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Séance du 26 novembre 2020 (compte rendu intégral des débats)

Mme le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

Question préalable

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021
Question préalable (fin)

Mme le président. Je suis saisie, par M. Vanlerenberghe, au nom de la commission, d’une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

Considérant que si un accord est intervenu entre les deux assemblées sur de nombreux articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale, des points de désaccord subsistent sur des aspects aussi décisifs que le montant des compensations de l’État à la sécurité sociale des pertes de recettes et des nouvelles charges qui lui ont été affectées, la prise en charge par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) d’une partie de la dette des hôpitaux, ou encore la nécessité d’engager dès à présent la concertation sur le retour à l’équilibre financier de la branche vieillesse ;

Considérant que la non-compensation au juste niveau du budget de l’Agence nationale de santé publique (ANSP) ainsi que l’absence de compensation de diverses mesures de pertes de recettes décidées depuis deux ans à partir de l’hypothèse caduque d’un excédent durable des comptes de la sécurité sociale détériorent artificiellement le déficit de la sécurité sociale et rendront plus douloureuses les mesures à prendre pour revenir à l’équilibre des comptes ;

Considérant que la prise en charge par la Cades, à la place de l’État, d’une partie de la dette des hôpitaux est totalement injustifiée sur le plan des principes et crée un précédent dangereux de transfert d’une charge indue à cette caisse ;

Considérant qu’il est nécessaire d’affirmer dès à présent la nécessité de corriger les déséquilibres structurels de la branche vieillesse et de mobiliser les partenaires sociaux à cette fin dans les meilleurs délais ;

Le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas deux minutes et demie, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme la présidente de la commission, pour la motion (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous parvenons au terme du parcours singulier du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

Les principaux articles de ce texte, les tableaux d’équilibre, la trajectoire pluriannuelle et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ont été rectifiés à plusieurs reprises, dans chacune des chambres en première lecture, puis de nouveau à l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Ce texte est inédit par l’ampleur des déficits et l’incertitude qui s’attache à leur évolution.

Ces déficits abyssaux et la probabilité qu’ils se creusent encore davantage, le Sénat les a acceptés. Il a soutenu les efforts déployés par le Gouvernement pour tenter d’éviter que notre économie, mise à mal par les restrictions liées à la crise sanitaire, ne sombre. Ces efforts se traduisent par une plongée vertigineuse des finances publiques, qui n’étaient qu’à peine convalescentes.

Devant ce constat, le Sénat a porté deux messages principaux.

Notre premier message exprime la nécessité de réaffirmer et de préserver, le moment venu, l’objectif du redressement de la trajectoire de nos comptes sociaux. Il tient à une raison très simple : les dépenses sociales sont des dépenses de transfert ; si elles dérapent durablement, c’est le système tout entier qui risque l’effondrement. Tel n’est pas notre choix : nous tenons à un modèle social solidaire. Pour le préserver, il faut le financer.

Ce premier message s’est traduit par l’adoption d’un amendement au rapport figurant en annexe B, qui décrit la trajectoire pour les cinq années à venir sans porter aucune trace de redressement après 2022.

Il s’est également traduit par l’adoption d’un amendement portant sur la question des retraites. Notre système de retraites a fait l’objet de nombreuses réformes dites « paramétriques ». Ce qualificatif n’est en rien péjoratif, s’agissant d’un risque qui se pilote bien par trois paramètres : le niveau des cotisations, celui des pensions et la durée pendant laquelle elles sont servies.

Avant que la crise sanitaire n’interrompe le processus, le Sénat devait bien examiner un projet de réforme des retraites, transmis par l’Assemblée nationale après le recours du Gouvernement à la procédure prévue à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Une conférence des financeurs devait examiner les moyens de parvenir à l’équilibre à l’horizon de 2025 pour l’entrée en vigueur de la réforme systémique, en agissant sans doute sur certains paramètres. Le Sénat a voulu relancer ce processus, car nous savons que la réforme est nécessaire, qu’elle le sera plus que jamais demain et qu’elle sera d’autant plus douloureuse qu’elle aura trop tardé.

Pour autant – cela m’amène au second message porté par notre institution –, s’il faut impérativement réformer, il faut le faire dans un cadre clair et pour de bonnes raisons.

En d’autres termes, s’il faut demain réformer les retraites, ce n’est pas parce que l’assurance maladie a dû payer les masques de Santé publique France. S’il faut augmenter la contribution au remboursement de la dette sociale, ce n’est pas parce que la Cades se finance sur les marchés pour permettre aux hôpitaux d’investir.

C’est pour ces raisons que le Sénat a refusé les modalités de reprise d’une partie de la dette des hôpitaux. Ce ne sont pas des raisons théoriques : elles ont une portée pratique et très politique. Nous sommes finalement favorables à la règle du « chacun chez soi », mantra du précédent Gouvernement pour justifier une ponction sur des excédents de la sécurité sociale qui ne se sont malheureusement jamais matérialisés. Elle suppose de revenir aux fondamentaux des assurances sociales, en clarifiant les financements en fonction des risques couverts : accidents du travail, chômage et retraites se financent par des cotisations qui ont une contrepartie en prestations. C’est le sens de la loi Veil de 1994 : les allégements sans compensations ne produisent que des déficits.

En dépit des critiques adressées au pilotage de la sécurité sociale, celui-ci n’a pas perdu de vue l’objectif de l’équilibre, à la différence du budget de l’État. Nous ne devons pas le perdre de vue non plus ; nous pensons qu’il serait illusoire, voire dangereux, de prétendre pouvoir à terme nous en dispenser.

Ayant constaté un désaccord sur tous ces points avec le Gouvernement et l’Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a considéré avoir épuisé le dialogue institutionnel sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021. Pourtant, des points supplémentaires d’accord possible demeuraient quand s’est entamée la nouvelle lecture à l’Assemblée nationale ; nous regrettons de n’avoir pu aboutir.

C’est pourquoi, mes chers collègues, la commission vous demande de bien vouloir adopter la motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. le rapporteur général applaudit également.)

Mme le président. Personne ne demande la parole contre la motion ?…

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Brigitte Bourguignon, ministre déléguée. Sans grande surprise, cet avis sera défavorable.

Je tiens néanmoins, dès à présent, à vous remercier infiniment, mesdames, messieurs les sénateurs, pour la qualité des échanges que nous avons eus pendant ce débat parlementaire.

Mme Laurence Rossignol. Ce n’est pas réciproque !

Mme Brigitte Bourguignon, ministre déléguée. Madame la sénatrice, quant à moi, j’ai la correction de vous laisser parler quand vous avez la parole. C’est une habitude que chacun d’entre vous devrait prendre. D’ailleurs, madame Rossignol, quand vous étiez à ma place, vous le faisiez observer régulièrement. (Mme Laurence Rossignol fait signe quon lui tape sur les doigts.)

J’ai bien noté les désaccords qui demeurent entre le Sénat et l’Assemblée nationale, mais aussi entre le Sénat et le Gouvernement. Au cours de l’année prochaine, nous aurons sans doute le loisir de discuter d’autres sujets qui me sont chers. J’aurais un vrai plaisir à vous retrouver au fil de ces discussions.

Mme le président. La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Mme Laurence Cohen. Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste estime le dépôt de cette motion parfaitement justifié ; cela a été souligné au cours de la discussion générale par les arguments qui ont été développés par les différents orateurs.

Notre groupe avait pour sa part déposé une telle motion dès la première lecture de ce texte, car nous ne nous faisions pas d’illusions sur la qualité de l’écoute dont feraient preuve la majorité présidentielle et le Gouvernement envers les débats du Sénat.

Cela dit, je veux préciser que nous ne voterons pas en faveur de cette motion. Nous nous abstiendrons, et ce pour une raison très simple, que vous comprendrez à coup sûr, mes chers collègues de la majorité de droite : nous ne sommes pas du même avis que vous quant au retour de la branche vieillesse à l’équilibre financier. Nous en avions discuté lors de la première lecture : vous voulez encore reculer l’âge de la retraite, quand nous affirmons que d’autres choix doivent être faits. (M. Laurent Duplomb proteste.)

Dans une période de pandémie où le chômage s’accroît, il est particulièrement clair que ce n’est pas votre voie qu’il convient d’emprunter. Dès lors, comme votre position sur ce point figure dans l’exposé des motifs de cette motion, nous ne voterons pas en sa faveur.

Je tiens cependant, madame la ministre, à attirer une fois de plus votre attention sur le fait que ce PLFSS ne prend pas du tout en compte le fait que nous faisons face à une crise structurelle de notre système de santé. Les différents articles qui ont été adoptés au sein de ce texte ne régleront rien du tout !

Je veux notamment attirer votre attention sur les déserts médicaux, dont tout le monde se plaint et dont chacun éprouve les inconvénients dans sa commune, dans son territoire. Or qu’avez-vous trouvé de mieux à faire, dans ce PLFSS, que de mettre en place une course d’obstacles pour les centres de santé ? Ceux-ci sont l’une des solutions aux déserts médicaux, même s’ils ne sont pas la seule. Vous avez fait figurer noir sur blanc dans ce texte que, dans des zones « surdotées » – encore faudrait-il définir ce terme ! –, les centres de santé devront recevoir un agrément de l’agence régionale de santé.

Vous multipliez les courses d’obstacles alors que l’on fait face aujourd’hui à un manque criant de professionnels de santé et que la volonté de la majorité de ces professionnels est bien de travailler en salariat. Ce sont des raisons que vous ne voulez pas entendre ; on ne peut même pas en débattre avec M. le ministre de la santé, puisqu’il joue aux abonnés absents !

Pour toutes ces raisons, nous nous abstiendrons sur cette motion. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER.)

Mme le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour explication de vote.

Mme Raymonde Poncet Monge. Nous voici donc amenés à nous prononcer sur cette motion tendant à opposer la question préalable. Il s’agit de la quatrième motion sur ce texte en autant de débats des deux assemblées de notre Parlement : c’est un fait rare, à la hauteur du mépris de la majorité présidentielle pour le débat démocratique et le travail parlementaire, mépris que l’examen de ce texte à marche forcée illustre tant sur le fond qu’à travers la méthode.

Ainsi, madame la ministre, votre majorité à l’Assemblée nationale s’est appliquée à un minutieux travail de démantèlement des dispositions issues d’amendements adoptés par le Sénat au cours d’une semaine de débats, de quelques travées de la Haute Assemblée qu’ils proviennent. Cette même majorité a ainsi trahi un flagrant dédain envers ce qui ne vient pas d’elle.

Il s’agit d’un jusqu’au-boutisme aveugle, alors même que, depuis le début des crises que traverse notre pays, le Président de la République multiplie les appels à l’unité nationale. En même temps, votre majorité bafoue le rôle du Parlement !

Par ailleurs, après plusieurs ajustements décidés au fil de l’eau par le Gouvernement, c’est désormais systématiquement dans des conditions dégradées et des délais d’examen resserrés que l’exercice du travail législatif nous est imposé.

Ainsi, c’est sans le temps de recul nécessaire entre la fin de la nouvelle lecture de ce texte par nos collègues députés, dans la nuit de mardi, et son arrivée devant notre commission des affaires sociales, mercredi matin, qu’il nous a fallu commencer cette nouvelle lecture. Évidemment, pour celles et ceux qui considèrent le Parlement comme une simple chambre d’enregistrement, il n’y a là rien de surprenant ! Autant vous dire que telle n’est pas notre conception du travail parlementaire.

Vous l’aurez compris : ulcérés par un fond dogmatique et par les procédés péremptoires de l’exécutif et de sa majorité, les sénatrices et sénateurs du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires s’abstiendront sur cette motion, pour les raisons que vient d’exprimer Mme Cohen, compte tenu de notre désaccord sur la prétendue nécessité de corriger les déséquilibres structurels de la branche vieillesse, citée parmi les motifs de cette motion. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE.)

Mme le président. La parole est à Mme Laurence Rossignol, pour explication de vote.

Mme Laurence Rossignol. Notre groupe s’abstiendra, lui aussi, sur cette motion tendant à opposer la question préalable, mais son adoption sera une bonne chose. Quel est le sens de cette abstention ?

D’une part, nous voulons envoyer au Gouvernement le message que les orateurs qui sont intervenus avant moi ont exprimé. De nombreux amendements de grande portée avaient été adoptés par le Sénat ; je pense ainsi à celui qu’avait présenté notre groupe sur le non-recours aux droits, dont le dispositif aurait pu considérablement améliorer la vie des plus défavorisés. Ces amendements n’ont pas été retenus, la commission mixte paritaire a échoué très rapidement, et la capacité législative du Sénat, une fois de plus, n’a pas été prise en compte par le Gouvernement. C’est une raison suffisante pour ne pas nous soumettre de nouveau à l’exercice de l’examen des articles de ce texte.

D’autre part, nous ne sommes pas non plus d’accord avec le texte tel qu’il avait été adopté par le Sénat. En particulier, nous avons refusé l’amendement adopté sur l’initiative de nos collègues de la majorité sénatoriale qui visait à reculer l’âge de la retraite et à allonger la durée de cotisation. C’est pourquoi nous allons nous abstenir sur cette motion : c’est un double message, adressé tant au Gouvernement qu’à nos collègues, avec lesquels nous travaillons bien, mais avec lesquels demeurent des différences, que nous devons toujours chercher à résoudre, sans pour autant les nier.

Enfin, madame la ministre, ne vous offusquez pas que des parlementaires s’exclament pendant vos propos : c’est le jeu du Parlement ! C’est ainsi que les choses se passent ; il suffit de lire le Journal officiel pour s’en convaincre. Vous avez été vous-même été une députée qui n’était pas complètement muette dans l’hémicycle… (Rires sur les travées du groupe SER.)

Mme Brigitte Bourguignon, ministre déléguée. Quand on se remercie !

Mme Laurence Rossignol. Je comprends bien que c’est beaucoup moins amusant à la place où vous êtes, puisque vous ne pouvez pas interrompre les parlementaires, mais je vous le dis franchement : cela fait aussi partie du débat parlementaire que de pouvoir lancer une petite phrase de temps en temps ! Tout à l’heure, je voulais simplement vous dire que, si vous vous satisfaisiez du débat avec le Sénat, pour notre part, nous n’étions pas satisfaits du débat que le Gouvernement avait mené avec notre assemblée. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe SER.)

Mme le président. La parole est à M. Daniel Chasseing, pour explication de vote.

M. Daniel Chasseing. Malgré la dégradation du budget de la sécurité sociale, dans un contexte extrêmement difficile, il me semble que le Gouvernement a bien fait d’augmenter les salaires des soignants. On n’en parle pas,…

Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales. On l’a dit !

M. Daniel Chasseing. … mais je pense que les personnes qui ont travaillé avec de telles difficultés, dans les Ehpad notamment, apprécient cette augmentation.

Il sera sûrement nécessaire, comme cela a été souligné par Mme la présidente de la commission et d’autres orateurs, de s’inquiéter des retraites : si l’on veut maintenir leur niveau, ce qui est nécessaire, il faudra s’en inquiéter rapidement.

Notre groupe s’abstiendra sur cette motion, mais pour des raisons différentes de celles qu’ont exposées les orateurs précédents.

Nous avons considéré que, parmi les 13 milliards d’euros consacrés à la reprise de l’investissement des hôpitaux, une partie de cette somme – non sa totalité, car il y a sûrement là aussi du gros œuvre – est due au fait que l’Ondam a été financièrement sous-doté. Rappelons ainsi qu’entre 2012 et 2017 l’Ondam a augmenté de moins de 2 %, alors que les dépenses de la sécurité sociale augmentaient de 7 %. Certains hôpitaux en déficit ont été obligés de recourir à l’emprunt, même pour renouveler du matériel courant.

Je souhaite également, madame la ministre, que la cinquième branche de la sécurité sociale puisse être financée. Les Ehpad connaissent un déficit d’emplois. Pour prendre en charge nos aînés, il faut absolument que l’on augmente très rapidement le nombre de personnes qui travaillent dans ces établissements.

Nous nous abstiendrons donc parce que nous regrettons que, dans cette période difficile, il n’y ait pas eu d’entente entre les deux assemblées sur ce PLFSS. Pour redresser la sécurité sociale, il faudra de l’unité, mais aussi des entreprises compétitives qui cotiseront ! C’est dans cet esprit que nous nous abstiendrons.

Mme le président. La parole est à M. Martin Lévrier, pour explication de vote.

M. Martin Lévrier. Sans répéter mon intervention dans la discussion générale, je tiens à préciser que nous voterons contre cette motion, pour beaucoup de raisons, mais avant tout par respect du bicamérisme. Pardonnez-moi, mais quand sur certaines travées on évoque la nécessité du débat, on pense plutôt aux invectives, surtout quand on s’en prend à une ministre qui remercie les parlementaires. Je suis un peu surpris : pour moi, le débat, ce n’est pas cela !

M. Martin Lévrier. Le vrai débat, c’est la controverse, c’est l’explication, c’est le travail. Refuser la nouvelle lecture d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, c’est mettre face à face de très grandes mesures – l’augmentation de l’Ondam, le Ségur de la santé, l’augmentation des salaires, la cinquième branche, le congé paternité – et des mesures qui ne sont pas applicables et qui arrivent au dernier moment, comme votre amendement sur les retraites. On sait très bien que le Gouvernement travaille sur ce sujet depuis plusieurs années. Sa très grande réforme a été arrêtée parce que nous affrontons une pandémie ; il faut prendre le temps de retravailler avec les Français. Je regrette qu’aujourd’hui le Sénat ne veuille pas débattre et montre aux Français le peu d’intérêt du débat démocratique. (Murmures désapprobateurs sur les travées des groupes Les Républicains, SER et CRCE.)

Mme Laurence Rossignol. On a le droit de rigoler ?

Mme le président. La parole est à Mme Véronique Guillotin, pour explication de vote.

Mme Véronique Guillotin. Je n’aurai que quelques mots à dire pour compléter mon intervention dans la discussion générale. Nous voterons contre cette motion pour une question de principe : le groupe du RDSE s’oppose à toutes les motions tendant à opposer la question préalable, car il privilégie le débat.

Un point bloquant pour la grande majorité de notre groupe a été l’introduction dans ce texte de propositions relatives aux retraites. Je tiens à redire que cette réforme des retraites est aujourd’hui absolument indispensable ; nous ne sommes donc pas opposés à de telles dispositions sur le fond. C’est plutôt leur inscription dans ce texte-ci qui nous dérangeait.

Enfin, je veux préciser que notre position n’est pas un blanc-seing pour le Gouvernement, loin de là. Je veux clairement rejoindre mes collègues : nous avons largement le sentiment que le Sénat n’est pas écouté. L’absence de M. le ministre de la santé pour l’ensemble de nos débats a tout de même été surprenante, voire choquante. Nous avons l’impression que, chaque fois que nous faisons des propositions, quand elles ne sont pas reprises par le Gouvernement, elles sont somme toute balayées d’un revers de main. Je le répète donc : notre vote contre cette motion n’est pas un blanc-seing pour le Gouvernement, loin de là !

Cela dit, ce PLFSS est un texte de crise, où certains enjeux sont relevés.

Mme le président. Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

Mme le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 36 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 237
Pour l’adoption 199
Contre 38

Le Sénat a adopté.

En conséquence, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 est rejeté.

Question préalable (début)
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021