Enfin, pour répondre concrètement à votre question, nous soutenons également la réforme ONU80, qui vise à réformer les agences onusiennes pour davantage d’efficacité. Il s’agit non pas d’abolir tel ou tel pan des politiques de l’ONU, mais de permettre, lorsque c’est possible, de démultiplier leurs effets pour répondre aux demandes des pays partenaires et récipiendaires, qui doivent les piloter.
Mme la présidente. La parole est à M. Michel Canévet, pour la réplique.
M. Michel Canévet. Madame la ministre, je vous remercie de vos explications.
Garantir plus d’efficacité et plus de lisibilité répond, effectivement, à une exigence primordiale. À cet égard, notre groupe estime que l’AFD a pour mission non seulement d’accompagner financièrement un certain nombre de projets, mais aussi de fournir un appui technique, par exemple par le biais de l’agence Expertise France, et de soutenir les entreprises, grâce à sa filiale Proparco (Société de promotion et de participation pour la coopération économique).
Il s’agit d’un ensemble, qui selon nous est cohérent depuis que la loi de 2021 en a structuré l’organisation. Nous devons donc poursuivre dans cette voie, tout en maintenant un niveau financier d’engagement compatible avec nos capacités budgétaires.
Quoi qu’il en soit, les besoins sont très importants, et nous comptons sur vous, madame la ministre, pour que ces partenariats continuent à se développer, mais aussi pour que la présence de la France et de la francophonie se déploie à travers le monde.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Luc Ruelle. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Jean-Luc Ruelle. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite ouvrir mon propos par une forme de lucidité budgétaire : nous évoquons l’avenir de notre politique de développement au moment même où ses crédits s’effondrent.
Depuis le pic atteint en 2023, les fonds dédiés à l’aide sont passés de 5,9 milliards à 3,6 milliards d’euros en 2026, soit une chute de près de 40 %.
Le programme dédié à l’humanitaire d’urgence, pourtant indispensable, subit la coupe la plus brutale : de près de 900 millions d’euros promis pour 2025, l’enveloppe fond à moins de 300 millions d’euros en 2026. La trajectoire fixée par la loi de 2021, laquelle visait 0,7 % de notre richesse nationale, est aujourd’hui hors d’atteinte. Le Gouvernement évoque désormais l’horizon de 2030… Passons !
Je ne viens pas réclamer des crédits dont nous ne disposons plus. Mon propos est autre : le monde s’est recomposé, nos moyens se sont resserrés, mais notre logiciel, lui, n’a pas évolué depuis des décennies. Refonder notre approche est non plus une option, mais une nécessité. C’est pourquoi je souhaite porter devant vous cinq convictions.
Premièrement, changeons de vocable, afin de changer de logique. Le conseil présidentiel du développement du 5 mai 2023 a rebaptisé l’aide publique au développement « investissement solidaire et durable ». Cette expression n’est pourtant pas passée dans les usages, ni dans le langage courant, même au sein de cet hémicycle, où nous continuons d’employer les termes « aide publique au développement ».
Ce flottement sémantique traduit une hésitation de fond. Le mot « aide » appartient à un monde révolu, celui du donateur et de l’obligé ; nos partenaires africains, notamment, le refusent désormais, et ils ont raison.
Le mot « investissement » évoque autre chose : la réciprocité et le partenariat d’égal à égal. Acceptons-en donc toute la logique : sélectivité, évaluation et retour.
Deuxièmement, repensons la manière dont l’AFD opère, à l’occasion du changement intervenu à sa tête. Notre agence finance presque l’intégralité de ses actions par les prêts qu’elle lève sur les marchés.
La France est le troisième pays de l’OCDE qui prête le plus massivement : près de la moitié de son aide bilatérale prend la forme de crédits, là où le Royaume-Uni ou l’Allemagne privilégient le don. L’AFD est devenue une banque qui prête, quand il faudrait une agence qui développe. Qui plus est, nous prêtons sans contrepartie. La France délie son aide ; nos crédits ne sont assortis d’aucune préférence pour nos entreprises. Nous portons le risque, nous engageons les fonds et ce sont nos concurrents qui décrochent les contrats.
Certes, le Gouvernement a amorcé un tournant à l’automne dernier en liant 15 % des prêts de l’AFD à nos entreprises. Il s’agit d’un premier pas, que je salue, mais nous devons aller plus loin et faire de notre aide un véritable levier, en la liant non seulement à nos sociétés, mais également à nos intérêts migratoires, diplomatiques, stratégiques et autres.
Troisièmement, et ma conviction ici rejoint votre propos, madame la ministre, donnons de la lisibilité à nos actions et mesurons les retours que nous en tirons.
Nous finançons le développement par d’innombrables canaux : la Banque européenne d’investissement (BEI), les banques régionales africaines, telles que la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) ou la Banque de développement des États de l’Afrique centrale (BDEAC), les grands fonds multilatéraux, ainsi que les agences humanitaires de l’ONU, à l’instar du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (Ocha), sans jamais en évaluer les retombées.
La Banque africaine de développement (BAD) en offre l’exemple le plus frappant. La France y a souscrit 10,5 milliards d’euros de capital, dont près de 4 milliards d’euros lors de la dernière augmentation. Elle compte parmi les tout premiers contributeurs du Fonds africain de développement (FAD), à hauteur de 560 millions d’euros pour le seul cycle 2023-2025.
Quel est le retour mesurable de cet investissement au profit de nos entreprises, de nos PME ou de nos bureaux d’ingénierie ? Personne ne le sait, faute d’indicateurs. Je plaide non pas pour une aide intéressée, mais pour qu’une politique financée par le contribuable français se dote enfin d’un outil d’évaluation des retombées économiques.
Quatrièmement, nous devons passer d’une logique de décaissement à une logique de compétence. Verser des fonds ne suffit pas, vous l’avez rappelé au sujet d’Haïti, madame la ministre. Des décennies de paiements n’ont, à elles seules, jamais garanti la croissance des pays bénéficiaires.
Le véritable levier se trouve ailleurs : dans la formation, la norme, l’ingénierie et le savoir-faire. Soyons des apporteurs de solutions, non de simples pourvoyeurs de fonds. Faisons de l’agence Expertise France le véritable bras de projection de notre ingénierie publique et adossons à chaque financement un volet dédié à la formation et au transfert de compétences.
Cinquièmement, et enfin, faisons de nos savoir-faire un levier au service des atouts de nos partenaires.
L’Afrique possède, par exemple, l’un des plus grands potentiels de séquestration carbone au monde grâce à ses forêts, à ses sols et à ses mangroves. Ce potentiel demeure toutefois sous-exploité, et les marchés qui s’y développent manquent de crédibilité.
Or la France dispose précisément de l’expertise financière, normative et technique qui fait défaut aux États concernés. Structurer ces marchés carbone de concert avec eux servirait à la fois le climat, le développement de nos partenaires et nos propres entreprises, tout en plaçant la France au cœur de la diplomatie climatique.
La contrainte budgétaire est réelle, mais elle peut nous offrir la chance d’abandonner une logique de guichet au profit d’une logique de partenariat. Notre appui au développement se mesure non pas au montant de nos versements, mais à notre capacité à transformer, à former et à établir des liens durables avec nos partenaires.
La France doit donc réinventer son modèle de soutien au développement. Elle en a les moyens. Il est impératif qu’elle le fasse ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l’étranger. Monsieur le sénateur, je vous remercie d’avoir partagé avec nous ces convictions, dont certaines rejoignent notre volonté de renforcer l’impact de notre action et de répondre aux demandes de ces pays, qui sont de véritables partenaires.
Vous l’avez dit, tout ne se mesure pas aux montants qui sont dépensés, même si, je le répète, il est évidemment important de maintenir un niveau d’engagement élevé et de continuer à financer un certain nombre de politiques dont l’efficacité a été démontrée.
Renforcer toujours plus l’impact de notre aide publique au développement et permettre le transfert de l’expertise humaine, c’est ce que nous faisons au travers d’Expertise France, mais aussi au travers des partenariats d’autres types, comme ceux que noue l’Institut national du service public (INSP) en matière de gouvernance.
J’ai eu l’occasion de le dire en réponse à une autre question : le meilleur moyen de s’assurer de la pérennité des investissements dans le développement et de la durabilité de la réponse que nous apportons aux défis qui nous sont posés à l’échelle globale, c’est de veiller à ce que les États bénéficiaires soient véritablement à la manœuvre et mettent en place, comme certains d’entre vous l’ont dit, des politiques de taxation leur permettant de mener leurs projets sur le long terme.
Il faut éviter de créer par rapport au système d’aide une dépendance semblable à celle que nous pouvions percevoir voilà quelques années. Le cas des États-Unis, qui a conduit ce pays à se retirer brutalement de l’aide internationale, en constitue le parfait exemple. Et dans la nouvelle architecture du développement qui se dessine, la France souhaite jouer un rôle efficace.
N’oublions pas, enfin, l’importance du don envers les plus vulnérables. Là où l’argent privé n’accède pas, il faut bien recourir au don souverain, pour répondre à des besoins globaux qui nous concernent tous.
Conclusion du débat
Mme la présidente. En conclusion de ce débat, la parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l’étranger. À l’issue de ce long débat, au cours duquel j’espère avoir répondu à vos interrogations, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de résumer la position du Gouvernement au sein des transformations que connaît l’architecture internationale du développement.
Tout d’abord, il faut prendre la mesure du tournant historique dans lequel nous nous trouvons.
D’un côté, les besoins augmentent, en raison notamment de l’intensification des crises et des conflits. Comme j’ai pu le rappeler, nous faisons face à une menace réelle sur la stabilité et la prospérité collectives.
D’un autre côté, l’endettement et les déséquilibres macroéconomiques s’aggravent, tandis que les ressources concessionnelles diminuent un peu partout dans le monde.
Cette situation rend d’autant plus indispensable une refonte efficace de notre approche.
Les conclusions de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement, qui s’est tenue en juillet 2025 à Séville – certains d’entre vous y étaient –, ont illustré la nécessité de travailler à cette réforme.
Dans ce contexte, la France joue depuis plusieurs années un rôle moteur, pour revoir en profondeur le financement du développement et promouvoir la refonte du système à l’échelle internationale.
Depuis 2021 et le Sommet sur le financement des économies africaines jusqu’à, plus récemment, le sommet Africa Forward qui s’est tenu à Nairobi, nous nous employons à bâtir des ponts entre le Nord et le Sud. Nous œuvrons également en faveur d’un développement durable, en partant du principe qu’aucun pays ne devrait avoir à choisir entre la lutte contre la pauvreté et la préservation de la planète.
Tout cela, nous le faisons dans le cadre d’une approche centrée sur une notion sur laquelle j’ai beaucoup insisté ce soir, celle de partenariats mutuellement bénéfiques.
La construction de ce nouveau paradigme du développement se trouve au cœur des priorités fixées par le Président de la République pour la présidence française du G7. Et lors de la réunion ministérielle Développement de cette instance, les 29 et 30 avril derniers, nous sommes parvenus à faire adopter, je le répète, une déclaration conjointe ambitieuse. Celle-ci reflète une approche équilibrée, en faveur de partenariats tenant compte à la fois de nos intérêts et des besoins des plus vulnérables.
Je précise d’ailleurs que, à l’occasion de ce G7, nous avions invité des représentants des sociétés civiles, mais aussi des banques et des bailleurs multilatéraux. Nous en avons fait ainsi un rendez-vous inclusif, afin de rester attentifs aux besoins et spécificités de chacun.
Aux côtés des membres du G7, nous avons associé six pays partenaires – le Brésil, la Corée du Sud, la Côte d’Ivoire, l’Inde, le Kenya et le Maroc –, ainsi que des organisations internationales actrices du développement, comme le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), la Banque mondiale et l’OCDE, ou encore les banques multilatérales de développement.
Le consensus que nous avons bâti repose sur trois principes.
Premièrement, notre action doit prendre la forme de partenariats servant nos intérêts partagés, qu’il s’agisse d’économie, de sécurité ou de valeurs.
Dans tous les cas, l’APD doit être utilisée stratégiquement, en concentrant nos ressources concessionnelles dans les pays les moins avancés, dans les pays fragiles, parce qu’ils sont insulaires ou plus exposés au changement climatique, ou encore dans les pays en conflit. Cela suppose, évidemment, de revoir la métrique actuelle, qui peut sembler figée et inadaptée aux réalités du monde d’aujourd’hui et à ses besoins. Cela revient aussi à prioriser les secteurs clés les plus éloignés des financements privés, comme la santé, l’éducation ou la nutrition.
Deuxièmement, nos investissements doivent renforcer la souveraineté de nos partenaires et l’appropriation de leur développement. J’insiste sur ce point : il est important, à un moment donné, de sortir du cercle vicieux de la dépendance. À cet égard, la trajectoire d’un certain nombre de pays est intéressante.
Contrairement à ce qu’affirment certains hommes politiques en France, la Corée du Sud, par exemple, a eu recours à un moment donné au financement de son développement par des bailleurs de fonds internationaux. Aujourd’hui, elle est devenue l’un des bailleurs de fonds les plus importants.
Le développement relève de la responsabilité de chaque État ; il ne peut être sous-traité aux bailleurs. Pour cela, il est essentiel que les pays partenaires prennent le contrôle de leurs stratégies de développement. Nous devons davantage appuyer la mobilisation de leurs propres ressources : fonds domestiques, capitaux privés ou ressources intérieures publiques, notamment dans les domaines de la santé, de l’éducation et des infrastructures.
Il ne sert à rien, en effet, de monter des projets ad hoc en matière de santé si l’on ne bâtit pas des systèmes de santé résilients et des systèmes de sécurité sociale durables, qui survivront au retrait ou au désengagement potentiel de tel ou tel bailleur de fonds international.
Troisièmement, et enfin, la nouvelle architecture internationale du développement doit être plus efficace et inclusive. C’est dans cet esprit que nous soutenons une réforme ambitieuse du comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, afin de mieux refléter les nouvelles réalités mondiales, en termes tant de processus que d’indicateurs.
Repenser les partenariats internationaux comme une politique de bénéfices mutuels, c’est considérer que nos investissements ne se définissent pas comme un soutien à sens unique.
Cet agenda multilatéral s’inscrit dans la continuité de l’approche que nous promouvons à l’échelle nationale. Les conclusions du conseil présidentiel pour les partenariats internationaux ont constitué la fondation de cette approche, qui favorise les intérêts mutuels des parties et qui s’oriente bien sûr particulièrement vers les pays les plus vulnérables.
Le nouveau directeur général de l’AFD inscrira également sa mission dans cette dynamique, en privilégiant l’impact, la visibilité et l’efficacité de son action, ainsi que l’exemplarité budgétaire.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le constatez, le paradigme politique autour de l’architecture du développement s’est beaucoup étoffé depuis la loi de programmation du 4 août 2021 relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
Néanmoins, nous avons pu respecter – c’est important – l’ensemble des engagements relatifs à la redevabilité, à la transparence et à l’évaluation de notre action, auxquels nous sommes tenus envers le Parlement au travers de cette loi.
Mme la présidente. Il faut conclure, madame la ministre déléguée.
Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. Dans le contexte difficile que j’ai décrit, nous enregistrons des succès et nous tenons notre rang.
Pour ma part, je reste engagée, pour faire connaître et améliorer continuellement cette politique, bras armé de notre diplomatie, de notre rayonnement dans le monde et de notre sécurité.
Mme la présidente. La parole est à M. Ronan Dantec, pour le groupe auteur de la demande. (Applaudissements sur les travées des groupes GEST et SER.)
M. Ronan Dantec, pour le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires. « L’aide publique au développement dit quelque chose de nous-mêmes. » Cette phrase de notre collègue Christian Cambon éclaire finalement le débat que nous avons eu ce soir, à la demande du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires.
Nous ne savons plus très bien que faire de notre aide publique au développement, parce que nous ne savons plus très bien qui nous sommes et à quoi nous servons dans le monde.
La baisse colossale de l’aide publique française au développement est plus importante en pourcentage que celle de l’aide américaine, qui – on ne le dit pas toujours –, est en partie redirigée vers des aides transactionnelles.
Cette baisse s’est faite, en France, dans une forme d’indifférence politique. Je ne doute pas, madame la ministre, de votre engagement et de la difficulté de votre tâche, qui consiste à justifier en permanence l’injustifiable. Mais cette indifférence politique s’incarne, pourrait-on dire, dans le ministre des affaires étrangères, dont nous attendons toujours la mobilisation au moment des débats parlementaires.
Permettez-moi simplement de rappeler un épisode qui s’est déroulé lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2025.
Pour éviter un premier grand coup de rabot de 600 millions d’euros, le Sénat avait voté, au travers d’un amendement soutenu par le groupe Union Centriste, contre l’avis d’ailleurs du rapporteur Michel Canévet, une augmentation de 0,1 % de la taxe sur les transactions financières.
Le deal était extrêmement simple : 600 millions d’euros de recettes en plus, en échange de quoi le budget de l’aide publique au développement ne serait pas diminué de 600 millions d’euros.
Finalement, Bercy a gardé la recette et maintenu le coup de rabot ! L’on aurait pu penser, madame la ministre, qu’après ce vote du Parlement, qui, politiquement, était tout de même chargé de sens, tant il allait à l’encontre de la position du rapporteur Michel Canévet (M. Michel Canévet sourit.), vous auriez disposé d’un important levier au sein du Gouvernement.
Le ministre aurait pu dire : « Attendez, le Parlement ne veut pas de cette mesure, nous y renonçons ». Ce n’est pas exactement ce qui s’est passé ! (Sourires.)
Comme l’a dit justement tout à l’heure Sophie Briante Guillemont, nous avons tout de même le sentiment que, au bout du compte, ce sont bien l’extrême droite et les populistes – en un mot ceux qui prônent notre rabougrissement et le repli sur nous-mêmes –, qui, malheureusement, pèsent de façon décisive dans ce débat. C’est plus que regrettable.
Or – je reviens à mon introduction – la question est bien de savoir quel monde nous souhaitons pour demain.
Il y a évidemment, cela a été dit, les ressorts classiques de l’aide publique au développement que sont le devoir moral et notre influence économique, même si certaines analyses fondées sur le principe « I want my money back » sont tout de même un peu simplistes.
Toutefois, il faut selon moi aller plus loin. La baisse de l’aide publique au développement est fondamentalement le signe d’un déclin français, d’un déclin de notre capacité à intervenir financièrement, bien sûr, mais aussi à lire le monde de demain.
Thani Mohamed Soilihi l’a dit en utilisant un mot central, celui de « stabilité ». Ce qui se joue aujourd’hui, c’est bien la stabilité du monde à venir. Prenons l’exemple du climat, que je connais bien. Si nous n’accompagnons pas les pays africains dans leur lutte contre le changement climatique, nous en subirons immédiatement les conséquences.
Tout d’abord, les émissions de CO2 continueront à augmenter. En effet, lorsque l’on évoque la transition énergétique africaine, la question fondamentale est non pas de savoir si les panneaux sont chinois ou fabriqués ailleurs – en France aussi, les panneaux que nous déployons sont chinois ! –, mais bien de savoir quels sont les taux d’emprunt et, par conséquent, les temps de retour sur investissement.
C’est ce manque d’ingénierie, y compris dans les domaines du prêt ou de la garantie bancaire, qui fait que l’Afrique prend de plus en plus de retard dans sa propre transition. Et c’est donc bien aussi l’aide publique au développement qui permet d’atteindre les objectifs quantitatifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Ensuite, plus globalement, l’absence d’accompagnement des pays africains dans ce domaine nous fait également perdre des alliés dans les négociations climatiques, ce qui conduit à revoir les ambitions communes à la baisse.
Finalement, lorsque nous réduisons, ici, l’aide publique au développement, c’est l’agriculture française que nous sacrifions, car celle-ci sera la première victime du réchauffement climatique.
Une partie de notre avenir se joue donc en Afrique. Compte tenu de ses taux de croissance importants et de son dynamisme démographique, à l’opposé du vieillissement qui nous caractérise, ce continent sera en effet probablement l’un des leviers du développement économique au XXIe siècle.
Il nous faut donc un nouveau pacte de mutualité avec l’Afrique. Or la baisse massive de l’aide publique au développement et notre repli sur une vision étriquée de nous-mêmes nous éloignent de ce pacte indispensable entre partenaires souverains qui se respectent. (Applaudissements sur les travées des groupes GEST, SER et RDSE. – M. Marc Laménie applaudit également.)
Mme la présidente. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur le thème : « Enjeux et perspectives de l’aide publique au développement ».
5
Ordre du jour
Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 27 mai 2026 :
À quinze heures :
Questions d’actualité au Gouvernement.
De seize heures trente à vingt heures trente :
(Ordre du jour réservé au groupe UC)
Proposition de loi visant à permettre la mise en place d’une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d’encadrement des enfants, présentée par M. Hervé Maurey et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n° 637, 2025-2026) ;
Proposition de loi portant réforme des critères d’attribution de l’éducation prioritaire pour l’équité des résultats et l’égalité territoriale, présentée par M. Édouard Courtial et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n° 649, 2025-2026).
Le soir :
Débat sur le thème : « La place des collectivités territoriales dans la politique éducative » (demande du groupe SER).
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
(La séance est levée le mercredi 27 mai 2026, à zéro heure quarante-cinq.)
Pour le Directeur des comptes rendus du Sénat,
le Chef de publication
JEAN-CYRIL MASSERON