer les citoyens aux décisions.

M. le ministre a expliqué quels étaient la force et le poids de la démocratie représentative. Mes chers collègues, si nous votions ces amendements, encore une fois légitimes, cela reviendrait à dire que nous nous étions trompés en décembre dernier, après des heures de débat ; en effet, six mois plus tard, nous changerions d’avis !

Je vous donne, quant à moi, rendez-vous dans six mois, date à laquelle notre position sera peut-être différente, parce qu’il existe un besoin d’évaluation de la loi.

Or si une disposition a été évaluée, c’est bien celle relative à la commune nouvelle. Cette question a fait l’objet en effet, d’une part, d’un rapport conduit par notre collègue Christian Manable et moi-même, et, d’autre part, d’un tour de France d’échanges et d’évaluation dans le cadre de la mission d’évaluation des réformes territoriales mise en place par le président de la commission des lois et dirigée par Mathieu Darnaud.

Doit-on légiférer, dans cet hémicycle, sur quatre cas que nous connaissons et qui ont peut-être donné lieu à des déviances ? Cela aurait pour conséquence de contrarier la réussite d’une mesure instaurant une liberté.

Mes chers collègues, nous sommes tous ici des élus locaux et nous avons tous une expérience des consultations. Or là où ils ont eu lieu, les référendums ont échoué – je le dis avec sérénité, conviction et vérité – parce qu’une personne, parmi la population ou les élus, avait envie – passez-moi l’expression – de « se faire le maire » et a trouvé pour cela ce prétexte génial, mettant ainsi en péril l’avenir de sa commune.

Je terminerai par une anecdote : j’ai participé, lors d’une soirée froide et pluvieuse de novembre en Ille-et-Vilaine, du côté de Fougères, à une réunion organisée par deux maires sur un projet de commune nouvelle, où étaient présentes 220 personnes.

Quelqu’un a pris la parole pour s’élever contre le manque de démocratie et dire que la commune nouvelle constituerait une perte d’identité. À ce moment, deux dames de plus de 80 ans qui étaient au premier rang se sont levées, et l’une a dit : « Je suis née dans ce village, mes parents et mon mari y sont enterrés. Parce que je veux continuer à y vivre, il nous faut créer une commune nouvelle et nous muscler, sinon nous disparaîtrons ! »

Nous devons prendre en compte tous ces éléments pour ne pas recourir à un certain nombre d’outils contreproductifs, qui sont parfois des leurres. En effet, les mêmes citoyens qui demandent un référendum reprocheront à leur maire, dans dix ans, de ne pas avoir eu de vision d’avenir.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Mes chers collègues, il y a en France un peu plus de 800 communes nouvelles, qui ont été constituées, sur la base de la législation actuelle, par quelque 2 600 communes, et cela s’est bien passé.

Cette législation avait été demandée et rédigée, avant que nous en débattions, par l’Association des maires de France, l’AMF. Ce n’est pas un hasard si cette loi relative aux communes nouvelles porte le nom de Jacques Pélissard, qui fut président de cette association !

Ladite loi prévoit une alternative entre le vote des conseils municipaux et une consultation. Mais lorsqu’une consultation est organisée, celle-ci est décidée par les élus ! Il faut y être attentif.

Les consultations référendaires qui ont lieu dans nos communes sont toujours décidées par les élus, ce qui est très important pour préserver la démocratie représentative là où on en fait l’apprentissage. Encore une fois, nous devons être très attentifs à ne pas donner de coup de canif à ce système, qui postule la confiance dans les élus de nos concitoyens. Ceux-ci considèrent en effet, très simplement, qu’ils ont désigné parmi eux des femmes et des hommes pour approfondir les questions et prendre un certain nombre de décisions très importantes pour l’avenir.

Ce n’est pas parce que l’on rencontrerait, ici ou là, une difficulté particulière qu’il faut mettre par terre un système qui a fait ses preuves.

Il faut bien garder à l’esprit l’idée selon laquelle, dans notre monde rural, des communes, surtout celles qui intègrent de très grandes communautés de communes, sont progressivement privées de leurs ressources et de leurs compétences. Elles retrouvent un ballon d’oxygène en s’associant, dans la proximité, avec les communes rurales voisines pour former une commune nouvelle, à plusieurs clochers, mais avec en partage l’école, le service de santé, la résidence pour personnes âgées et les installations sportives que la population des communes membres de la commune nouvelle fréquentait d’ores et déjà, sans pour autant toujours contribuer à la dépense.

Dans ce monde rural, les communes nouvelles ont été constituées sur la base du volontariat, sans que s’exerce aucune contrainte d’État et sans qu’aucune décision préfectorale soit à l’initiative de ces regroupements. Nous sauvons la vitalité de nos communes rurales et nous leur permettons de compter au sein des grandes intercommunalités !

Continuons à être favorables au développement des communes nouvelles sur la base de la liberté, sans mettre par terre le système voulu par l’AMF, qui, jusqu’à présent, a bien fonctionné !

M. Michel Canevet. Je retire l’amendement n° 505 rectifié ter, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° 505 rectifié ter est retiré.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. Il ne s’agit pas, avec ces amendements, d’être pour ou contre la commune nouvelle. La question posée est la suivante : faut-il ou non, au moment de la décision de création de cette commune, consulter la population ?

J’entends les arguments développés, notamment ceux de Mme le rapporteur, qui a évoqué des faits que nous avons tous en tête, comme ces réunions publiques qui, parfois, s’enflamment – avec ou sans la pluie, selon les régions et les départements ! (Sourires.)

Je ne suis pas, à titre personnel, une fanatique du référendum à tout va. Mais on ne peut pas, d’un côté, dire que la commune doit rester l’échelon de base de la démocratie, la cellule vivante de la République, et, de l’autre, ne pas s’interroger, alors que changent le périmètre et la capacité de répondre aux besoins d’une commune nouvelle, indépendamment des a priori que l’on peut avoir sur cette structure, sur la nécessité d’un retour devant la population. L’enjeu véritable est en effet le rapport des élus à la population.

Il arrive bien évidemment que, en de telles occasions, des élus soient battus. Mais s’il y a un véritable projet, intelligemment travaillé, et si le but n’est pas d’aller vite et contre la population, alors le peuple, qui n’est pas en France plus bête qu’un autre, s’en rendra compte.

Autoriser ces consultations permettrait très certainement d’ailleurs de faire tomber un certain nombre de peurs et de craintes touchant aux communes nouvelles. Là où elles sont créées en bonne intelligence, les habitants pourront s’y retrouver dans les années à venir.

J’ai également entendu l’argument relatif à la nécessité d’annoncer un tel projet dans le programme électoral ; c’est en effet une question de sincérité de la démarche politique. Mais un projet qui n’est pas mûr à un moment donné peut le devenir quatre ans plus tard dans un territoire. L’un n’empêche pas l’autre !

Nous voterons donc ces amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.

M. Marc Laménie. La question des communes nouvelles, certes sensible, est tout à fait légitime.

Nous connaissons, dans nos départements respectifs, des exemples de communes nouvelles qui fonctionnent bien, et même très bien.

Dans celui que je représente, les Ardennes – nous témoignons tous ici de nos expériences partagées ! –, je pourrai citer une dizaine d’exemples de ces regroupements, lesquels comptent non pas dix, mais deux ou trois communes, soit un bourg-centre et un village limitrophe. Une préoccupation s’exprime d’ailleurs souvent sur le risque de perte d’identité de la petite commune, qui pourrait se faire absorber par le bourg-centre ou la commune plus importante.

Peut-on parler de fusion en la matière ? Il existait autrefois les communes associées. Aujourd’hui, dans les communes nouvelles récentes, les conseils municipaux s’associent. Il faudra s’entendre, après les élections municipales de mars 2020, sur la notion de maire délégué.

Je respecte tout à fait les amendements déposés, dont les dispositions permettent d’animer le débat, et c’est encore une fois légitime. Mais je crois que nous restons, avec ce texte, attachés à l’identité de nos communes, laquelle est d’ailleurs maintenue sur les panneaux d’entrée des villages, les mots « commune nouvelle » étant désormais inscrits en dessous du nom de la commune.

C’est la volonté des conseils municipaux qui est en jeu. Quant à la concertation, elle implique une notion de confiance.

Je me rallierai à l’avis du président de la commission des lois et des rapporteurs.

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.

M. Éric Kerrouche. J’ai bien compris, madame la présidente, qu’il fallait faire bref.

Il existe trois modalités de création d’une commune nouvelle. Pour trois d’entre elles, un référendum peut être utile.

J’ai bien entendu ce qui a été dit sur la démocratie représentative. Ces propos sont intéressants, mais la démocratie ne saurait être à éclipses : on ne peut pas donner les clés du camion pendant six ans, puis demander à nouveau à la population ce qu’elle souhaite faire. Cette conception maximaliste de la démocratie représentative a vécu, et il convient d’associer de plus en plus étroitement les citoyens aux décisions locales.

Par ailleurs, permettez-moi de vous dire, monsieur le ministre, que votre raisonnement est spécieux.

M. Éric Kerrouche. En effet, on ne peut pas mettre sur le même plan le vote du budget, le vote du PLU et la création d’une commune nouvelle.

De la même façon que l’on décide collectivement, au moment des élections, de l’équipe à laquelle le pouvoir sera confié, pour la création de la commune nouvelle il s’agit de décider d’un changement de trajectoire historique qui ne se produira qu’une fois. En ce sens, la possibilité d’un référendum ne pose pas franchement de difficultés.

Vous affirmez, madame le rapporteur, que l’on ne saurait légiférer pour trois ou quatre cas. Or on a fait exactement la même chose pour la commune-communauté, qui ne concernera pas non plus des dizaines de situations…

La question posée est celle de la place que l’on accorde aux citoyens, dont il ne faut pas se défier et auxquels on peut faire confiance. Si un tel projet est porté, il devrait se mettre en place sans difficulté avec ou sans référendum, mais plus probablement avec.

M. Henri Cabanel. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à Mme Angèle Préville, pour explication de vote.

Mme Angèle Préville. Je précise que mon amendement vise l’organisation d’une simple consultation, et non d’un référendum.

Nous parlons tout de même de citoyens d’une commune appelée à ne plus exister par la suite ! Ils ne comprendraient pas que l’on ne les consulte pas sur un tel sujet ; c’est une question de respect et d’honnêteté.

Cette consultation entraînera, je l’ai dit, des réflexions et des débats qui sont indispensables, car il s’agit d’un changement considérable, et non pas seulement symbolique.

Vous l’avez dit, madame le rapporteur, chacun doit pouvoir s’approprier les enjeux. Cette consultation le permettra, et vous devez l’entendre !

Notre démocratie doit rester vivante : c’est une demande très forte, notamment chez les jeunes. Alors que notre société est en train de changer, on ne peut pas faire comme si les événements récents n’avaient pas eu lieu.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Allez voir ce qui se passe dans les territoires !

Mme Angèle Préville. Je le répète, ces amendements ne tendent absolument pas à remettre en cause la constitution des communes nouvelles et il s’agit d’une demande très importante de la société. L’exercice de la démocratie est ici en jeu, et il serait bon d’envoyer un signal fort à cet égard.

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Détraigne, pour explication de vote.

M. Yves Détraigne. Nous avons en France une certaine expérience du référendum, dans quelque domaine que ce soit. Or on s’aperçoit que, deux fois sur trois, les votants se prononcent en fonction de l’idée ou de l’humeur du moment, et rarement par rapport à la question posée.

Par ailleurs, j’ai été maire durant vingt-huit ans d’une commune d’un peu plus de 5 000 habitants, et il me semble que les habitants de nos communes souhaitent avant tout vivre dans un quartier relativement paisible, être à proximité des services, ne pas faire une heure de trajet le matin pour se rendre au travail et une autre le soir pour en revenir, avoir non loin de chez eux des établissements scolaires, etc. Dès lors que l’on propose à nos concitoyens un projet qui correspond à leurs attentes, je ne vois pas en quoi cela poserait problème !

Je ne crois pas que l’on ait besoin d’imposer ce référendum. Au contraire ! Procéder ainsi revient, trois fois sur quatre, à faire échouer un projet préparé par des personnes qui savent, mieux que ceux qui vont voter, ce qu’ils sont en train de faire.

Mme la présidente. La parole est à M. François Bonhomme, pour explication de vote.

M. François Bonhomme. Faut-il un référendum ou une consultation locale pour lancer la création d’une commune nouvelle, ce qui n’est tout de même pas neutre ? Voilà une décision lourde et difficile à prendre !

Nous touchons du doigt la tension existant entre la démocratie représentative, qui, me semble-t-il, doit rester la règle – élu pour une durée limitée, on a mandat pour prendre des décisions au nom des autres : voilà qui ne doit pas être perdu de vue ! –, et la démocratie dite « participative », à laquelle on donne avec peine des contours précis. Il y a là un hiatus majeur.

Je suis quant à moi, par principe, du côté d’abord des représentants. Or le représentant, en l’espèce, n’est pas n’importe qui : c’est le maire, qui, par définition, est immergé dans sa population. Je ne connais pas de maire qui aille, par plaisir, à contre-courant des attentes de ses administrés…

La problématique est celle du référendum local portant sur une décision majeure : la création d’une commune nouvelle. Or, aujourd’hui, le cliquet de sécurité est relativement modeste, puisqu’il faut un accord des deux conseils municipaux.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Ce n’est déjà pas mal !

M. François Bonhomme. Certes, mais on peut considérer à bon droit que c’est relativement insuffisant.

Si l’on bascule dans l’autre dispositif, la consultation préalable, j’imagine mal un maire qui irait à l’encontre du résultat de celle-ci, même si ledit résultat ne l’engage pas définitivement. Mais, théoriquement, cela peut arriver. Je suis sensible à l’argument de notre rapporteur selon lequel un tel cas de figure serait rare.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Absolument !

M. François Bonhomme. On en viendrait donc à fragiliser la totalité d’un édifice à l’équilibre précaire pour répondre à quelques situations.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Bien sûr !

M. François Bonhomme. Il est vrai que des tensions majeures existent dans des communes dont la population considère, à tort ou à raison, qu’elle n’est pas consultée.

Je suis embarrassé, mais ce qui emporte mon choix final, c’est ma volonté de ne pas fragiliser l’édifice général. Pour autant, monsieur le ministre, il nous faut trouver des cliquets de sécurité supplémentaires, afin d’éviter cette situation de tension, qui, de toute façon, ne sera pas résolue aujourd’hui.

Mme la présidente. La parole est à M. Guillaume Gontard, pour explication de vote.

M. Guillaume Gontard. Je suis gêné par le caractère obligatoire de ce référendum, qui peut donner l’impression qu’avec cette consultation le tour est joué.

Or ce qui a importé le plus pour toutes les communes nouvelles qui ont été créées, dans des conditions satisfaisantes, c’est la concertation, c’est-à-dire les réunions publiques et, comme pour le PLU, tout un processus qui se met en place pour aboutir à une décision.

Si les conseils municipaux font le choix d’ouvrir un référendum, cela me va tout à fait.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Très bien !

M. Guillaume Gontard. Toutefois, je trouve son caractère obligatoire particulièrement dangereux. Il convient de lancer la réflexion sur le regroupement de communes, qui est une décision lourde et historique, en associant l’ensemble de la population. Un référendum, en revanche, peut aboutir à un résultat 49-51, et il y aura toujours 49 % des habitants qui seront totalement aigris et en opposition avec ce choix.

Je suis donc favorable aux propositions tendant à autoriser un référendum, mais défavorable à son caractère obligatoire.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. Je vais essayer de draper mon propos de bon sens paysan !

Tout d’abord, Françoise Gatel l’a dit, ce débat sur les communes nouvelles a déjà eu lieu. Je veux bien que l’on débatte à nouveau de tous les textes – la loi ÉLAN, etc. –, mais, à un moment donné, il faut s’arrêter et se figer sur une position.

Ensuite, il me semble que les travaux de notre assemblée ne sont pas totalement respectés. Ce sujet a été expertisé dans la quasi-totalité des territoires.

Étant issu de l’un des départements qui comptent le moins de communes nouvelles, je connais toutes les réticences des élus en la matière et tout ce qui peut heurter leur sensibilité. Mais, de grâce, n’hystérisons pas le sujet de façon manichéenne en donnant le sentiment que l’absence de référendum serait un déni de démocratie ! Il n’est pas possible de dire cela…

Mme Françoise Gatel, rapporteur. Très vrai !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. En vous écoutant, madame Préville, je pensais à tous les élus qui prennent le soin d’organiser des consultations, voire des référendums, en travaillant très en amont. Lorsque vous affirmez que ne pas prévoir le référendum reviendrait à refuser un droit, vous ne respectez pas – je le dis sincèrement – le travail des élus et des maires.

Qu’il y ait des dysfonctionnements, François Bonhomme l’a dit avec une justesse absolue, c’est une réalité ; j’oserai même dire qu’il y en aura encore, parce que chaque configuration est différente ; certains vécus expliquent parfois des oppositions historiques.

Ainsi, dans mon territoire, les associations communales de chasse agréées, les ACCA, ont beaucoup contribué à bloquer les communes nouvelles ; or ces sociétés de chasse n’existent pas dans l’ouest de la France, raison pour laquelle il y a eu moins de blocages. Les raisons sont donc multiples…

Dire qu’il y aurait aujourd’hui une situation de tension absolue est quelque peu exagéré. Nous devons, les uns et les autres, revenir à la raison, forts de ce que vous avez dit à juste titre sur les blocages, mais en objectivant le sujet. (Applaudissements au banc des commissions. – M. Loïc Hervé applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Martine Berthet, pour explication de vote.

Mme Martine Berthet. Au vu des précédents échanges, et même si je pense qu’il faudra prévoir des cliquets de sécurité, je retire mon amendement, madame la présidente

Mme la présidente. L’amendement n° 533 rectifié bis est retiré.

Mme Cécile Cukierman. Nous retirons nous aussi notre amendement !

Mme la présidente. L’amendement n° 784 rectifié bis est retiré.

M. Henri Cabanel. Nous retirons également notre amendement, madame la présidente !

Mme la présidente. L’amendement n° 218 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix les amendements identiques nos 132 rectifié bis, 208 rectifié ter et 662.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Je vous invite, mes chers collègues, à vérifier que votre carte de vote est bien insérée dans votre terminal.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent les résultats du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 7 :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 299
Pour l’adoption 84
Contre 215

Le Sénat n’a pas adopté.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures trente-cinq, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. David Assouline.)