Commissions des Finances - Les missions de contrôle

Mardi 19 mars 2002 – 15 heures

C’est le résultat d’un contrôle sur pièces et sur place opéré le jeudi 21 février 2002 auprès des services de la direction du budget, de la DGCP (direction générale de la comptabilité publique) et de l’ACCT (agence centrale comptable du trésor) qui a été suivi de l’envoi d’un questionnaire complémentaire.

Dans l’ensemble, c’est une « divine surprise » car les résultat sont (trop) conformes à ce qui était prévu.

I. Une progression sans précédent depuis 1997 du déficit budgétaire

En 2001, le déficit budgétaire :

- s’est accru de 23,68 milliards de francs (soit 3,61 milliards d’euros) par rapport à la prévision figurant en loi de finances initiale pour s’établir à 210,24 milliards de francs (soit 32,05 milliards d’euros) [1] ;

- a augmenté par rapport à 2000 de 19,02 milliards de francs (soit 2,9 milliards d’euros), et cela pour la première fois sous l’actuelle législature.

Exprimé en termes de besoin de financement (le critère retenu par Maastricht), cela représente 2,4 % du PIB soit le même niveau qu’en 2000 et en 1999 (2,5 % du PIB). Malgré deux années de forte croissance, aucun effort n’a été réalisé. De ce fait, le besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques est en 2001 le même qu’en 1999 (1,5 % du PIB contre 1,6 % du PIB).

En outre, des risques sérieux de dérapage existent d’ores et déjà pour 2002 : le gouvernement prévoyait pour l’Etat un besoin de financement de 2,4 % du PIB, il a déjà avoué 2,6 à 2,7 % du PIB du fait de la révision à la baisse de la croissance ; qu’en sera-t-il réellement ?

II. LES RECETTES NON FISCALES AU SECOURS DU GOUVERNEMENT

A. Les recettes fiscales : la mobilisation de recettes de poche

1. Les « grands impôts » en très net retrait : - 50 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale

L’exécution du budget 2001, légèrement en dessous du déficit prévu dans le collectif, tient notamment au fait que les recettes fiscales nettes de l’Etat ont enregistré un gain de 10,3 milliards de francs (soit 1,57 milliard d’euros) par rapport aux évaluations du collectif.

Ce résultat est étonnant dans la mesure où les moins-values fiscales, déjà enregistrées dans le collectif pour 25 milliards de francs (soit 3,81 milliards d’euros) ont été dépassées en exécution sur les « grands impôts » (- 3 milliards de francs sur l’IS, - 5,2 milliards de francs sur la TVA, seule la TIPP enregistre un léger gain de 1,5 milliard de francs).

Ainsi, par rapport à la loi de finances initiale pour 2001, les moins-values fiscales en exécution sont très significatives sur les « grands impôts » puisqu’elles s’élèvent à près de 50 milliards de francs[2]. Les encaissements, encore inférieurs à ce qui était prévu, concernent deux impôts particulièrement sensibles à la conjoncture (TVA et IS) et sont donc de très mauvais augure pour 2002.

2. Des plus-values significatives sur les «petites lignes » de recettes

Le bon résultat en recettes par rapport au collectif vient de la rubrique « autres recettes fiscales nettes », qui regroupe les « autres impôts d’Etat sur rôles », les « autres impôts directs » et la rubrique « enregistrement, timbre et autres impôts indirects », c’est-à-dire des lignes budgétaires regroupant de nombreux impôts :

- en chiffres bruts, ces lignes ont enregistré un gain important par rapport aux estimations du collectif budgétaire (+11,1 milliards de francs, soit 1,7 milliard d’euros) et plus encore par rapport à la loi de finances initiale (+ 20,7 milliards de francs, soit 3,16 milliards d’euros) ;

- de surcroît, alors que le collectif budgétaire avait réévalué le montant des remboursements et dégrèvements sur ces lignes, ils ont été significativement moins élevés en exécution, ce qui a conduit à un gain supplémentaire de 5,4 milliards de francs (soit 820 millions d’euros).

Il n’y a pas d’explication claire à ces « bonnes surprises » pour lesquelles un détail par ligne de recettes serait nécessaire. Le collectif budgétaire avait déjà procédé à une révision significative à la hausse de plusieurs lignes[3] et les gains ont été amplifiés en exécution[4]. Il faut simplement noter que certains impôts (prélèvements sur les revenus de capitaux, précompte dû au titre de certains bénéfices distribués) ont progressé de plus de 30 %, ceci s’expliquant notamment par leur « évolution erratique » selon les termes du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie [5].

B. Les recettes non fiscales au secours du gouvernement pour boucler la « quadrature du cercle budgétaire »

C’est un élément de « pilotage » qui était inscrit dans la loi de finances initiale et confirmé dans le collectif.

En effet, il faut rappeler que 15 milliards de francs de recettes non fiscales dûs au titre de l’exercice 1999 par la COFACE et la Caisse des dépôts et consignations ont été reportés en 2001.

Les recettes non fiscales ont été légèrement supérieures aux évaluations de la loi de finances rectificative (+ 2,7 milliards de francs, soit 410 millions d’euros) qui avait déjà enregistré d’importantes plus-values (+ 9,98 milliards de francs, soit 1,5 milliard d’euros) notamment au titre du versement de l’UNEDIC.

En définitive, le surcroît de prélèvements non fiscaux a représenté 20 milliards de francs (soit 3 milliards d’euros) par rapport à l’exécution 2000.

L’explosion du montant des recettes non fiscales depuis 1999

(en milliards d’euros)

En définitive, deux éléments auront contribué à contrebalancer les mauvais résultats de l’exécution 2001 au titre de l’impôt sur les sociétés, de la TVA et de la TIPP, qui traduisent un « essoufflement » de l’économie :

- des gains ponctuels mais importants (+ 20 milliards de francs) sur des impôts « divers » (essentiellement taxe sur les conventions d’assurance, revenus des capitaux mobiliers, précompte) ;

- des plus-values de recettes non fiscales venant pour 15 milliards de francs de prélèvements repoussés pendant deux ans (COFACE, CDC) et enregistrés en loi de finances initiale, et le versement exceptionnel de l’UNEDIC (8,8 milliards de francs).

Les recettes non fiscales joueront à plein leur rôle de variable d’ajustement en 2002, puisque, dès la loi de finances initiale, et sans tenir compte des effets de la révision de la croissance sur les recettes fiscales, il est prévu de prélever 5,8 milliards d’euros supplémentaires (38 milliards de francs).

III. Les dépenses : la norme de progression « sauvée par l’inflation »

A. Un problème récurrent de méthodologie

Se pose le problème récurrent – et d’ailleurs également soulevé par Didier Migaud – de la permanence des méthodes comptables : il y a chaque année des modifications de périmètre importantes qui rendent difficile, notamment sur moyen terme, une réelle comparaison de l’évolution des dépenses. Dès lors, affirmer que la norme de progression des dépenses est respectée n’a pas grand sens, puisque le périmètre des dépenses est, pour partie, retenu en fonction de l’objectif à atteindre (+ 0,3 % en volume en 2001).

Ainsi, en 2001, les dépenses nettes du budget général augmentent de 2,4 % : après « retraitement », leur progression n’est plus que de 1,9 % (soit 0,3 % en volume) pour « l’agrégat-cible » retenu par le gouvernement.

En outre, il convient de noter une « anomalie » dans les profils comparés de l'exécution budgétaire en fin d'année. En effet, en 2001, les dépenses ont évolué de manière divergente entre les mois de décembre (- 8,4 % par rapport à décembre 2000 en flux) et sur l'ensemble de l'année (+ 2,6 % en dépenses cumulées), alors que cette évolution était logiquement convergente en 2000: - 9,1 % en décembre 2000 par rapport à décembre 1999 en flux, et - 0,5 % sur l'ensemble de l'année 2000 par rapport à l'année 1999.

B. Le gouvernement a « bénéficié » du regain d’inflation

Le gouvernement a bénéficié du regain d’inflation : + 1,6 % contre + 1,4 % prévu initialement (soit un différentiel de 0,2 point ou 3,5 milliards de francs) ; la progression en volume qui est au cœur des engagements européens est donc limitée à 0,3 % [7].

C. Un élément inquiétant, surtout dans le contexte de l’année 2001 : le « sacrifice » de l’équipement militaire

1. Les dépenses militaires en capital « victimes » des deux décrets d’avance

L’exercice 2001 a été marqué par « trois vagues » d’annulation sur les crédits d’équipement militaires.

Le décret du 21 mai 2001 a ouvert 3,12 milliards de francs de crédits, intégralement financés par des annulations d’un même montant, mais, au total, les dépenses civiles ont été accrues de 300 millions de francs (après une annulation de 827,8 millions de francs sur les dépenses en capital) et les dépenses militaires réduites d’autant (uniquement sur les dépenses en capital).

Le même constat peut être fait pour le décret du 8 octobre 2001 : l’augmentation des dépenses ordinaires de 3,38 milliards de francs a été presque intégralement financé (pour 3,36 milliards de francs) par la baisse des dépenses militaires en capital.

Enfin, l’arrêté d’annulation du 14 novembre 2001 qui était associé au collectif de fin d’année a annulé 2,4 milliards de francs de dépenses militaires en capital.

2. Les résultats généraux confirment ce « sacrifice »

Au total, par rapport à la loi de finances initiale, les dépenses ordinaires civiles et militaires ont été majorées de 8,83 milliards de francs, tandis que les dépenses en capital civiles et militaires ont été réduites de 4,95 milliards de francs, soit une variation nette des crédits du budget général de 3,88 milliards de francs. Si ce montant ne représente que 0,2 % des crédits initiaux, les dépenses militaires en capital, quant à elles, ont reculé d’un montant (6,1 milliards de francs) correspondant à 7,3 % de leur budgétisation initiale [8].

Dès lors, il convient de relever que, si les dépenses civiles de fonctionnement (titre III hors dépenses de personnel) ont augmenté en exécution par rapport à 2000 de 4,5 %[9], ce chiffre n’est que de 1 % pour les dépenses militaires en capital (titre V).

D. l’importance des reports de crédit en fin d’année : faut-il avancer la date d’examen du collectif budgétaire ?

On ne peut que constater l’importance des reports de crédits de 2001 sur 2002 : 10,2 milliards de francs (1,55 milliard d’euros, soit 58,6 % des crédits (en dette brute) ouverts par le collectif) contre 6,7 milliards de francs (1,02 milliard d’euros) de 2000 sur 2001.

Cela résulte notamment, comme chaque année, du caractère tardif de l’examen et de la promulgation du collectif de fin d’année. Il faudra, pour l’avenir, réfléchir au moyen « d’avancer » sa discussion qui se déroule au Sénat trop tardivement (à la mi-décembre pour la première lecture).

IV. Les comptes spéciaux du trésor : l’absence chronique de vision stratégique de l’Etat- actionnaire.

A. Un excédent attendu, un déficit constaté pour les comptes spéciaux du trésor

Les résultats d’exécution des comptes spéciaux du Trésor pour 2001 révèlent un déficit de 2,76 milliards de francs réparti entre un excédent de 1,01 milliard de francs au titre des opérations définitives et un déficit de 3,77 milliards de francs au titre des opérations temporaires. Le collectif avait pourtant prévu un excédent de 10,35 milliards de francs, en hausse de 1,18 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale.

Le déficit constaté est dû à la fois à l’aggravation des déficits du compte d’émission des monnaies métalliques et du compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire », et aux moindres excédents du compte de prêt « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » et du compte d’avances aux collectivités locales.

B. Un effondrement du volume des opérations particulièrement notable pour deux comptes d’affectation spéciale

1. La conséquence de « l’échec stratégique » de l’UMTS

Le fonds 902-33 de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l’Etat a été touché par la diminution des recettes tirées en 2001 de la vente des licences UMTS et a donc vu ses produits divisés par quatre.

2. Les opérations de privatisation : le compte 902-24 d’affectation des produits de cessions de titres

Le compte 902-24 n’a enregistré que 13,7 milliards de francs en recettes, au titre principalement du dividende de Thomson SA, de la cession de la Banque Hervet et de la cession de titres EADS. Les recettes des privatisations ont été divisées par deux par rapport aux prévisions initiales : un certain nombre d’opérations de privatisation, comme celles de la SNECMA, ont dû être reportées en raison d’un contexte défavorable. Les dotations en capital ont été diminuées d’autant. GIAT industries, dont l’activité est fortement compromise, a vu sa dotation amputée de moitié (2 milliards de francs au lieu des 4 milliards de francs prévus). Réseau Ferré de France a bénéficié d’une dotation en capital de 7 milliards de francs sur les 12 milliards de francs prévus. La dotation à l’EPFR, structure de défaisance du Crédit Lyonnais, pour remboursement de sa dette, a été décalée. A l’inverse, Bull a pu bénéficier de l’avance d’actionnaire de 655,96 millions de francs autorisée dans le collectif budgétaire. De même, la BDPME, pour 331,2 millions de francs, et Aéroports de Paris, pour 150 millions de francs, ont reçu des dotations en capital prévues pour 2002. En absence de recettes de privatisation, le gouvernement n’a pu que gérer la pénurie et n’a attribué des dotations en capital qu’aux établissements qui lui paraissaient prioritaires[10].

C. Des charges accrues pour certaines opérations temporaires

1. Le compte « Constructions navales de la marine militaire »

Le compte de commerce « Contructions navales de la marine militaire » a enregistré un déficit de 3,13 milliards de francs au lieu de l’équilibre prévu. Si les raisons de ce déficit sont encore assez floues en raison de la très grande opacité de la gestion de ce compte, elles sont probablement dues à un rattrapage de dépenses par rapport aux années antérieures et donc au paiement de charges qui avaient été « provisionnées » auparavant. Si le déficit constaté n’est vraisemblablement le résultat que d’une opération de trésorerie, il n’en révèle pas moins un mauvais lissage des dépenses.

2. Le compte d’émission des monnaies métalliques

Le compte d’émission des monnaies métalliques a enregistré une charge de nette de 2,13 milliards de francs en exécution contre 390,7 millions de francs prévus.

Ce déficit accru trouve tout d’abord son origine dans un léger dérapage des dépenses de frappe monétaire liées à l’euro. Le programme de frappe pour 2001 a été modifié à plusieurs reprises à la demande des agents économiques qui ont réévalué à la hausse leurs besoins en euros tout au long de l’année. Le programme de frappe a ainsi été majoré de 541 millions d’unités en 2001. Il s’est accompagné également de l’achat de 100 millions de coupures de 0,5 euro à l’Espagne.

Il trouve surtout sa cause dans un retour plus précoce que prévu des pièces en francs. Une forte remontée des pièces en francs a été constatée au cours des quatre derniers mois de l’année 2001 conduisant à une dépense accrue pour l’Etat de plus de 1,6 milliard de francs. Cette dépense, puisqu’elle a été constatée en 2001 plutôt qu’en 2002, peut laisser penser que l’excédent du compte annoncé pour 2002, 3,5 milliards de francs, pourrait donc être sensiblement supérieur en exécution.

1) Ces premiers éléments d’analyse seront confirmés lors de l’examen du projet de loi de règlement qui sera déposé en juin-juillet prochain et pour lequel votre commission des finances bénéficiera du travail de la Cour des comptes. Il faudra, pour mettre en place le « chaînage vertueux » voulu par les rédacteurs de la loi organique du 1^er août 2001, que son examen ait bien lieu avant le débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2003 : l’année dernière, la commission des finances y était prête, mais le gouvernement, seul maître de l’ordre du jour, a décalé de près de quatre mois (de novembre 2001 à février 2002) sa discussion !

2) Il y a eu un « habillage politique » de l’exécution mais pas de « travestissement juridique » : le ministre sait en effet qu’il travaille « sous contrôle » et que des pratiques douteuses seraient inévitablement dénoncées.

[1] Cela constitue néanmoins une légère amélioration « opportune » par rapport au niveau très dégradé qui figurait dans le collectif : 212,48 milliards de francs (soit 32,4 milliards d’euros).

[2] 49,3 milliards de francs exactement, soit 7,52 milliards d’euros. Les moins-values se décomposent ainsi : 25 milliards de francs (soit 3,8 milliards d’euros) pour la TVA, 13,8 milliards de francs (soit 2,1 milliards d’euros) pour l’impôt sur les sociétés et 10,5 milliards de francs (soit 1,6 milliard d’euros) pour la TIPP.

[3] Dont : taxe spéciale sur les conventions d’assurance + 6 milliards de francs ; retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et bons anonymes + 3,1 milliards de francs ; taxe sur les salaires + 1,2 milliard de francs ; prélèvements sur les entreprises pétrolières +1,1 milliard de francs, etc..).

[4]Dont : précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués (+ 4 milliards de francs), retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et bons anonymes (+ 1,8 milliard de francs).

[5] « Le précompte dû par les sociétés au titre de certains bénéfices distribués se caractérise par une évolution erratique d’une année sur l’autre, chacun des exercices étant marqué par des recouvrements exceptionnels de niveau et de date difficilement prévisibles » in rapport Didier Migaud.

[6] Le montant en loi de finances initiale restait de 28 milliards d’euros : la différence, ce sont les 15 milliards de francs reportés de 1999 sur 2000 puis sur 2001.

[7] C’est le même schéma qu’en 2000 : la progression en volume n’avait été que de 0 % car l’inflation a été de 1,6 contre 0,9 prévu au départ et des dépenses « exceptionnelles » ont été, pour 6,8 milliards de francs, « sorties » du périmètre de calcul.

[8] Le chapitre 53-81 — Equipement des armées a été le premier touché par ces amputations avec 2,44 milliards de francs de crédits de paiements annulés sur l’exercice, soit près de 13 % de la dotation initiale prévue pour 2001. Or, les crédits inscrits à ce chapitre financent les grands programmes d’armement des forces françaises : Mirage 2000, hélicoptères Tigre, frégates La Fayette, etc… De même, le chapitre 51-61 — Espace systèmes d’information et communication a été malmené : 906,8 millions de francs de crédits ont été annulés, soit 12 % de la dotation initiale, alors que ces crédits financent des programmes essentiels pour la cohérence et l’autonomie de nos forces, notamment le programme de satellites de communication « Syracuse III » ou d’observation « Hélios II ».

[9] En exécution par rapport à 2000, le titre V militaire a progressé de 1 % et l’ensemble (titres V et VI militaires) de 1,3 %.

[10] Enfin, deux comptes, le Fonds national de développement du sport et la Fonds national de l’eau sont en sous-activité chronique. Leurs excédents, respectivement de 283,68 millions de francs et de 433,42 millions de francs, révèlent en effet que les dépenses n’ont pas été à la hauteur des recettes constatées par ailleurs.