M. le président. La parole est à Mme Marie-Claude Varaillas.
Mme Marie-Claude Varaillas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’histoire des parcs naturels régionaux, créés en 1967, résulte d’une grande réflexion lancée par la défunte Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar) autour des territoires ruraux au patrimoine naturel et culturel exceptionnel.
Il s’agissait alors de préserver nos ressources naturelles et patrimoniales en s’appuyant sur les collectivités locales et sur leurs élus. Ces parcs restent au cœur des préoccupations actuelles que sont le développement durable, la biodiversité, la défense des paysages, le patrimoine culturel, les circuits courts ou encore la transition énergétique.
Cela dit, préserver l’environnement devrait être non pas une affaire de périmètre, mais bien une règle générale devant s’appliquer dans les parcs naturels, bien sûr, mais aussi partout où il y a de la biodiversité à protéger. J’y insiste d’autant plus que s’ouvre prochainement la COP 30 en Amazonie – le lieu n’a pas été choisi seulement pour le symbole –, et qu’il y a tout juste un an la COP sur la biodiversité répétait l’engagement de protéger 30 % des espaces naturels et maritimes d’ici à 2030.
Pour mener cette action de protection de la biodiversité, nous pouvons bien sûr établir des périmètres, mais la question est bien celle des moyens que nous nous donnons pour veiller au respect des règles auxquelles souscrivent les collectivités.
Je pense aux agents fonctionnaires de l’État, à la suppression de 3 000 postes annoncée et inscrite dans le projet de loi de finances pour 2026, et au non-remplacement d’un fonctionnaire sur trois à partir de 2027. Combien seront concernés au sein de l’Office français de la biodiversité (OFB), de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) ou autres organismes liés à la transition écologique ?
De même, avec l’adoption de la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, le droit de l’environnement se trouve mis à mal.
Nous ouvrons nos travaux de la semaine en étudiant la proposition de loi de notre collègue Jean Bacci, adoptée par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. L’article unique du texte, de portée certes mineure, a pour but de permettre à vingt-deux communes d’être intégrées, pour une partie de leur territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional, ce double zonage étant interdit depuis 2006 et l’adoption d’une disposition législative en ce sens. Tant mieux si ce texte permet de résoudre quelques non-sens juridiques : mon groupe votera pour.
Je me permets toutefois de dire qu’il en faudra plus, beaucoup plus, pour relever les défis à venir et répondre aux enjeux environnementaux, après un été qui s’est avéré le troisième plus chaud de l’histoire de France. Les circonstances exigent des ambitions qui soient à la hauteur du défi climatique à relever.
La protection de notre environnement a un coût, la transition écologique aussi, mais, comme la Cour des comptes le rappelait encore récemment dans son premier rapport annuel consacré au financement et à la mise en œuvre des politiques de transition écologique, « la transition est nettement moins coûteuse que l’inaction. »
« La dégradation continue et avérée de notre environnement appelle une action urgente pour en limiter les impacts », poursuivent les magistrats de la rue Cambon, pour qui « la transition […] doit être menée sans délai et, idéalement, de façon coordonnée », même si depuis plusieurs mois la préoccupation écologique semble être passée au second plan de l’actualité.
M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec.
M. Ronan Dantec. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui répond à une situation concrète : dans le Var, au cœur du massif des Maures, il s’agit de permettre à une commune d’intégrer, pour une partie de son territoire, un parc national et, pour une autre partie, un parc naturel régional – je n’y reviens pas.
Ce texte répond à une attente, tant le massif dont il est question fait partie de l’imaginaire provençal. « Il suffit, écrit Serge Rezvani en 1979, de s’enfoncer dans le dédale des collines pour éprouver aussitôt sensuellement leur magie. Tout y est mystérieux, flou, presque aquatique. Les sous-bois s’enchevêtrent d’une telle diversité d’espèces végétales qu’on a l’impression d’avancer dans un désordre pensé comme une œuvre d’art. »
Ces collines de chênes-lièges, celles-là mêmes où Maurin trouve refuge dans le roman éponyme, ont beaucoup souffert ces dernières années. Il se trouve que j’ai traversé ces massifs après l’incendie de Cogolin en 1990, et j’ai encore en mémoire le paysage lunaire qu’alors je contemplais. Depuis, d’autres incendies ont de nouveau dévasté le massif, notamment en 2021, tuant deux personnes et réduisant très fortement les populations de tortues d’Hermann.
C’est à la suite de ce dernier incendie que le président de la région, Renaud Muselier, a proposé d’y créer un parc naturel régional, car, selon lui, « si cette zone avait été un parc, il y aurait plus de gardes forestiers, plus de moyens financiers et plus de pompiers ». La création d’un tel parc naturel régional nécessite de revoir la loi : c’est le sens de notre débat.
Notre premier point de vigilance aura trait aux moyens alloués : suivront-ils, dans le contexte que nous connaissons, c’est-à-dire vu l’état des finances publiques ? Monsieur le ministre, l’examen de cette proposition de loi consensuelle nous fournit l’occasion de vous interroger, à la suite de Michaël Weber, sur le maintien des moyens engagés pour la préservation de la biodiversité, et notamment pour le soutien aux actions territoriales.
Nous mesurons aussi l’enjeu que représente la lutte contre les feux de forêt dans un contexte de réchauffement rapide. À cet égard, monsieur le ministre, nous souhaiterions connaître l’état d’avancement des deux programmes de remplacement des actuels Canadair, qui sont très vieillissants. Il s’agit d’une urgence absolue.
Sur ce dossier précis du parc des Maures, il faut entendre les alertes du Conseil national de la protection de la nature (CNPN). Cette instance importante de notre démocratie environnementale – elle n’a pas vocation, c’est ma conviction, à figurer dans la liste de celles qui doivent disparaître ! – a soutenu à l’unanimité cette proposition de loi, mais elle rappelle aussi que l’empilement des statuts et la fragmentation des régimes de protection pourraient fragiliser la cohérence des politiques publiques territoriales en faveur des parcs nationaux.
Soyons clairs, le cas des Maures est très particulier. Des îles, une forêt et, au milieu, la mer : on n’est pas vraiment dans un corridor écologique… Comme en Guyane, où l’on trouve des communes extrêmement étendues, le cloisonnement entre parc naturel régional et parc national ne fonctionne pas. Pour le reste, je ne reviens pas sur ce que Michaël Weber a déjà indiqué.
Bienvenue, donc, dans le parc naturel régional des Maures ! Toutefois, nous le savons, sans moyens humains et financiers pérennes, sans volonté politique de faire vivre cet outil, nous en resterons au stade des intentions. La prévention des incendies, la restauration des milieux, la gestion de l’eau, la transition agricole et touristique demandent un engagement de long terme. Nous espérons donc que le président de région qui a voulu ce projet y mettra aussi les moyens.
Le groupe écologiste votera évidemment en faveur de cette proposition de loi, qui nécessitera demain de renforcer le dialogue avec les acteurs locaux, notamment avec les défenseurs de la biodiversité, souvent victimes aujourd’hui d’attaques insupportables. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST. – M. Michaël Weber applaudit également.)
Mme Ghislaine Senée. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Michel Masset.
M. Michel Masset. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en permettant à une commune d’appartenir à deux parcs naturels distincts, on ne divise pas son identité : on la renforce et on reconnaît sa richesse. Pourquoi maintenir un cadre rigide là où les réalités territoriales appellent à plus de souplesse et de pragmatisme ?
Je lis dans le droit existant la volonté du législateur d’écarter strictement la possibilité pour une même commune d’appartenir simultanément à un parc naturel national et à un parc naturel régional, autrement dit le souci de prévenir tout conflit de compétences et de légitimité entre les deux dispositifs ; mais la réalité nous démontre que la rigidité de notre cadre normatif n’est plus nécessaire.
Nous sommes aujourd’hui en mesure de proposer une solution équilibrée sans remettre en cause l’intégrité ou l’efficacité des deux dispositifs. Tel est bien l’intérêt de la présente proposition de loi, dont je salue l’auteur : elle permet davantage de souplesse sans pour autant fragiliser la cohérence des régimes de protection des parcs naturels, nationaux comme régionaux.
Il faut en effet le rappeler : tant que les périmètres ne se superposent pas, le risque de conflit de compétences est nul. Le texte vise des zones géographiquement séparées, relevant chacune de logiques spécifiques de protection ou de développement.
Cette proposition de loi de bon sens répond à une vive attente de certains de nos territoires. Tâchons de ne pas les placer devant ce choix cornélien, paradoxal, qui verrait la rigueur administrative prendre le pas sur la protection et la valorisation de l’environnement.
L’auteur du texte propose de reconnaître la diversité des réalités locales, d’y adapter notre droit et de permettre aux communes concernées d’intégrer deux projets de territoire complémentaires, chacun sur les zones qui s’y prêtent.
Il s’agit aussi d’un geste de confiance adressé aux collectivités locales, les plus à même de saisir ce qui fait la richesse et la spécificité de leur territoire. Leur permettre de participer à deux parcs naturels, c’est avant tout – ne l’oublions pas – leur donner les moyens de rejoindre pleinement les dynamiques portées par ces derniers et d’agir plus efficacement dans la valorisation et la protection de leur patrimoine.
Toutefois, cette souplesse implique également une responsabilité partagée. Pour que cela fonctionne, il faudra une coopération étroite et bien structurée entre les gestionnaires respectifs des parcs nationaux et des parcs régionaux. Il y a là une condition essentielle pour garantir la cohérence territoriale et l’efficacité des actions menées. Il ne suffira pas de coexister : il faudra communiquer, agir en synergie et coordonner les interventions. Il y va d’un enjeu de méthode autant que de gouvernance.
À cet égard, nous saurons être attentifs notamment à ce que les acteurs locaux ne se retrouvent pas pris entre deux logiques mal articulées. Cette vigilance est du reste parfaitement compatible avec l’esprit de la proposition de loi.
Le groupe du RDSE votera évidemment à l’unanimité en faveur de cette ouverture encadrée, raisonnée et surtout consensuelle.
MM. Christophe-André Frassa et Francis Szpiner. Bravo !
M. Michel Masset. J’espère que le texte trouvera rapidement sa voie à l’Assemblée nationale, afin que les vingt-deux communes varoises concernées, chères à mon excellent collègue André Guiol, puissent bénéficier du double zonage dans les meilleurs délais.
M. le président. La parole est à Mme Denise Saint-Pé.
Mme Denise Saint-Pé. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous avons tous entendu le Premier ministre exprimer mercredi dernier, à la tribune du Sénat, sa conviction relative à la nécessité de décentraliser : il a annoncé le dépôt d’un projet de loi en ce sens avant les prochaines élections municipales. Pour ma part, je partage sa vision de la décentralisation décrite comme une occasion de repenser complètement notre planification écologique et énergétique.
Le texte que nous examinons aujourd’hui n’affiche pas un objectif aussi révolutionnaire ; il vise simplement à permettre le classement d’une partie du territoire d’une commune en parc national et d’une autre partie en parc naturel régional.
L’initiative de notre collègue Jean Bacci résulte d’un besoin dans son département du Var, où la création d’un parc naturel régional dans le massif des Maures est actuellement envisagée dans l’optique d’assurer une meilleure protection de cette terre dotée d’une riche biodiversité, à la suite des incendies dévastateurs de l’été 2021.
Or plusieurs communes appartenant au périmètre de ce projet de parc régional sont déjà intégrées, pour une partie de leur territoire, au parc national de Port-Cros ; mais le code de l’environnement ne permet pas de fractionner le territoire d’une commune entre une partie relevant d’un PNR et une autre d’un parc national, en vertu d’une disposition issue de la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cette mesure avait pour objet d’empêcher que des régimes de gouvernance et de protection ne s’enchevêtrent, donc de prévenir ce qui était perçu comme un risque de complexité à la fois pour les collectivités et pour les usagers du territoire.
Une dérogation avait en revanche été admise à l’époque pour autoriser le classement d’une partie d’une commune en PNR et celui d’une autre partie dans le parc amazonien de Guyane. Cette exception, logique, était fondée sur la géographie particulière de la Guyane, où certaines communes s’étendent sur plus de 10 000 kilomètres carrés. Il s’agissait déjà de répondre avec pragmatisme aux besoins de différenciation d’une collectivité, même si cette solution théorique est restée jusqu’à présent sans application pratique.
La situation qui se présente dans le Var a mis en lumière les limites de la législation actuelle et l’intérêt qu’il y aurait à la modifier. Plusieurs collectivités seraient intéressées par cette modification, ce qui fait sens, les PNR et les parcs nationaux couvrant respectivement plus de 17 % et plus de 8 % du territoire français, soit en cumulé un quart de la surface du pays. La proposition de loi vise donc à transposer dans le droit commun la disposition applicable à la Guyane.
Si la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adopté ce texte, elle a néanmoins conditionné ce vote à l’absence de superposition entre les espaces concernés, seule à même d’empêcher tout conflit de compétences, dans la continuité de l’analyse des risques faite par le législateur en 2006.
Il faudra pour cela que les zonages soient clairement délimités, afin que les droits et les devoirs attachés au statut de chacun des parcs s’appliquent uniquement à la portion du territoire communal concernée. La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable juge par conséquent essentiel que les établissements publics gestionnaires d’un parc national et les syndicats mixtes gestionnaires d’un PNR voisin coopèrent pour assurer la qualité et la cohérence des mesures prises pour leur territoire.
En cela, le présent texte s’inscrit dans une démarche de confiance envers les collectivités, ce que je tiens à saluer. Le Gouvernement devra y rester attentif dans les dispositions réglementaires qu’il prendra, mais aussi dans les instructions qu’il donnera à ses services et aux différents opérateurs.
Cela étant, le texte ne néglige pas la protection de la biodiversité. La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable relève à cet égard que le double zonage favoriserait les migrations et la dissémination de graines, donc la constitution de corridors écologiques entre différents réservoirs de biodiversité.
Cette proposition de loi incarne ainsi la volonté du Sénat de donner aux collectivités des outils simplifiés au service de la différenciation, politique indispensable dans un État aux 35 000 communes, présentant chacune des atouts et des défis propres.
Si le texte n’a a priori pas d’impact direct sur les Pyrénées-Atlantiques que je représente, une partie de mon département – les secteurs d’Aspe et d’Ossau – est cependant incluse dans le parc national des Pyrénées, tandis qu’un PNR Montagne basque est en train de voir le jour. Peut-être l’évolution législative proposée alimentera-t-elle les réflexions en cours sur le développement de ce parc.
Quoi qu’il en soit, je ne peux que me réjouir que ce texte offre la faculté de ne pas avoir à choisir entre adhérer à un PNR et rejoindre un parc national. C’est pourquoi, monsieur Jean Bacci, le groupe Union Centriste votera en faveur de votre proposition de loi.
M. Christian Cambon. Quel succès !
M. le président. La parole est à Mme Laure Darcos.
Mme Laure Darcos. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi tout d’abord d’associer mon groupe à l’hommage rendu tout à l’heure à notre collègue Gilbert Bouchet. Son combat pour une meilleure reconnaissance de la maladie de Charcot a été un exemple et un modèle pour nous tous.
Les collectivités françaises accueillent des espaces riches d’une grande diversité d’espèces, d’écosystèmes et de paysages naturels. Pourquoi, dès lors, limiter la capacité de territoires désireux d’en assurer une meilleure conservation et une meilleure valorisation ?
Les parcs naturels nationaux, espaces peu ou non transformés, ont vocation à préserver des écosystèmes remarquables, présentant un intérêt scientifique et patrimonial majeur. Outils de protection de la biodiversité, leur classement impose des règles strictes.
Les parcs naturels régionaux, espaces ruraux habités, associent quant à eux protection de l’environnement, aménagement du territoire, développement économique et social, éducation et formation du public.
Ces deux dispositifs répondent donc à des objectifs différents, et les réglementations successives se sont attachées à les renforcer, tout en définissant pour chacun un périmètre précis. En l’état, une commune ne peut relever, même partiellement, que d’un parc naturel régional ou d’un parc naturel national. Elle doit choisir si son territoire relève de l’un ou de l’autre, le double zonage étant interdit.
Cette séparation stricte est certes protectrice. Elle empêche notamment que des injonctions contradictoires ne s’appliquent sur un même territoire.
Mais elle ne tient pas compte de la diversité des situations locales. Seule la Guyane, en raison de ses spécificités géographiques et spatiales, bénéficie d’une dérogation. Or d’autres territoires présentent eux aussi des particularités et disposent d’espaces distincts qui pourraient chacun être valorisés et protégés par un statut particulier. Les dispositifs des PNN et des PNR peuvent ainsi se révéler complémentaires.
La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vise donc à inverser la logique en faisant de l’exception guyanaise du double zonage le principe. La question de cette évolution, à la fois technique et pragmatique, a été soulevée à l’occasion des discussions ouvertes à propos du futur parc naturel régional des Maures.
En l’état du droit, certaines communes du Var, qui relèvent déjà, pour leurs espaces côtiers, du parc national de Port-Cros, ne pourront être rattachées, pour une autre partie de leur territoire, au futur PNR. Je remercie donc notre collègue Jean Bacci d’avoir pris l’initiative de déposer sur ce sujet une proposition de loi consensuelle.
La portée du texte dépasse néanmoins largement ce département. Il est en effet regrettable de ne pas pouvoir protéger, au sein d’une même commune, des espaces différents – côtiers, forestiers, montagneux – ou du moins nettement délimités.
Je suis d’autant plus sensible à cette question que mon département, l’Essonne, compte deux parcs naturels régionaux remarquables, celui du Gâtinais français et celui de la Haute Vallée de Chevreuse, même si aucune commune ne se trouve dans la situation de devoir arbitrer entre l’appartenance à l’un et l’appartenance à l’autre.
Nous connaissons bien les atouts que représente un tel classement, aussi bien pour la protection de la biodiversité que pour l’attractivité et la valorisation de notre patrimoine.
La proposition de loi reste toutefois mesurée : il y est précisé qu’au sein d’une même commune aucun espace ne peut relever à la fois d’un PNN et d’un PNR, les zonages afférents à ces deux statuts ne pouvant se chevaucher. Nous conservons dès lors la précaution inscrite dans la loi de 2006, et évitons une complexification administrative.
Un découpage plus fin permettra en revanche de mieux protéger et valoriser la multitude d’atouts dont disposent les communes. Comme l’a rappelé Mme la rapporteure, il conviendra évidemment de veiller à une bonne coordination locale entre les différents établissements publics, les élus et les acteurs locaux, afin d’assurer la cohérence des politiques d’aménagement et de protection.
Nous parlons régulièrement, dans cet hémicycle, de simplification. L’évolution ici proposée s’inscrit parfaitement dans cette logique : adapter le droit à la réalité des territoires. Aussi le groupe Les Indépendants lui apporte-t-il avec conviction son soutien.
M. le président. La parole est à M. Jean-Marc Delia.
M. Jean-Marc Delia. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la nature, elle, n’a pas de limites administratives. C’est cette évidence que vient rappeler notre collègue Jean Bacci, en présentant – je tiens à l’en remercier – une proposition de loi qui vise à corriger une incohérence de notre droit territorial et environnemental.
Aujourd’hui, certaines communes ne peuvent adhérer à un parc naturel régional pour l’unique raison qu’une partie de leur territoire est déjà classée dans un parc national. Cette situation peut être qualifiée d’étrange, car une même commune peut comprendre des espaces très différents : une façade maritime protégée par un parc national et une partie terrestre, rurale ou forestière, qui a toute sa place dans un projet de parc naturel régional. Pourtant, la loi actuelle interdit à ces communes la double appartenance.
Je prends pour exemple la belle région Provence-Alpes-Côte d’Azur : dans le cadre de la création du futur parc naturel régional Maures-Estérel-Tanneron, pas moins de huit communes varoises – Hyères, La Londe-les-Maures, Bormes-les-Mimosas, Le Lavandou, Rayol-Canadel-sur-Mer, Cavalaire-sur-Mer, La Croix-Valmer et Ramatuelle – sont volontaires et prêtes à s’engager dans une charte ambitieuse, mais elles se voient privées de la possibilité d’intégrer le futur parc naturel régional.
Pourquoi ? Parce qu’une partie de leur territoire maritime relève déjà du classement dans le parc national de Port-Cros.
Je me souviens, il y a peu – je siégeais encore à la région Provence-Alpes-Côte d’Azur –, le président Renaud Muselier nous avait alertés sur cette anomalie. Il appelait de ses vœux le législateur à lever ce verrou administratif qui privait les communes de leur liberté de choix. Nous y voilà enfin aujourd’hui !
Cette proposition de loi est simple dans son principe : elle vise à permettre à une même commune de voir différentes parties de son territoire intégrer, pour les unes, un parc national et, pour les autres, un parc naturel régional. Autrement dit, elle tend à rétablir la logique du terrain et la cohérence écologique de nos territoires.
Nous ne changeons pas les statuts. Le parc national reste un outil de protection fort destiné à des espaces d’exception, classés par l’État aux fins de leur préservation. Le parc naturel régional, lui, est un outil de concertation et de développement durable fondé sur une démarche volontaire. L’un protège, l’autre protège tout en assurant un développement maîtrisé. Les deux doivent pouvoir se compléter harmonieusement, non s’exclure mutuellement.
Ce texte vise donc à redonner aux communes la liberté d’adhérer à un projet de territoire, la possibilité de participer à une charte partagée et la capacité de mobiliser des moyens régionaux et européens pour valoriser leur patrimoine naturel, tout en assurant un développement local respectueux de l’environnement.
C’est une avancée pragmatique, concrète et attendue depuis longtemps : nous faisons du droit un outil au service de la nature et des territoires, et non un obstacle administratif de plus.
Mes chers collègues, ce texte ne bouleverse rien. Il répare, il clarifie, il rend cohérent et, surtout, il fait confiance aux élus locaux pour choisir en toute responsabilité le modèle de protection et de développement le plus adapté à leur territoire.
C’est pourquoi le groupe Les Républicains soutient pleinement cette proposition de loi, qui allie bon sens, liberté locale et exigence environnementale.
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
proposition de loi visant à permettre à une commune d’être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (pnr)
Article unique
Le code de l’environnement est ainsi modifié :
1° Le dernier alinéa de l’article L. 331-2 est ainsi rédigé :
« Le territoire d’une commune peut être classé pour partie en parc national et pour une autre partie en parc naturel régional. » ;
2° L’article L. 331-15-7 est abrogé.
M. le président. Sur l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi, je n’ai été saisi d’aucun amendement.
Vote sur l’ensemble
M. le président. Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi dont la commission a ainsi rédigé l’intitulé : proposition de loi visant à permettre à une commune d’être intégrée, pour une partie de son territoire, à un parc national et, pour une autre partie, à un parc naturel régional (PNR).
Je rappelle que le vote sur l’article vaudra vote sur l’ensemble de la proposition de loi.
(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, RDSE et INDEP. – M. Ronan Dantec applaudit également.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures trois, est reprise à dix-sept heures cinq.)
M. le président. La séance est reprise.