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Compte rendu analytique officiel du 20 juin 2008

Modernisation des institutions de la Ve République (Suite)

Discussion des articles (Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle, modifié par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République. Nous sommes parvenus à l'article 5.

Article 5

L'article 16 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »

M. le président. - Amendement n°175, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 16 de la Constitution est abrogé.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'article 5 est l'exemple parfait du fait que le rôle du Parlement n'est pas véritablement renforcé par ce projet. L'article 16 de la Constitution est une profonde anomalie républicaine. Il permet au Président de se saisir de tous les pouvoirs en cas de nécessité ; motivé par le souvenir du désastre de juin 1940, il est pourtant sans précédent dans la tradition républicaine. Il autorise la dictature, au sens romain du terme, c'est-à-dire le fait de confier temporairement les pleins pouvoirs à un magistrat, en cas de troubles graves. Aujourd'hui, il n'est pas question de parler de dictature ; mais lorsque l'article 16 fut mis en oeuvre par le général de Gaulle en 1961, la capacité d'action des assemblées parlementaires fut réduite à néant. Je citerai le constitutionnaliste Guy Carcassonne : « C'est d'abord dans son message au Parlement du 25 avril 1961 que le général de Gaulle invite expressément les élus à de pas s'immiscer dans les mesures prises ou à prendre en vertu de l'article 16. Exit l'actualité. C'est ensuite par une lettre à son Premier ministre du 31 août qu'il exclut que, hors les périodes normales de session, la réunion du Parlement ait un aboutissement législatif. Exit la fonction législative. C'est enfin le président de l'Assemblée nationale qui, le 19 septembre, décide qu'une motion de censure déposée en dehors des sessions normales ne peut être reçue. Exit la fonction de contrôle. ».

L'article 5 encadre -très légèrement- les conditions d'exercice de l'article 16 en proposant de confier au Conseil constitutionnel le contrôle de la durée des pouvoirs exceptionnels du Président. Cela s'explique notamment par la prolongation injustifiée, jusqu'au 29 septembre, des pleins pouvoirs par le général de Gaulle alors que les circonstances graves avaient cessé de l'être au bout d'une semaine. Le projet de loi limite peu la durée d'exercice des pleins pouvoirs puisque le Conseil constitutionnel ne peut être saisi qu'au terme de trente jours, puis de soixante, et à tout moment ensuite. L'aménagement prévu par l'article 5 ne correspond pas aux enjeux en cause pour la démocratie, c'est pourquoi nous demandons son abrogation.

M. Alain Gournac. - Soyez assuré de notre soutien ! (Rires à droite)

M. le président. - Amendement identique n°363, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les pouvoirs exceptionnels, qui confèrent au Président l'ensemble des pouvoirs et privent le Parlement de son pouvoir législatif, demeurent exorbitants. Quand le Président décide seul, on n'est effectivement pas loin d'une dictature. D'autant plus qu'on nous parle d'une monocratie contre la démocratie...

Comment pourrait-on moderniser nos institutions sans supprimer une disposition aujourd'hui inutile ? En cas de crise grave, nous disposons de l'état d'urgence et de l'état de crise : nul besoin de maintenir le fait du prince. Les actes de terrorisme justifieraient son maintien, mais dans quelle démocratie le Parlement est-il totalement destitué de ses pouvoirs au profit du chef de l'État ? On associe le Parlement pour toute intervention des forces armées ou leur prolongation, on lui permet de contrôler les états de siège et d'urgence, on l'associe dans toutes les situations de crise.

L'article 16 devient une aberration constitutionnelle. Aucune démocratie, pas même les États-Unis, ne prévoit une telle suspension des pouvoirs du Parlement. En cherchant à encadrer cet article qui n'a servi qu'une fois, vous le restaurez et lui donnez une actualité qu'il ne mérite pas.

M. Alain Gournac. - Eh non !

M. le président. - Amendement identique n°426, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

M. Jean-Pierre Sueur. - Depuis 1972, les formations de gauche n'ont cessé de demander la suppression de l'article 16.

M. Alain Gournac. - Pourquoi François Mitterrand ne l'a-t-il pas fait ?

M. Michel Charasse. - Il a proposé de le supprimer.

M. Dominique Braye. - Plutôt que de le proposer, il aurait dû le faire !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je crains que l'encadrement proposé par ce projet de loi n'aggrave pas la situation. Pourquoi le Parlement n'aurait-il, en situation de crise, pour seul pouvoir que celui de saisir le Conseil constitutionnel afin qu'il émette un avis sur l'opportunité de prolonger l'application de l'article 16 ? Nous refusons la banalisation de cet article, qui n'a été utilisé qu'une fois. Dans une démocratie moderne, on ne peut déléguer à un seul homme la gestion d'une situation exceptionnelle.

Madame la ministre, à l'Assemblée nationale, vous avez déclaré que nous ne sommes pas à l'abri de circonstances particulières liées au terrorisme. On risque alors d'étendre les cas justifiant le recours aux pouvoirs exceptionnels : menace contre la sûreté de l'État, contre la sûreté publique... Nous sommes conscients des responsabilités du chef de l'État et des pouvoirs publics en cas de crise mais le recours à l'article 16 n'est pas adapté. D'autant qu'une telle concentration des compétences est exceptionnelle dans la tradition démocratique du monde occidental.

L'amendement n°152 rectifié n'est pas soutenu.

M. le président. - Amendement n°176, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Remplacer le second alinéa de cet article par trois alinéas ainsi rédigés :

« Le Conseil constitutionnel peut être saisi à tout moment par le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, un groupe politique, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa sont réunies. Il se prononce dans un délai d'un jour franc par un avis public.

« Il procède de plein droit à cet examen.

« Une fois l'avis rendu public, le Parlement se prononce à la majorité des trois cinquièmes par un vote après un débat en séance publique. »

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Amendement de repli.

M. le président. - Amendement n°267 rectifié, présenté par M. Amoudry et les membres du groupe UC- UDF.

Dans la première phrase du second alinéa de cet article, remplacer le mot :

trente

par le mot :

quinze

M. Michel Mercier. - Le groupe UC-UDF est favorable au maintien de l'article 16, mais souhaite qu'il soit davantage encadré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois. - On ne peut écarter l'éventualité de circonstances exceptionnelles : le comité Balladur a évoqué les risques liés au « terrorisme mondialisé ». Il a estimé toutefois que l'article 16 péchait par l'absence de contrôle sur son application. Le Gouvernement partage sa position : l'article 16 doit être maintenu, avec un encadrement. Avis défavorable aux amendements nos175, 363 et 426.

L'amendement n°176 propose que le Conseil constitutionnel puisse être saisi à tout moment et que le Parlement se prononce une fois l'avis rendu public. Avis défavorable : il faut donner au Président de la République le temps de prendre des mesures nécessaire pour rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics : il est raisonnable de lui laisser trente jours. Le délai de quinze jours avant de saisir le Conseil constitutionnel proposé par l'amendement n°267 rectifié serait trop court : j'en demande le retrait.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux, ministre de la justice. - La mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels suppose deux conditions : qu'il existe une menace grave et immédiate visant les institutions, la Nation, son territoire ou ses engagements internationaux, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics soit interrompu. L'article 16 se justifie par des circonstances historiques : la seconde guerre mondiale et la guerre d'Algérie. Il n'a été utilisé qu'une seule fois, il n'y a donc pas eu d'abus. Pour autant, si notre territoire n'a pas connu de guerre depuis 1945, des risques graves, d'une nature différente, pèsent sur le monde. A l'Assemblée nationale, nous avons évoqué l'éventualité d'attaques terroristes simultanées contre plusieurs institutions, qui pourraient nécessiter l'attribution de pouvoirs exceptionnels au Président de la République. L'expérience de 1961 a montré que la difficulté ne réside pas dans leur mise en oeuvre mais dans la durée et l'encadrement de leur application. Avis défavorable aux amendements nos175, 363 et 426.

Les amendements nos176 et 267 rectifié proposent de renforcer le contrôle, mais cela nuirait à l'équilibre trouvé par le projet de loi.

Bref, je suis défavorable aux deux amendements.

M. Michel Mercier. - Convaincu par le rapporteur et par la ministre, je retire mon amendement.

L'amendement n°267 rectifié est retiré.

M. Michel Charasse. - Il est vrai que, depuis 1958, l'article 16 fait l'objet de controverses ; c'est d'ailleurs lui qui a conduit les socialistes à se diviser sur le projet de Constitution. Néanmoins, cet article 5 m'apparaît totalement inutile : à l'occasion de la seule mise en oeuvre de l'article 16, la Constitution a été suspendue puisque le général de Gaulle a supprimé l'inamovibilité des magistrats du siège en Algérie. Si l'on s'en tient à la Constitution, l'article 16 est difficile à mettre en oeuvre puisqu'il faut la réunion d'un ensemble de conditions. En 1961, c'était tiré par les cheveux : ce n'est pas parce que le ministre des transports avait été arrêté en Algérie que l'on pouvait dire interrompu « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels ». Mais on a peu de chances de se retrouver dans la situation de 1940 ou dans celle de 1961 ; on se fait donc peur pour rien.

La Constitution d'Atatürk comporte la possibilité pour l'armée de prendre le pouvoir pour défendre la laïcité. Imaginez un Conseil européen présidé par le chef d'état-major de l'armée turque !

Tout ce débat ne sert à rien (M. Dominique Braye s'impatiente) mais étant donné que le comité Vedel proposait la suppression de l'article 16, que souhaitait aussi François Mitterrand, dont j'admire le sens élevé de l'État, je voterai les amendements de suppression, par fidélité à sa mémoire.

M. Robert Badinter. - J'ai toujours été contre l'article 16, même si je comprends parfaitement que le général de Gaulle ait été obsédé par le souvenir du désastre de 1940 dans lequel la République s'est engloutie. Était-on, à propos de l'Algérie, dans les conditions requises par l'article 16 ? Je ne le pense pas. Même d'ailleurs si nous subissions une invasion, le processus de l'article 16 ne servirait à rien.

Aujourd'hui, vous voulez le rendre pérenne ; faites attention ! Saisir le Conseil constitutionnel au bout de trente jours ? Mais si le Président de la République n'est pas forcé de suivre son avis, à quoi cela sert-il ? Et ensuite il « procède de plein droit à cet examen » ; mais, dès lors que le Parlement est réuni de plein droit, que vient faire le Conseil constitutionnel dans cette histoire, pour donner des avis en s'autosaisissant ? C'est au Parlement qu'il revient de prendre des résolutions ! Le Conseil constitutionnel n'est pas autre chose qu'une juridiction, une sorte de cour suprême. N'acceptez pas de dessaisir les Assemblées de la République au profit d'une instance juridictionnelle -à laquelle vous connaissez pourtant mon attachement. Si une instance doit se prononcer, c'est le Parlement !

Cet article est inutilisable et dangereux.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je comprends mal la lourde ironie de certains, alors que nous sommes censés accroître les pouvoirs du Parlement. Comment imaginer que nous allons le faire avec cet article qui donne les pleins pouvoirs au Président de la République, dans des conditions aussi floues, pour une durée en outre renouvelable ? Il faut pour le moins rétablir un vrai pouvoir du Parlement en ces circonstances. En tout état de cause, ces pouvoirs exceptionnels ne doivent pouvoir être accordés que pour une durée très brève.

M. Hugues Portelli. - Je suis d'accord avec le début du raisonnement de M. Badinter : tous nos textes qui ont trait aux situations de crise sont obsolètes. L'article 16 a été rédigé en souvenir du printemps 1940 et aussi, ne l'oublions pas, du 13 mai 1958 ; il a été utilisé six mois pour répondre à un coup d'État qui a duré deux jours ! La mise en oeuvre de l'article 16 repose aussi sur les autorités militaires ; est-ce compatible avec la réorganisation en cours de notre défense ? Nos autres législations sur la défense nationale sont également périmées ; l'ordonnance de 1959 est inapplicable, tout comme les textes régissant l'état de siège.

Il faudrait donc remettre à plat tout cela. Dans l'immédiat, mieux vaut garder l'article 16 tel qu'il est.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est une plaisanterie !

M. Jean-Pierre Sueur. - Le président Badinter a apporté des éléments nouveaux dans le débat. Dans l'hypothèse où l'article 16 est mis en oeuvre, le Parlement est réuni de plein droit.

Le Parlement est réuni de plein droit parce qu'il y a une crise, mais il faut attendre trente jours pour qu'au moins soixante parlementaires saisissent le Conseil constitutionnel, pour avis ! Le souverain est en assemblée, mais il n'aurait d'autre prérogative que ce recours baroque au juge de la constitutionnalité des lois ? Mieux vaut supprimer l'article 16. Madame le Garde des sceaux, monsieur le rapporteur, revenez sur votre position, afin que le Parlement ne se trouve pas dans une situation aussi absurde !

A la demande du groupe CRC, les amendements identiques n°s175, 363 et 426 sont mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats scrutin :

Nombre de votants 329
Nombre de suffrages exprimés 329
Majorité absolue des suffrages exprimés 165
Pour l'adoption 127
Contre 202

Le Sénat n'a pas adopté.

L'amendement n°176 n'est pas adopté.

L'article 5 est adopté.

Article 6

L'article 17 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 17. - Le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel. Il exerce ce droit après avis d'une commission dont la composition est fixée par la loi. »

M. le président. - Amendement n°386 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin, Vendasi et Alfonsi.

Supprimer cet article.

M. Nicolas Alfonsi. - Le texte supprime le droit de grâce collective et maintient le droit de grâce individuelle, nous préférons qu'il n'y ait pas de changement sur ce droit attaché à la fonction présidentielle. Le Président de la République paraît vouloir, pour convenance personnelle, ne conserver que le droit de grâce individuelle, mais la grâce collective est utile elle aussi.

M. le président. - Amendement n°339, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Rédiger comme suit cet article :

L'article 17 de la Constitution est abrogé.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le droit de grâce est une survivance insupportable de l'Ancien Régime, débarrassons-nous de ces oripeaux monarchiques ! De quel droit le Président de la République, déferait-il, seul, ce que le peuple a fait ? Les prisons sont certes surpeuplées, mais on ne va pas les désengorger avec le droit de grâce : seule la volonté politique peut régler ce problème, nous verrons ce qu'il en est en examinant la grande loi pénitentiaire tant annoncée, et que nous attendons toujours... Modernisons notre Constitution, dès aujourd'hui !

M. le président. - Amendement n°427, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Supprimer la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 17 de la Constitution.

M. Bernard Frimat. - Le droit de grâce ne nous paraît pas insupportable, mais nécessaire, comme ultime recours : il y a des situations où tout le monde se satisfait qu'une issue soit trouvée avec le droit de grâce. Il peut intervenir n'importe quand et n'a plus le même rôle depuis que, grâce à François Mitterrand et à notre collègue M. Badinter, la peine de mort a été abolie.

Cependant, nous ne nous satisfaisons pas des conditions nouvelles prévues par ce texte. Qu'est-il besoin de créer une commission qui donnera son avis ? On ne connaît guère sa composition, ni la nature de son avis : s'il devait être contraignant, le droit de grâce paraîtrait transféré à la commission, ce que personne ne veut ; s'il n'est qu'un avis, à quoi servira-t-il, puisque la grâce présidentielle n'a pas à être motivée ? Nous supprimons cette nouvelle commission.

M. le président. - Amendement n°177, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Remplacer la seconde phrase du second alinéa de cet article par deux phrases ainsi rédigées :

Il exerce ce droit après avis des bureaux de l'Assemblée Nationale, du Sénat et du Conseil supérieur de la magistrature. Sa décision est contresignée par le Premier ministre et le Garde des sceaux.

M. Bernard Vera. - On a le fâcheux sentiment que ce texte est fait davantage pour renforcer les pouvoirs du Président que pour démocratiser les institutions. Nous avons donc déposé de nombreux amendements pour limiter les prérogatives du Président de la République, auxquelles le Gouvernement n'a pas voulu toucher, ou à mieux encadrer le dispositif proposé. Limiter le droit de grâce, qui se situe davantage dans la tradition monarchique que républicaine, est une initiative bienvenue. Le cantonner à la grâce individuelle est une bonne chose. Mais la disparition de la grâce collective, « soupape de la justice de notre République », selon le mot de Guy Carcassonne, qui l'analysait comme un mécanisme de régulation de l'engorgement des lieux de détention, nous est l'occasion d'interroger le Gouvernement sur l'action qu'il compte mener pour réduire la surpopulation carcérale. À la date du 1er juin, 63 838 détenus peuplent nos prisons, qui ne comptent que 50 746 places disponibles. Si nous avons toujours contesté les grâces collectives, synonymes de sorties sèches sans accompagnement, nous estimons que la suppression de cette prérogative appelle une révision de votre politique pénale...

Autre difficulté : nous ne savons rien de la composition de la commission chargée de rendre un avis. Avant la révision constitutionnelle de 1993, c'est le Conseil supérieur de la magistrature qui en était chargé, et c'est à quoi le comité Balladur proposait de revenir.

M. le président. - Amendement n°8 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin et Laffitte.

Dans la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 17 de la Constitution, après le mot :

avis

insérer le mot :

éventuel

M. Michel Charasse. - Le droit de grâce est un élément du fonctionnement de l'État, au sens le plus noble du terme. J'estime que le Président de la République doit conserver toute liberté de faire grâce et suis opposé aux dispositions encadrant l'exercice de ce droit. Si l'on supprime tous les éléments qui permettent à la société et à la République de respirer, où va-t-on ?

Je suis également partisan de ne rien changer à la grâce collective, et de laisser cette question à l'appréciation du Président de la République. A la fin de son second septennat, François Mitterrand considérait qu'il n'était pas de son ressort et que le Président n'avait pas à exercer un droit d'amnistie à la place du Parlement. Il envisageait de faire déterminer par décret les modalités de ce droit de grâce en confiant au juge de l'application des peines la faculté de l'appliquer. Mais on était en période de cohabitation !

J'en viens à la commission consultative. Nous sommes quelques uns à avoir vécu ce genre d'épisode. Le Président de la République doit pouvoir consulter qui il veut.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - L'un n'empêche pas l'autre.

M. Michel Charasse. - La procédure prévoyait une consultation facultative du CSM, qui devenait obligatoire pour les condamnations à mort. La question ne se pose plus. Il faut savoir, d'abord, que ce ne sont pas moins de 100 000 demandes de grâce qui sont déposées chaque année.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Non, 7 000. (Mme Rachida Dati le confirme)

M. Michel Charasse. - Je parle de l'ensemble du paquet, y compris les demandes irrecevables.

Ensuite, et surtout, quand un avion est détourné à Téhéran, ou ailleurs, que les terroristes menacent de tuer un passager tous les quarts d'heure, et que le seul moyen de dénouer la situation est de sortir de prison l'un des leurs, seul le droit de grâce permet d'agir : j'ai vécu cette situation, avec François Mitterrand. Faudra-t-il donc, à 4 heures du matin, réunir un comité Théodule pour qu'il donne son avis ? C'est absurde ! Je propose donc que la consultation de la commission reste une simple faculté.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission est défavorable à l'amendement n°386 rectifié de M. Alfonsi : l'avis préalable garantit une décision collégiale. Que le droit de grâce, madame Boumediene-Thiery, soit un héritage de la monarchie ne suffit pas à le disqualifier

M. Michel Charasse. - La grandeur de la France l'est aussi.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est une mesure qui existe dans toutes les grandes démocraties. Elle est essentielle à la justice des hommes, qui reste faillible. Le droit de grâce est un geste de pardon exceptionnel, dicté par des raisons morales ou humanitaires, qui peut permettre au bénéficiaire de se reconstruire. N'oublions pas qu'il a permis au Président Émile Loubet de libérer le capitaine Dreyfus dès 1899, six ans avant la révision de son procès, qui n'a eu lieu qu'en 1906. La procédure de révision est longue et incertaine : le droit de grâce permet de mettre fin sans délai à une injustice et de sauver la dignité humaine face à l'intolérable. C'est pourquoi la commission est défavorable à votre amendement n°339. Même avis sur l'amendement n°177 : avec 7 000 grâces par an, imaginez ce que deviendrait l'activité du bureau des assemblées ! (M. Alain Gournac renchérit) Je le répète, le droit de grâce est une faculté donnée au Président de la République, sur le fondement de considérations morales ou humanitaires...

M. Michel Charasse. - Ou de toute autre considération.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Soit. Seul le chef de l'État doit être habilité à en faire usage. C'est assez que de prévoir l'avis d'une commission. Sans compter que faire intervenir les parlementaires dans une décision de justice contreviendrait au principe de séparation des pouvoirs. Défavorable à l'amendement n°8 rectifié de M. Charasse : il est utile qu'une commission encadre les prérogatives du chef de l'État. J'ajoute que la grâce a depuis toujours été conçue comme individuelle, avant que l'on ne vienne à en faire usage à titre collectif...

M. Michel Charasse. - Pour vider les prisons.

M. Jean-Jacques Hyest. - La loi pénitentiaire de l'automne devrait enfin permettre de résoudre le problème de la surpopulation carcérale, cette « humiliation pour la République » -n'est-ce pas monsieur Badinter ? Les grâces collectives, en tout état de cause, s'apparent à une loi d'amnistie, laquelle est du ressort du Parlement.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La grâce collective ne doit pas servir à réguler le taux d'occupation des prisons. Il ne me semble pas inutile de rappeler à la gauche qu'après le premier grand programme de construction, mené par M. Chalandon, qui avait permis la création, en 1987, de 13 000 places supplémentaires, votre arrivée aux affaires s'est soldée, entre 1997 et 2002, par la fermeture de 4 % de places, dont le nombre est alors passé de 49 791 à 48 021. La surpopulation carcérale est le résultat des choix politiques de la gauche ! (Exclamations à gauche)

M. Alain Gournac. - Et c'est comme cela que l'on remet les délinquants dans la rue !

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Il est vrai que nos prisons ne font pas honneur à notre pays, mais la grâce collective n'est pas une solution : elle favorise la récidive. Il a fallu attendre le retour de la droite, en 2002, pour que soit relancé un programme ambitieux de construction de prisons, repris ensuite en 2007. Aujourd'hui, les places sont au nombre de 50 500. Beaucoup ont été réhabilitées et de nouveaux établissements ont été ouverts.

Avec le programme en cours, nous disposerons de 13 200 places en plus en 2012 et nous en créons 3 000 en 2008.

Le premier moyen pour éviter la surpopulation carcérale et une situation indigne de la France, où la privation de la liberté ne doit pas être la privation de la dignité, c'est d'aménager les peines. Notre objectif est de lutter contre la récidive.

M. David Assouline. - Que favorise la surpopulation !

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Sans sortie collective ni réduction automatique, que l'opinion ne comprend pas, la population carcérale n'a augmenté que de 4 % depuis un an. Nous luttons efficacement contre la récidive. Le taux des aménagements de peine, prononcés par des juges indépendants, a connu une augmentation sans précédent pour atteindre 34 %. Le placement sous bracelet électronique a progressé de 52 %. La libération conditionnelle, si préférable à la réduction automatique de peine qui n'est assortie d'aucune condition, stagnait depuis 2002 à 5 ; nous l'avons portée à 10 %.

Notre lutte efficace et ferme contre la délinquance et la récidive n'a pas provoqué la surpopulation que vous prédisiez : où sont les 10 000 détenus supplémentaires que vous aviez annoncés ? En revanche, nous avons mis en place le contrôleur général des lieux de privation de liberté et nous mettons tout en oeuvre pour réinsérer les détenus.

M. Jean-Pierre Bel. - Ce n'est pas la gauche qui vous a précédés...

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La grâce doit être réservée à des situations exceptionnelles et humanitaires. Alors, le Président de la République ne décidera plus tout seul mais sera assisté d'une commission restreinte de dix membres. Il y a un bureau des grâces à la chancellerie. On a compté 7 000 demandes l'an dernier.

M. Michel Charasse. - Recevables ?

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - 12 % ne l'étaient pas. Il y avait eu une centaine de demandes les deux années précédentes : son usage est modéré. Le droit de grâce peut rester utile mais son exercice concerne souvent des amendes.

M. Charasse propose de rendre l'avis facultatif.

M. Michel Charasse. - A quatre heures du matin, on fait comment ?

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La commission peut se réunir en urgence. Le cas que vous avez cité relève d'un autre registre.

M. David Assouline. - Lequel ?

M. Michel Charasse. - Le président Hyest évoquait une libération conditionnelle mais j'ai vu un cas où le juge refusait et comme il n'était pas parquetier, impossible de lui donner un ordre ! Que se passera-t-il si l'on saisit le Conseil d'État pour vérifier que les conditions de forme ont été respectées ? Cela touche au coeur du fonctionnement de l'État -cela existe !

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le juge est dans son rôle...

M. Michel Charasse. - Et les terroristes fusillent l'otage ?

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - On n'est ni dans le droit de grâce ni dans la libération conditionnelle...

M. Michel Charasse. - Où est-on ?

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Vous évoquez des mesures exceptionnelles.

Le groupe CRC propose de recueillir trois avis. La procédure paraît bien lourde. De surcroît, le Conseil supérieur de la magistrature, qui traite du fonctionnement de la magistrature et de l'avancement de magistrats, n'est pas le mieux placé pour donner un avis, même s'il le faisait jadis dans le cas de la peine de mort.

Avis défavorable à tous les amendements.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je le reconnais, ma procédure, un peu lourde, s'inspire du droit de grâce à l'époque de la peine de mort. Encadrer la décision n'en est pas moins justifié.

Vous nous avez dispensé de bonnes paroles sur la politique pénitentiaire et vous nous avez vanté votre politique pénale. Nous verrons peut-être la loi pénitentiaire, cette arlésienne, à la rentrée. En attendant, l'augmentation du nombre de détenus est bien réelle et elle découle de l'aggravation continue de la loi pénale. Alors, vous nous expliquez que vous luttez contre la récidive, nous savons comment puisque nous avons participé à la discussion de textes qui n'ont jamais été aussi nombreux. Mais l'incarcération, mais la détention ? Si je ne mets pas en doute votre volonté de recourir plus à la liberté conditionnelle, je n'oublie pas que vous avez contribué à augmenter le nombre de détenus.

M. Josselin de Rohan. - Les relâcher vous avait réussi.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - J'étais sans doute en charge de la politique pénale...

Nous construisons des places de prison. Est-ce pour remplacer les établissements délabrés, indignes d'un pays démocratique ou pour y mettre plus de gens ? De toute façon, tout cela prendra effet à compter de 2012 et d'ici là, nos prisons seront surpeuplées. Il faudrait porter un regard plus réaliste.

M. Robert Badinter. - Nous ne traitons ni de la loi pénitentiaire, ni de la politique pénale mais du droit de grâce. L'article est clair : le Président de la République a le droit de faire grâce. Il suffit de s'en tenir là. On ajouterait dans la Constitution la création d'une commission dont le Président devrait prendre l'avis avant d'exercer ce droit. Inscrire à ce niveau une commission dont traitera ensuite une loi organique obligerait à réviser la Constitution pour la supprimer. Puisqu'il ne s'agit que de donner un avis, on peut le décider par une loi. Le Président peut parfaitement consulter comme il l'entend, à commencer, je peux en témoigner, par le Garde des sceaux et la Chancellerie. Ne créons pas au Président de la République des difficultés tout à fait inutiles en écrivant cela dans la Constitution.

La pratique du droit de grâce de l'actuel Président de la République relève de son appréciation souveraine. C'est son choix, sa prérogative constitutionnelle : il ne fera pas de grâces collectives, contrairement à ses prédécesseurs.

Mais le droit de grâce collective s'exerce face à des situations imprévisibles -émeutes, troubles sociaux, surpopulation carcérale... Pourquoi supprimer une prérogative qui, par le passé, a été jugée nécessaire, et constitutionnaliser un choix personnel, liant ainsi ses successeurs ?

M. Christian Cointat. - La confrontation des idées dans l'hémicycle permet de faire évoluer les positions. Les arguments de M. Charasse et du président Badinter me paraissent très pertinents : je voterai finalement pour la suppression de cette commission. Par nature, je n'aime pas que l'on touche aux compétences du Président de la République telles qu'elles sont définies dans la Constitution du général de Gaulle. Tous les présidents se sont entourés d'avis autorisés avant d'accorder une grâce ; ne risquons pas de créer des difficultés en cas d'urgence. On ne doit toucher à la loi que d'une main tremblante -a fortiori quand il s'agit de la Constitution !

Si cet amendement n'était pas adopté, je me replierai sur celui de M. Charasse, même si je n'aime pas beaucoup le terme « éventuel ».

M. Hugues Portelli. - Je partage totalement le point de vue du président Badinter.

M. Dominique Braye. - Un chiffre : dans les Yvelines, 26 individus sont responsables de 30 % de la délinquance.

M. David Assouline. - Hors sujet !

M. Dominique Braye. - En six mois, ils sont passés entre cinq et dix-huit fois devant le juge ! (Exclamations à gauche)

Je partage la position de M. Cointat, qui correspond à l'idée que je me fais des prérogatives du Président de la République.

M. Nicolas Alfonsi. - Clarifions le débat : il s'agit du droit de grâce, non de la politique pénitentiaire. Mon amendement se suffit à lui-même. La ministre a lié la suppression des grâces collectives au problème pénitentiaire, mais cette dernière question peut être réglée autrement. Je maintiens mon amendement.

M. René Beaumont. - Je peine à faire la différence entre les amendements de M. Alfonsi et de M. Frimat. Sont-ils identiques ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas du tout !

M. René Beaumont. - Quel amendement supprime la commission ?

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je me range aux arguments du président Badinter et je retire mon amendement.

L'amendement n°339 est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission des lois souhaite que l'on ne modifie pas le texte voté à l'Assemblée nationale.

M. Charles Pasqua. - Nous sommes souverains !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement de M. Alfonsi en reste à la situation actuelle ; celui de M. Frimat supprime les grâces collectives (on le dément sur les bancs socialistes) mais aussi la commission chargée de rendre un avis sur les demandes de grâce individuelle.

M. Michel Charasse. - Le Président de la République fait ce qu'il veut !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable à tous les amendements.

L'amendement n°386 rectifié est adopté.

L'article 6 est supprimé.

Les amendements n°s427, 177 et 8 rectifié deviennent sans objet.

Article 7

L'article 18 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote. » ;

2° Dans le dernier alinéa, les mots : « le Parlement est réuni » sont remplacés par les mots : « les assemblées parlementaires sont réunies ».

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce projet de loi découle principalement du désir de l'actuel Président de la République de s'exprimer devant le Parlement. « Je rendrai compte régulièrement de mon action devant les Français et devant le Parlement. Je renforcerai les pouvoirs de celui-ci, notamment de l'opposition, parce que je ne veux pas gouverner seul et que je pense qu'une démocratie se protège des risques de dérive lorsqu'elle est capable d'organiser et d'accepter ses propres contrepouvoirs », déclarait le candidat Sarkozy.

De renforcement du Parlement, il n'en est plus question ; des droits de l'opposition, encore moins... Il y a bien un risque de dérive : comment résister à la pression politique exercée par le Président lors de sa venue devant le Congrès ? Aucune contrepartie n'est prévue : le débat ne sera pas suivi d'un vote et le Président ne sera pas responsable devant l'Assemblée.

Le Président de la République se propose bel et bien de gouverner seul. Or dans notre Constitution, c'est le Premier ministre qui gouverne ! En s'exprimant devant le Parlement, le Président de la République rend caduque la responsabilité du gouvernement. Son discours à la tribune du Congrès tiendra lieu de discours de politique générale : il devient ainsi officiellement le chef de la majorité parlementaire et perd sa qualité d'arbitre et de Président censé représenter tous les Français.

C'est déjà le chef de la majorité qui, lorsqu'il va en province réunit autour de lui non seulement les parlementaires mais aussi les militants de son parti. Et on nous propose de constitutionaliser tout ça !

Cet article rompt l'équilibre de nos institutions en remettant en cause le principe de séparation des pouvoirs que la Constitution protège, certes de façon bien imparfaite, grâce à des garde-fous qui équilibrent un peu les pouvoirs exécutif et législatif. Ce projet de loi affaiblit cet équilibre déjà fragile : non seulement le Président conserve tous ses pouvoirs, face à un Parlement qui n'en gagne aucun, mais il assoit sa prééminence institutionnelle sur lui, qui n'a que la possibilité -et encore, facultative- de débattre mais en son absence et pouvoir voter. Cet article révélateur peut se résumer à la prééminence institutionnelle et à l'irresponsabilité politique du Président ce qui est totalement inacceptable.

M. Michel Mercier. - Je suis très favorable à ce que le Président puisse s'adresser au Parlement et je souhaite qu'il y ait ensuite un débat et qu'il reste l'écouter. S'il n'y assiste pas, tout le monde partira aussitôt après son discours et nous aurons manqué l'occasion de moderniser notre vie politique et de la rendre plus sereine.

M. le président. - Amendement n°178, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Supprimer cet article.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cet article n'a aucune raison d'être, sinon de satisfaire l'obsession d'omniprésence du chef de l'État qui veut être tout à la fois : Président, Premier ministre, ministre de la pêche, ministre de l'industrie etc. Pour ce faire, il multiplie les annonces d'affichage, souvent aussitôt contredites par les membres de son Gouvernement ou de sa majorité, et qui disparaissent sans suite, telle sa proposition de faire parrainer des victimes de la Shoah par des élèves du primaire. Aujourd'hui, voulant diriger le Gouvernement et occuper le poste du Premier ministre, il entend s'emparer de la prérogative dont jouit ce dernier de s'exprimer devant le Parlement. La quasi-totalité des professeurs de droit auditionnés par la commission des lois s'est prononcée contre ce projet, jugeant qu'il remettait en cause son rôle d'arbitre, et relevant la contradiction qu'il y avait entre cette prétention à faire comme le Président des États-Unis tout en conservant le pouvoir de dissolution. Quant à Mme Zoller, professeur de droit à Paris-II, elle n'a pas hésité à parler de « changement de régime »... En commission, les critiques faites à cet article sont venues de toute part, y compris des membres de la majorité.

M. le président. - Amendement identique n°329, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le Président est partout aujourd'hui : pas un média, pas une institution où il n'apparaisse. Il est omniprésent et se veut aussi omniscient. L'interdiction de s'exprimer devant le Parlement est justifiée historiquement, politiquement, juridiquement. L'irresponsabilité politique du Président lui interdit de paraître devant une assemblée sur laquelle il a le droit de vie ou de mort. Mais il veut faire sauter le seul verrou qui lui résiste encore. Au nom du principe de la séparation des pouvoirs, nous nous y opposerons.

M. le président. - Amendement identique n°428, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

M. Richard Yung. - Si le Président veut s'adresser à la Nation, il peut le faire, il le fait d'ailleurs quotidiennement. Cet article 7 consacrerait une évolution de nos institutions lourde de conséquences. Nous entrerions dans un régime plus que présidentiel parce qu'il emprunterait à tous les systèmes pour concentrer le maximum de pouvoirs aux mains du Président. Cet article mettrait en cause l'équilibre de nos institutions en diminuant le rôle du Premier ministre, chef naturel de la majorité. Et cette atteinte à la composante parlementaire de notre régime irait crescendo : le Président prendrait l'habitude et le goût d'aller à Versailles et nous y serions convoqués tous les deux mois. Le Premier ministre serait encore davantage cantonné dans son rôle de collaborateur, ce qui ajouterait à la confusion et aux rapports difficiles régnant entre les deux têtes de l'exécutif.

Le Président a tout à fait le droit de s'exprimer devant un Parlement étranger, puisqu'il n'y aborde que des sujets de politique internationale : cela n'a rien de comparable. Mme Zoller, professeur de droit constitutionnel américain a considéré que cet article 7 nous menait tout droit vers le « régime consulaire de l'an VII ».

M. le président. - Amendement n°268 rectifié ter, présenté par M. Amoudry et les membres du groupe UC-UDF.

Rédiger comme suit la seconde phrase du second alinéa du 1° de cet article :

Sa déclaration peut donner lieu à un débat. Elle ne fait l'objet d'aucun vote.

M. Pierre Fauchon. - Régime consulaire ! Quelle blague ! C'est typiquement le fantasme du professeur de droit. Nous sommes en 2008, bien loin de tout ça ! Vous reprochez au Président d'avoir déjà tous les moyens de se faire entendre. S'il existe un milieu qui n'est pas influencé par les effets oratoires de quiconque, c'est bien le Parlement, parce qu'il en a entendu d'autres et qu'il en entendra encore d'autres. Et nous serons contents que le Président prenne la peine de venir nous exposer sa politique plutôt que de le faire dans les petites lucarnes ou aux cocktails de l'Elysée -excellents, je le reconnais ; espérons qu'on fera aussi bien à Versailles.

Madame Boumediene-Thiery, vous lui reprochez d'être omniprésent : s'il était moins présent, il ne serait peut-être pas aussi bas dans les sondages ! Apparemment le peuple français garde sa liberté d'appréciation.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Plus que les parlementaires !

M. Pierre Fauchon. - Nous rectifions l'amendement en y supprimant « hors sa présence » car ce serait puéril. Qu'est-ce que ce cérémonial d'Ancien Régime, où un monsieur vient faire un discours puis s'en va sans assister au débat, alors que nous aurons fait le déplacement à Versailles à grands frais ?

M. Alain Gournac. - Cela lui permet de ne pas se faire insulter !

M. Pierre Fauchon. - Mais non ! Nous ne sommes pas des sauvages.

Moi, je fais confiance aux parlementaires : le cardinal de Retz disait qu'on est plus souvent la dupe de sa défiance que de sa confiance. Je souhaite donc que le débat puisse avoir lieu en sa présence. Naturellement, il ne faut pas que sa déclaration fasse l'objet d'un vote car dans le cas contraire, nous changeons de régime. J'expliquais hier que je suis favorable à un régime présidentiel, dans lequel coexistent un Président et un Parlement dans la plénitude de leurs pouvoirs et de leurs responsabilités : je suis donc parfaitement cohérent en vous proposant de voter cet amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La rédaction actuelle de l'article 18 est anachronique.

Nous sommes défavorables à tous les amendements de suppression, comme à l'amendement de M. Fauchon.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Le Gouvernement est défavorable à tous les amendements. L'article 18 de la Constitution doit être modernisé ; la modification prévue n'entraîne ni une présidentialisation du régime, ni une confusion des genres. Le Président peut déjà s'exprimer dans les médias pour exposer les grandes orientations de la politique de la nation, ne serait-il pas pertinent qu'il puisse s'exprimer devant le Parlement réuni en Congrès ? Cela ne remet en cause ni la nature du régime, ni l'équilibre de nos institutions.

M. Josselin de Rohan. - J'ai écouté ce débat avec un intérêt amusé. Sous la présidence d'Adolphe Thiers, dont tout le monde connaissait l'éloquence et qu'on accusait, comme M. Sarkozy aujourd'hui, d'activisme excessif, c'est la majorité monarchiste de l'Assemblée nationale qui l'a empêché de venir d'exprimer devant l'Assemblée.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On connaît tout cela !

M. Josselin de Rohan. - Aujourd'hui, c'est la gauche qui reprend cet argumentaire.

M. Dominique Braye. - Ce sont des conservateurs !

M. Josselin de Rohan. - C'est assez plaisant, surtout lorsqu'on est l'arrière-petit-fils d'un des députés qui ont voté ces dispositions. D'ailleurs, les monarchistes de l'époque étaient tout de même un peu gênés, car Thiers était le libérateur du territoire ; ils ne lui ont pas expressément interdit de parler devant l'Assemblée, mais ils y ont mis tellement de restrictions que Thiers, pensant qu'il ne parviendrait jamais à surmonter ces obstacles, préféra démissionner. Dès le début de la IIIe République, le Président de la République avait donc la possibilité de s'exprimer devant l'Assemblée nationale. Les pratiques ont évolué, mais aujourd'hui le Président Sarkozy souhaite de nouveau pouvoir le faire. De Gaulle l'avait aussi souhaité (M. Alain Gournac acquiesce), mais ses juristes lui ont signifié que c'était impossible. Par conséquent, lorsqu'il avait besoin de communiquer avec les parlementaires de sa majorité, il les réunissait à l'Élysée, et ses successeurs ont fait de même.

Ce n'est pas un bouleversement que le Président puisse venir s'exprimer devant le Parlement, alors qu'il peut déjà s'exprimer à la télévision et dans toutes les autres enceintes !

M. Alain Gournac. - Bien sûr !

M. Josselin de Rohan. - Mais il faut y mettre des formes.

M. Josselin de Rohan. - Le Président représente l'État et la République. Il ne peut être traité comme un chef de gouvernement responsable devant le Parlement. Lorsque le président des États-Unis s'adresse au Congrès pour le message sur l'état de l'Union, tous les parlementaires, y compris ses pires adversaires, se lèvent pour l'accueillir et pour l'applaudir. (M. Alain Gournac acquiesce) Tous écoutent dans un silence respectueux, même si aucun ne partage ses opinions. Je souhaite donc que lorsque le Président viendra devant le Parlement, il soit écouté avec attention et respect ; il ne peut donc y avoir de débat en sa présence. (Protestations à gauche)

M. Jean-Pierre Raffarin. - C'est juste !

M. Josselin de Rohan. - Tous les groupes parlementaires devront avoir une attitude responsable. Je dis d'avance que si certains traitent le Président comme ils traitent parfois les membres du gouvernement devant les caméras de la télévision, ce sont ceux-là qui en sortiront diminués, et non le Président ! (Applaudissements à droite, protestations à gauche)

M. Alain Gournac. - Très bien !

M. Josselin de Rohan. - Vous présentez le Président de la République comme Bonaparte venant imposer sa loi aux parlementaires ! Cette innovation ne remet nullement en cause l'équilibre des pouvoirs ni la République : soyons un peu sérieux ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Robert Badinter. - J'ai écouté avec intérêt M. de Rohan, et j'ai appris à cette occasion qu'un de ses arrière-grands-parents avait voté la mesure interdisant au Président de la République de venir s'exprimer devant le Parlement. Aujourd'hui il fait un choix opposé : c'est son choix. Dans le monde où nous sommes, le Président de la République a tous les moyens d'information à sa disposition. Il peut faire venir à sa guise les caméras à l'Élysée, et il peut choisir la forme du monologue, de l'adresse solennelle à la nation, dont font partie les parlementaires. Il n'a donc aucune difficulté à s'adresser à la nation ou aux parlementaires. Je me suis donc demandé : pourquoi diable cette innovation ? On nous dit que de Gaulle l'avait voulue ; mais connaissant les travaux préparatoires de la Constitution, je puis affirmer que si de Gaulle l'avait voulu, il l'aurait eue ! Cette mesure m'a d'abord semblé anodine ; mais j'ai compris par la suite qu'elle était beaucoup plus importante qu'elle n'en avait l'air. Physiquement, que va-t-il se passer ? Le Président, monté à la tribune, ne viendra pas rendre compte de son action : il n'a pas à le faire puisqu'il n'est pas responsable devant le Parlement. Il viendra exposer son programme. Or, dans notre Constitution, c'est au premier ministre, chef de la majorité parlementaire, qu'il revient d'exposer le programme du Gouvernement. Par cette mise en scène, le Président exposant son programme, applaudi puis ovationné par la majorité, se transformera en chef de la majorité présidentielle. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat acquiesce) La conséquence de cela, c'est l'effacement nécessaire du Premier ministre, déjà affaibli par les pratiques actuelles, et qui, lorsqu'il interviendra lui-même devant le Parlement, n'apparaîtra plus que comme une doublure du Président. Or dans notre Constitution, le Président définit les grandes orientations politiques et se préoccupe surtout du maintien de la place de la France dans le monde, et c'est le Premier ministre qui est le chef de la majorité parlementaire. Par cette nouvelle pratique, qui aura un grand retentissement médiatique, vous changez à la fois la fonction présidentielle et celle du premier ministre !

M. Alain Gournac. - Pas du tout !

M. Robert Badinter. - M. de Rohan a fait le voeu qu'il n'y ait pas d'incidents à cette occasion ; je souhaite qu'il en soit ainsi. Mais quand le Président viendra prendre la place du chef du Gouvernement devant le Parlement, il ne faudra pas s'étonner que des membres de l'opposition interviennent ! Il y aura inévitablement des incidents, dont la télévision s'emparera. La tentation sera trop forte, et personne n'y gagnera rien.

M. Nicolas Alfonsi. - Je voterai les amendements de suppression, à titre conservatoire. M. de Rohan souhaite que le Président de la République soit accueilli devant le Parlement avec solennité : il a raison. Mais viendra-t-il rarement ou souvent ? Je redoute que le régime ne soit progressivement dénaturé. J'ajoute que, dans le cas très hypothétique où le Président de la République mettrait en oeuvre l'article 16, il est prévu qu'il en informe la nation par un message, mais cela n'exclut pas qu'il puisse venir s'exprimer devant le Parlement.

M. Michel Charasse. - Le Président de la République souhaite pouvoir venir s'exprimer devant le Parlement ; je peux comprendre ses motifs. Il n'est pas le premier à y penser, même si ni M. Pompidou, ni M. Giscard d'Estaing, ni M. Mitterrand, ni M. Chirac ne l'ont, à ma connaissance, envisagé. Mais ce mélange des genres n'est pas souhaitable. Le Parlement est le seul endroit où le Président ne puisse se rendre, séparation des pouvoirs oblige. Il n'y est pas chez lui, mais il y est reçu. Si cette modification est adoptée, il faudra beaucoup de retenue de part et d'autre pour que l'on n'assiste pas, la première fois, à une séance épouvantable, qui conduira cette disposition à tomber très rapidement en désuétude. (Marques d'approbation à gauche)

Cette disposition tomberait alors en désuétude. Sans parler de la situation d'un président en période de cohabitation, qui devrait affronter un Parlement en majorité hostile. Voilà pourquoi je suis plus que réservé.

Et je rappelle à ceux qui n'ont pas digéré l'élection de Nicolas Sarkozy que c'est l'abus de la tribune parlementaire qui a permis de débarrasser la république naissante de l'insupportable M. Thiers ! (Sourires)

M. David Assouline. - Ce sont les monarchistes qui l'ont abattu.

M. Hugues Portelli. - Thiers était à la fois Président de la République, choisi par les députés, et chef du Gouvernement. C'est dans ce contexte particulier que l'Assemblée nationale l'a empêché de s'exprimer devant elle.

M. Michel Charasse. - La situation était la même pour le général de Gaulle à la Libération.

M. Hugues Portelli. - Les lois constitutionnelles de 1875 ont pérennisé ce système, mais la majorité de l'époque a agi ainsi dans l'espoir de transformer le Président de la République en monarque. (MM. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et M. Michel Charasse approuvent) Et les pouvoirs de ce monarque présomptif ont été assortis de limites. Nous ne pouvons donc raisonner en fonction de la IIIe République, même si cette disposition a été maintenue.

D'ailleurs, qualifier le comportement du Président de la République de consulaire est un contresens historique : Bonaparte méprisait les assemblées et il ne les a approchées qu'une seule fois, pour les faire disperser par la troupe.

Quant à moi, je n'ai rien contre cette disposition : pourquoi le Président de la République n'aurait-il pas le droit de s'exprimer devant les parlementaires ? Tout dépend de la pratique : s'il est fait usage de cette disposition avec dignité, elle se pérennisera. Sinon, elle disparaîtra, comme de nombreuses autres dispositions constitutionnelles.

M. Jean-Pierre Raffarin. - Je vais tenter de convaincre M. Badinter. (Sourires) Selon lui, le Président sera tenté de faire un discours de politique générale et le Parlement, de ce fait, ne se comportera pas avec la sérénité nécessaire : le deuxième argument invalide le premier. Le Président ne prononcera pas un discours de politique générale, comme un premier ministre, pour affirmer sa fonction devant la représentation nationale, et définira les grandes orientations, en donnant à notre vie politique la hauteur nécessaire. La fonction présidentielle, pivot de la Ve République, sera ainsi revalorisée. L'intervention du Président se distinguera de celle du Premier ministre, qui doit obtenir la confiance du Parlement, indispensable au Gouvernement, après son discours de politique générale -soit tous les ans, comme le souhaitait le Président Chirac, soit lors de sa prise de fonctions. (Applaudissements à droite)

M. Michel Charasse. - C'est une question de pratique.

M. Michel Mercier. - La Constitution, c'est toujours une question de pratique.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Monsieur le Premier ministre, vous n'êtes pas très convaincant. Le comité Balladur était majoritairement composé de partisans du régime présidentiel qui voulaient faire du Président le chef de l'exécutif, le Premier ministre coordonnant l'action parlementaire. Ils souhaitaient modifier l'article 5 en ce sens. Votre majorité doit être partagée sur ce point car cette disposition a disparu de l'avant-projet déposé par M. Fillon, qui est pourtant présidentialiste. Selon ce dernier, cette révision marque une première étape avant la suppression du Premier ministre et son remplacement par un coordinateur ou une sorte de vice-président à l'américaine. Cette position a été clairement défendue par de nombreux membres de la majorité, dont le Président de la République et M. Balladur.

Cela ne sert à rien de le cacher : vous vous dirigez vers un régime présidentiel. Alors, que ceux qui y sont favorables le disent clairement afin que ceux qui s'y opposent s'expriment aussi ! Et si l'on va dans ce sens, il faut supprimer le droit de dissolution.

M. de Rohan nous rappelle qu'il faudra accueillir le Président de la République avec dignité, en sous-entendant que l'opposition ne serait pas digne. Je pourrais lui retourner le compliment, et au Président de la République qui devrait s'abstenir de certains dérapages de vocabulaire !

M. David Assouline. - Exactement !

M. Josselin de Rohan. - C'est n'importe quoi !

Mme Nicole Bricq. - Très juste, au contraire !

M. Charles Pasqua. - Nous sommes au coeur du débat : la révision constitutionnelle aurait dû ne comporter que cet article. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat applaudit) Ne m'applaudissez pas trop vite, madame... Cela ne me gêne pas que le Président de la République s'exprime devant le Parlement : c'est en tout cas ce qu'il souhaite profondément. En revanche, je suis tout à fait opposé à ce qu'il y ait un débat.

M. Michel Charasse. - En sa présence.

M. Charles Pasqua. - Oui, en sa présence.

J'estime déraisonnable d'interdire au Président de la République de se présenter devant le Parlement. Je voterai cet article. (Applaudissements sur les bancs UMP)

A la demande du groupe UMP, les amendements identiques n°s178, 329 et 428 sont mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 328
Nombre de suffrages exprimés 327
Majorité absolue des suffrages exprimés 164
Pour l'adoption 125
Contre 202

Le Sénat n'a pas adopté.

M. Michel Mercier. - Mon amendement avait du sens dans une démocratie apaisée où l'on pouvait rêver d'une séance où le Président de la République serait intervenu devant tous les parlementaires, qui l'auraient écouté avec respect avant de s'exprimer, en sa présence ou non. On n'en est pas là, la sérénité n'est pas possible, mon amendement n'a donc pas de raison d'être.

L'amendement n°268 rectifié ter est retiré.

M. Jean-Pierre Bel. - Je me félicite de ce à quoi nous venons d'assister grâce à M. Pasqua : alors qu'on nous annonce un grand renforcement du Parlement, notre collègue a dit clairement que nous n'étions là que pour satisfaire un désir, un diktat, ou un caprice du Président de la République. (Exclamations sur les bancs UMP)

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Vous êtes pathétique !

M. Jean-Pierre Bel. - La clarification est venue ce matin d'un membre éminent de l'UMP, merci.

M. Alain Gournac. - Caricature !

Mme Isabelle Debré. - On ne parle pas de « caprice » à propos du Président de la République ! (Exclamations ironiques sur les bancs CRC)

M. Jean-Michel Baylet. - J'ai dit que les radicaux de gauche étaient favorables à un régime présidentiel, avec suppression du Premier ministre, du droit de dissolution et de l'article 49-3. Nous acceptons donc qu'il s'exprime devant le Congrès.

Quant aux apostrophes, je suis un parlementaire chevronné, comme M. de Rohan, je sais qu'elles ne sont pas le monopole d'un camp politique et je souhaite moi aussi une démocratie apaisée et plus respectueuse. (Applaudissements sur certains bancs UMP)

M. Nicolas Alfonsi. - M. Baylet n'engage pas tout son groupe, qui est pluriel : je ne voterai pas comme lui.

M. Michel Charasse. - Chacun ici fait ce qu'il veut. Il est désagréable de dire que nous accepterions de voter sous la pression et la menace. Nous sommes des parlementaires libres. Il y a trop de pays où ce n'est pas le cas et où vous risquez d'être emprisonné à la sortie pour qu'on joue avec cela.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le mot « caprice » n'a rien d'injurieux, il désigne seulement un trait de caractère fréquent chez les enfants.

Mme Isabelle Debré. - Le Président de la République n'est pas un enfant, quand même !

M. David Assouline. - Quelle émotion quand M. Bel ne fait que rappeler ce qu'a dit M. Pasqua !

M. Dominique Braye. - Les propos n'engagent que le parlementaire qui les prononce !

M. David Assouline. - Un parlementaire qui ne tourne pas autour du pot.

M. Dominique Braye. - Vous lui faites écho quand cela vous arrange ; on vous rappellera cet accord !

M. David Assouline. - Dès l'annonce de cette réforme constitutionnelle, les parlementaires de gauche -qui méritent aussi le respect- pensaient que la seule chose à laquelle tenait vraiment le Président de la République était celle-là, et que tout le reste n'était que de l'habillage. Mais, loin de faire un procès d'intention, nous avons cherché si nous pouvions avancer vers une démocratisation de la Constitution. Nous avons posé des marqueurs sur quatre ou cinq points. Il nous faut bien constater un verrouillage complet pour tout ce que nous demandons.

M. Jean-Pierre Raffarin. - Ce n'est pas vrai !

M. David Assouline. - Le vote des immigrés...

MM. Dominique Braye, Christian Cointat et Alain Gournac. - Ce n'est pas dans la Constitution !

M. David Assouline. - Vous constatez de quelle manière on me laisse parler ! Vous imaginez un Président de la République de gauche avec un Braye dans l'hémicycle !

M. Dominique Braye. - Ce n'est pas demain la veille !

M. David Assouline. - M. Bel n'a fait que rappeler que M. Pasqua avait dit clairement quelque chose.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - N'importe quoi !

M. David Assouline. - Vous voulez exercer une pression pour que les parlementaires de gauche disent amen aux propos du Président de la République tandis que ceux de droite l'acclameraient debout. Vous prenez vos responsabilités.

M. Dominique Braye. - Assouline-Pasqua, même combat !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le seul Président de la République qui ait fait prendre des sanctions contre des parlementaires à cause de propos déplacés, c'est François Mitterrand, contre Jacques Toubon, Alain Madelin et François d'Aubert.

M. Michel Charasse. - Archifaux ! Il n'avait rien demandé !

M. Jean-Michel Baylet. - C'est l'Assemblée nationale qui a sanctionné !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - J'ai beaucoup de respect pour le président Bel mais la démocratie se mérite et se conquiert tous les jours. Nous présenter ce que dit un parlementaire comme la vérité du Gouvernement, c'est une manière de légitimer par avance votre opinion. La réalité, c'est que vous ne voulez pas de cette réforme.

M. Jean-Pierre Bel. - C'est faux et vous le savez bien.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Jamais, à l'Assemblée nationale, vos collègues n'ont dit que la réforme était limitée à ce point-là. Plus de vingt amendements de l'opposition ont été adoptés, comme sur le referendum d'initiative populaire. Le vrai débat concerne l'extension des pouvoirs du Parlement, et vous essayez de trouver des prétextes pour ne pas accepter cela. C'est vous qui fermez le débat ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Michel Charasse. - Un mot pour l'Histoire !

Je ne puis laisser dire que François Mitterrand aurait demandé des sanctions contre un parlementaire. Cette sanction avait été réclamée par un groupe de députés de droite anciens résistants, que dirigeait le général de Bénouville. Jamais François Mitterrand ne se serait abaissé à une chose pareille !

Quand le député Berson avait insulté Roger Frey, président du Conseil constitutionnel, le Président de la République avait publié un communiqué pour regretter que l'on s'en prenne à quelqu'un que son statut empêchait de se défendre.

Ne mêlez pas François Mitterrand à de telles bassesses !

M. Jean-Pierre Bel. - Ai-je le droit de répondre au ministre ?

M. le président. - Non, c'est terminé !

M. Bernard Frimat. - La démocratie ?

M. le président. - On vote !

L'article 7 est adopté.

présidence de M. Philippe Richert,vice-président

Article additionnel

M. le président. - Amendement n°9 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme Nathalie Goulet, MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et André Boyer.

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans l'article 19 de la Constitution, les références : « 56 et 61 » sont remplacées par les références : « 56, 61 et 65 ».

Mme Nathalie Goulet. - Le Président de la République, pourtant garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, est la seule autorité dont le pouvoir de nomination au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) soit assorti d'un contreseing. Les présidents des assemblées, le Défenseur des droits des citoyens et le président du Conseil économique et social nommeront sans contreseing, nous souhaitons qu'il en soit de même pour le Président de la République.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'amendement n'a rien d'indispensable. Avis défavorable.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Même avis.

M. Michel Charasse. - Le Président de la République ne peut être la seule autorité pour laquelle le contreseing soit obligatoire quand le président du conseil économique et social, par exemple, élu dans les conditions que l'on sait, en est dispensé !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Défenseur des droits et le président du CES n'auront pas le pouvoir de désigner des membres du CSM.

M. Michel Charasse. - Mais les présidents des assemblées se passeront de tout contreseing.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le contreseing est la règle pour les compétences présidentielles.

M. Michel Charasse. - Pas pour toutes !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il y a des exceptions, qui toutes s'expliquent.

M. Robert Badinter. - M. Hyest a raison.

L'amendement n°9 rectifié bis est retiré.

Article 8

............................................Supprimé...........................................

M. le président. - L'article 8 demeure supprimé.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°179, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Avant l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution, le mot : « parlementaire » est remplacé par le mot : « électif ».

Mme Éliane Assassi. - En étendant le régime d'incompatibilité gouvernementale à certaines fonctions exécutives locales, le gouvernement Jospin, en 1997, a réalisé un progrès que les gouvernements de droite n'ont pas remis en cause. Nous proposons d'écrire la règle dans la Constitution même. La commission Balladur a recommandé qu'un membre du gouvernement n'exerce pas de mandat local. Madame le Garde des sceaux, vous êtes bien placée pour savoir que les fonctions ministérielles demandent qu'on s'y consacre à plein temps !

M. le président. - Amendement n°364, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Après l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les fonctions de membre de Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, la présidence d'un exécutif ou d'une assemblée d'une des collectivités territoriales mentionnées à l'article 72, les fonctions de maire, toute fonction de représentation professionnelle à caractère national, tout emploi public et toute activité professionnelle.

« Un membre du Gouvernement ne peut exercer qu'un seul mandat électif au sein d'une assemblée territoriale. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous allons dans le même sens. Le Président de la République lui-même, dans la lettre de mission au Premier ministre, s'est prononcé pour la limitation des cumuls, la commission Balladur l'a dit aussi, pourquoi le consensus a-t-il disparu ? Les fonctions de ministre demandent trop de temps pour être compatibles avec la gestion d'une collectivité, en particulier d'une commune de plus de 20 000 habitants. Les membres du gouvernement obtiennent un parachute avec cette réforme, ils seront assurés de retrouver leurs mandats s'ils quittent le gouvernement : c'est une garantie suffisante.

M. Alain Gournac. - Et Mme Voynet ?

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Elle est cosignataire, donc décidée à cette règle !

M. le président. - Amendement n°429, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution, le mot : « parlementaire » est remplacé par le mot : « électif ».

M. Bernard Frimat. - Les fonctions ministérielles demandent qu'on s'y consacre à temps plein, même en cette période où le travail précaire et le mi-temps se développent. L'opinion publique comprend très bien qu'on ne peut plus être ministre trois jours par semaine et maire d'une grande ville les autres jours. Le Président de la République et la commission Balladur se sont prononcés dans ce sens, pourquoi y renoncer ?

Monsieur Karoutchi, nous ne sommes pas fermés à la discussion, comme vous le prétendez. Nous avons dit, depuis le début, que nous écouterions le Gouvernement et ce que nous entendons, c'est qu'il ne change rien de ses positions ! Le fait que les ministres se consacrent pleinement à leurs fonctions, cela va pourtant dans le sens de la modernisation ! La décentralisation a considérablement accru les missions, les responsabilités des exécutifs locaux, nous le savons tous. Alors, limitons davantage les cumuls sans, de grâce, s'accuser de tel ou tel cas personnel ! Et la limitation du cumul, à notre avis, doit s'appliquer aussi aux parlementaires. C'est peut-être un déchirement pour certains, nous devrons peut-être consentir des délais, mais il faudra bien y venir, l'opinion le demande !

M. le président. - Amendement n°430, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Après l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution, après les mots : « mandat parlementaire, », sont insérés les mots : « de tout mandat de maire dans une commune de plus de 3 500 habitants, de toute fonction de président de conseil général ou de conseil régional, de toute fonction exécutive au sein d'un établissement public de coopération intercommunale, ».

M. Bernard Frimat. - Repli.

M. le président. - Amendement n°431, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après l'article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l'article 23 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Les incompatibilités applicables aux membres du Parlement le sont également aux membres du Gouvernement. »

M. Bernard Frimat. - Repli.

M. Christian Cointat, au nom de la commission. - Ces amendements limitent le cumul des fonctions ministérielles, voire parlementaires, avec l'exercice de responsabilités locales. La révision constitutionnelle n'aborde pas le sujet, puisqu'elle ne modifie pas l'article 23 de la Constitution. Chacun convient, bien sûr, que les ministres doivent disposer du temps nécessaire à l'exercice de leurs responsabilités gouvernementales. L'expérience montre qu'ils y parviennent très bien en conservant leurs responsabilités locales, et qu'ils en tirent même grand avantage : leur ancrage au terrain est essentiel, c'est l'exercice du mandat local qui les fait coller à la réalité. Quant à l'extension de ces incompatibilités au mandat parlementaire, l'amendement n°431 exigerait qu'on toilette d'abord plusieurs textes qui renvoient à des fonctions obsolètes. Avis défavorable aux amendements n°s179, 364, 429, 430 et 431.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Les Français reprochent à leurs gouvernants d'être éloignés de leurs préoccupations, l'exercice d'un mandat local va dans le sens du rapprochement.

Le Gouvernement n'est pas favorable à l'interdiction pure et simple. Distinguer selon la taille des communes ne lui paraît pas plus pertinent. Les maires des petites communes sont très sollicités : ils ne peuvent s'appuyer, comme les maires des grandes villes, sur une administration.

Dans beaucoup de démocraties, un parlementaire qui devient ministre le demeure. Notre Constitution, pour des raisons qui tiennent à l'histoire, interdit formellement le cumul de ces deux fonctions. Pour le reste, laissons aux électeurs le soin de trancher : quand on n'est pas capable d'exercer à la fois un mandat national et un mandat local, ils le font savoir !

M. Robert Badinter. - Quand on est ministre de la République, ce qui est un grand honneur, les citoyens considèrent avec raison que l'on doit tout son temps au Gouvernement de la France et que l'on ne peut pas se consacrer, en même temps, à une fraction du territoire national.

M. Josselin de Rohan. - Et Defferre ?

M. Robert Badinter. - Le cumul est un mal français. Admettre qu'un ministre en exercice, qui devrait s'employer sans discontinuer, surtout en un temps où l'Europe se construit, à remplir ses fonctions, consacre une partie de son temps à gérer une collectivité locale, c'est leur jeter le gant à la face.

Voulez-vous que je vous dise ce qu'ils pensent ? Que la seule chose qui intéresse ceux qui occupent des responsabilités nationales, c'est leur carrière, qui se joue sur le terrain ! Ce n'est pas sans raison que tous les comités ont préconisé l'interdiction. Je le répète, c'est un défi que vous lancez aux citoyens !

M. Alain Gournac. - N'exagérons pas !

M. Josselin de Rohan. - Et Mauroy ?

M. Robert Badinter. - Ils considèrent qu'un ministre doit s'atteler à sa tâche matin, midi et soir ! Ils ne croient pas au surhomme !

M. Alain Gournac. - Calmez-vous !

M. Josselin de Rohan. - La gauche a-t-elle des leçons à donner en cette matière ?

M. Robert Badinter. - Jamais, monsieur de Rohan, je n'ai cumulé les fonctions !

M. Alain Gournac. - Peut-être n'étiez-vous pas assez proche du peuple...

M. Robert Badinter. - Écoutez bien le nom que donnent les Français à ceux qui se livrent à cette double activité : des cumulards ! Je vous les laisse !

M. Josselin de Rohan. - Comme Mme Voynet ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Efforçons-nous de garder la mesure ! J'ai toujours pensé qu'il ne fallait pas cumuler des fonctions que l'on ne peut pas assumer. (M. Michel Charasse approuve)

Quand on exerce des mandats locaux, on renonce à autre chose. Je respecte d'autant plus votre position, monsieur Badinter, que vous vous l'appliquez à vous-même.

M. Josselin de Rohan. - Toute la gauche n'est pas comme lui...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ne me dites pas que des ministres, voire des Premiers ministres, n'ont pas pleinement assumé des mandats locaux d'importance. Je connais certain maire de Lille, qui siège aujourd'hui parmi nous et pour lequel j'ai beaucoup de respect, dont on ne peut pas dire qu'il ait occupé ses fonctions de Premier ministre à mi-temps.

M. Josselin de Rohan. - Et Gaston ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et Gaston Defferre, en effet ? Et Laurent Fabius ? (« Très bien ! » à droite)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Gardons-nous donc des choix radicaux.

M. Alain Gournac. - Et Voynet ?

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Elle n'est pas ministre !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Lorsque le non cumul a été imposé aux ministres, que n'a-t-on pas vu ! Ils n'étaient plus maires, mais ils restaient premier adjoint et continuaient d'occuper leur bureau !

Il n'est pas bon d'interférer sur ces questions : à chacun de se déterminer en conscience, et aux citoyens de juger si un ministre s'occupe bien de leur ville ou de leur département. Et la même chose vaut pour les parlementaires : l'aggravation de la charge de travail liée à la décentralisation devrait inciter certains à ne pas occuper certaines fonctions.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Écoutez nos compatriotes. Ils n'ont plus que le mot cumulard à la bouche.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Faux !

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Ils ne croient pas au surhomme ! Qu'avons-nous constaté durant la campagne municipale ? Un grand vide dans les ministères. Vouliez-vous, comme parlementaire, obtenir une réponse à un courrier ou à une question écrite ? Néant ! Hors même ces circonstances exceptionnelles, l'absence d'un ministre plusieurs jours par semaine laisse ses responsabilités aux mains de ses collaborateurs, qui, quelles que soient leurs qualités, ne sont pas habilités à prendre des décisions qui engagent la responsabilité de l'État.

Un ministre ne tient à garder son mandat que pour assurer son avenir politique, quand l'intermède ministériel sera achevé. Sans compter qu'il existe un conflit d'intérêt entre mandat national et mandat local : que d'implantations n'a-t-on pas vues dans certaines villes, au seul motif que le ministre en exercice a confondu l'intérêt de l'État et celui de sa ville ! (Applaudissements sur plusieurs bancs à gauche)

M. David Assouline. - Nous débattons d'un sujet qui, dans le débat public, depuis quelques années, est devenu de plus en plus consensuel. Après Lionel Jospin, qui en a le premier imposé la pratique, l'actuel Président de la République lui-même a déclaré qu'il le souhaitait (Mme la Garde des sceaux le conteste)

Pourquoi cet énervement ? Précisément, je crois, parce que l'on touche à une réforme consensuelle, en faveur de laquelle le comité Balladur s'est prononcé à l'unanimité. Dépassant les clivages politiques, elle est placée sous les feux de la rampe. Son adoption signerait une vraie modernisation de la Constitution. Le cumul des mandats est une survivance archaïque : il fait de nous une exception en Europe.

Sur ce sujet très concret, vous auriez pu faire un pas vers nous. Mais une fois de plus, vous ne le faites pas ! Où est votre volonté de modernisation de notre démocratie ? A mesure que vous claquez les portes, vos véritables intentions s'éclairent.

Mme Nathalie Goulet. - Il faudra bien un jour en venir aussi à la question de la présidence des exécutifs des EPCI.

Il est bon que le Parlement ait le courage de se saisir de la question du cumul. Cela dit, aux dernières élections régionales, on a vu des présidents de région devoir céder la place... Sans doute est-ce là le signe que l'on peut faire confiance aux électeurs.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cet échange d'invectives entre ceux qui ont eu souventes fois le pouvoir ne me semble pas à la hauteur. Car des cumulards, on peut en trouver dans chaque famille politique.

Le comité Balladur s'est saisi du problème, répondant en cela à l'ordre de mission du Président de la République. Ne le suivrez-vous donc pas cette fois-ci ? C'est regrettable, pour une fois, car vous vous privez là d'un moyen de renouvellement et d'élargissement du personnel politique salutaire.

La classe politique qui se perpétue de père en fils, ça commence à lasser les citoyens.

M. Dominique Braye. - Ils sont élus.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le cumul d'un portefeuille ministériel et d'un mandat exécutif provoque des conflits d'intérêts. Édicter une règle absolue dissuaderait ceux qui ne sont pas sages.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je rappelle que nous parlons du cumul des fonctions de ministre et d'élu et, je regrette, monsieur Gournac, Mme Voynet ne cumulait pas quand elle était ministre.

M. le président. - Evitons les interpellations entre collègues !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - J'ai moi-même été interpellée, je ne fais que répondre ! S'il y a des cumuls, c'est qu'ils ne sont pas illégaux : cela n'existerait pas s'il y avait une loi. Vous êtes plusieurs à cumuler...

M. Dominique Braye. - Mme Voynet n'a pas respecté ses engagements, c'est pire !

M. le président. - Laissez parler l'oratrice !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Pour ma part, je n'ai jamais cumulé.

M. Christian Cambon. - Vous ne pouvez peut-être pas vous faire élire au scrutin uninominal...

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il est dommage que certains cumulent, et parfois depuis trente ou quarante ans : il y a aussi un cumul dans le temps. (Vives interruptions à droite)

M. Dominique Braye. - Vous parlez aussi pour plusieurs de vos collègues !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il doit quand même être possible de s'exprimer ici !

M. le président. - Poursuivons le débat !

M. Michel Charasse. - Le sujet du cumul passionne, on le voit, mais il peut facilement conduire à une certaine démagogie. Même si je ne suis pas d'accord avec lui sur ce point, ce qui est rare, je respecte le président Badinter car il fait ce qu'il dit et dit ce qu'il fait. En revanche, je trouve insupportable les donneurs de leçons qui ameutent l'opinion contre le cumul mais se jettent sur tout ce qui passe. (Marques d'approbation à droite)

A la demande du groupe UMP, les amendements n°s179 et 429 sont mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 329
Nombre de suffrages exprimés 328
Majorité absolue des suffrages exprimés 165
Pour l'adoption 126
Contre 202

Les amendements n°s179 et 429 ne sont pas adoptés.

L'amendement n°364 n'est pas adopté, non plus que les amendements n°s430 et 431.

La séance est suspendue à 13 h 10.

présidence de M. Christian Poncelet

La séance reprend à 15 h 15.

Rappel au Règlement

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Aux termes de l'article 40-1 de notre Règlement, « toute attaque personnelle, toute manifestation ou interruption troublant l'ordre sont interdites ». Il est inadmissible que certains membres de notre Haute assemblée se livrent à des attaques nominales contre une collègue, en l'occurrence Mme Dominique Voynet, a fortiori en son absence ! Vous polluez le débat fondamental sur le principe du non-cumul d'une fonction ministérielle et d'un mandat électif et transformez l'hémicycle en une cour d'école ! Je souhaite qu'un tel incident ne se reproduise pas. (Applaudissements à gauche)

M. le président. - Je souhaite, avec vous, que la courtoisie soit la règle entre nous. Nous avons tous la même mission : servir au mieux notre pays. Le président de séance a réagi à l'incident que vous signalez. Crier, interrompre n'apporte rien sur le fond, et ne donne pas la meilleure image de notre institution. Veillons à maintenir la qualité de nos débats.

Mise au point au sujet d'un vote

Mme Nathalie Goulet. - Lors du scrutin n°106, j'ai été portée comme votant contre alors que je souhaitais voter pour.

M. le président. - Je vous en donne acte.

Discussion des articles (Suite)

Article 9

L'article 24 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 24. - Le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement. Il concourt à l'évaluation des politiques publiques.

« Il comprend l'Assemblée nationale et le Sénat.

« Les députés à l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct.

« Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population.

« Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat. »

M. Bernard Frimat. - Je vais tâcher de garder le ton qui convient, monsieur le président.

Cet article 9, qui porte sur l'article 24 de la Constitution, est au coeur de nos préoccupations. Il concerne les missions du Parlement et le bicamérisme, auquel nous sommes attachés, comme l'a rappelé le président Bel -quand le bicamérisme respecte le suffrage universel exprimé lors des élections locales. Nous sommes plus dubitatifs quand la représentation du Sénat reste quasi indifférente à l'expression du suffrage et perd à chaque fois un peu plus en représentativité...

Nous nous sommes réjouis que le Gouvernement ait posé le problème dans son exposé des motifs, à la suite du comité Balladur, et estimé nécessaire de lever les obstacles que la décision du Conseil constitutionnel de 2000 avait mis à l'évolution du collège électoral du Sénat. Si cet état d'esprit a changé depuis, qu'on nous dise pourquoi...

Le rapport du comité Balladur proposait « en fonction ». C'est encore trop rigoureux pour certains. Mais même « en tenant compte » vous apparaît comme une agression insupportable ! Il est difficile d'être représentant du peuple et d'avoir peur de son suffrage...

Ne caricaturez pas notre position...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ni vous la nôtre !

M. Bernard Frimat. - Nous n'avons jamais demandé que le Sénat soit élu de manière identique à l'Assemblée nationale. Nous avons marqué notre accord au suffrage indirect. Mais l'article 3 de la Constitution parle de l'égalité du suffrage universel : il faut tenir compte de la réalité des collectivités territoriales. Nous ne représentons pas les territoires, mais le peuple !

Nous reviendrons lors des amendements sur notre hostilité au blocage numérique de nos assemblées, et notamment sur le problème posé par l'instauration de députés des Français de l'étranger.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous avons tous en mémoire notre débat du 5 juin dernier : la majorité a repoussé par une question préalable toute tentative de réforme du scrutin sénatorial. Vous résistez à toutes les pressions, même les plus amicales : le Président de la République lui-même souhaite une évolution du mode de scrutin, soit par un accroissement de la part de proportionnelle, soit par une modification du collège électoral. On ne peut pas dire que vous suiviez toutes ses préconisations !

Le comité Balladur s'est contenté d'indiquer que le Sénat assurait la représentation des collectivités territoriales « en fonction de la population ». Même cela, la majorité sénatoriale ne le supporte pas ! Une telle attitude compromet la légitimité du Sénat. Heureusement, la commission des lois a renoncé à graver le système actuel dans la Constitution ad vitam aeternam...

Tout le monde dénonce le manque de légitimité du Sénat. (Protestations à droite) C'est grave, car la seconde chambre dispose de larges pouvoirs, dont le droit de veto en matière constitutionnelle et pour les lois organiques la concernant, ainsi que d'un pouvoir d'obstruction considérable lorsque l'Assemblée nationale est à gauche.

Le Sénat est toujours à droite : l'alternance n'est donc pas possible.

M. Gérard Longuet. - L'histoire dit le contraire, chère madame !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Avant tout, le Sénat veut se perpétuer tel qu'il est, avec des pouvoirs immuables. D'où le rejet, en 1969, de la proposition du général de Gaulle, pourtant intéressante...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous avez voté contre !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'était pour d'autres raisons. Mais nous reconnaissons que c'était au moins une tentative d'asseoir la légitimité d'une seconde chambre dans un pays qui n'est pas fédéral.

Que représentent les sénateurs, sinon la population des collectivités locales ? Sont-ce les propriétés ? Les édifices ?

Nous sommes le seul pays à confier un tel pouvoir à une assemblée élue au suffrage indirect de seulement 150 000 électeurs -si l'on excepte bien sûr la Chambre des Lords, qui se réforme. Il est urgent de changer ce mode de scrutin par une loi organique en bousculant amicalement le Sénat.

M. Richard Yung. - Nous apprécions beaucoup l'élection de députés des Français de l'étranger. C'est l'aboutissement d'un long cheminement historique débuté en 1945, et qui est une mesure de justice pour ces compatriotes qui ne se sentaient pas des citoyens à part entière. Or, la citoyenneté ne se divise pas !

Certains redoutent une diminutio capitis correspondante pour le Sénat, mais cette crainte est totalement infondée. La Seine-et-Marne, chère à M. le président de la commission, serait-elle a contrario mieux représentée si elle ne l'était qu'au Sénat ?

Monsieur le ministre, les vraies questions sont ailleurs. Celle qui d'abord se pose est celle du mode de scrutin, sur lequel vous avez donné votre avis : vous êtes partisan d'un scrutin majoritaire uninominal à deux tours, bien difficile à organiser à l'étranger. Le découpage est un autre problème, lié au précédent. Dernier problème, celui du numerus clausus, c'est-à-dire de la limitation du nombre des députés à 577. Cette limitation, si elle était inscrite dans la Constitution, pourrait faire croire que le contingent des douze représentants des Français de l'étranger sera pris sur celui des députés métropolitains, ce qui est mal accepté à l'Assemblée. Pouvez-vous nous donner des précisions sur tout cela ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Ces sujets ont été tellement débattus depuis des mois que je vois mal quelle nouvelle argumentation pourra être apportée. Pour sa part, le Gouvernement pense qu'il est nécessaire d'avancer, tout en restant bien entendu dans le cadre constitutionnel. Or les modes de scrutin ne relèvent pas de la Constitution !

Je me suis toujours opposé à ce qu'on remette en question les pouvoirs de l'une ou de l'autre des deux assemblées. Après avoir été député européen -pourtant élu au suffrage universel direct-, j'ai été fier de devenir sénateur et j'ai eu le sentiment de contribuer à un vrai travail de proximité auprès de nos concitoyens. Le maintien du bicamérisme exige que les pouvoirs des deux assemblées soient validés dans la Constitution. Le mode de scrutin est un autre problème.

Il est vrai que le comité Balladur avait opté pour une représentation « en fonction de la population », même si le Gouvernement préfère « en tenant compte de la population ». Mais reconnaissez que c'est déjà le cas ! Nanterre a un nombre de délégués tout de même supérieur à celui d'un village ! La commission des lois a voulu aller plus loin et réclame d'abord un débat interne sur le sujet. Mais il a déjà eu lieu et je me souviens d'une proposition de loi déposée par les présidents de Raincourt, de Rohan, Mercier et Arthuis, sans oublier M Hyest. La position du Gouvernement est claire : pas de mode de scrutin dans la Constitution !

Sur le reste, les rédactions des députés et de votre commission ne sont pas identiques. Avançons cependant, car nous avons besoin d'un bicamérisme qui fonctionne bien. Vos présidents représenteront-ils leur proposition de loi ? En tout cas, cela ne figurera pas dans la Constitution ! Le Gouvernement n'est pas fermé à tout, mais ne nous trompons pas de débat ! Aujourd'hui, nous discutons de l'accroissement des pouvoirs du Parlement. (Applaudissements à droite)

M. le président. - Amendement n°102, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

« Le Parlement vote la loi. Il en mesure les effets. Il contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Prolongeant la logique défendue par le Gouvernement et nos collègues députés, cet amendement précise d'abord clairement que le Parlement doit avoir le rôle premier en matière d'évaluation des politiques publiques. Il a d'ailleurs déjà entrepris de les évaluer, sans texte... L'Assemblée nationale a ajouté que le Parlement est chargé de « concourir à l'évaluation des politiques publiques », précision indissociable du contrôle de l'action gouvernementale.

Toutefois, la rédaction des députés pourrait laisser entendre, d'une part, que le Parlement constitue un simple organisme d'évaluation parmi d'autres de même importance et, d'autre part, que cette fonction d'évaluation ne s'exercerait pas dans le respect de l'autonomie du pouvoir législatif. Notre amendement conforte la logique de nos collègues députés, en précisant que le Parlement « évalue les politiques publiques ». Cette rédaction n'empêchera pas le Gouvernement -dans le cadre de la révision générale des politiques publiques par exemple- ou la Cour des comptes, dont les missions seraient précisées dans le nouvel article 47-2 de la Constitution, de concourir à une telle évaluation. Mais la Constitution consacrerait ainsi clairement le rôle essentiel en la matière du Parlement, qui est seul doté de la légitimité démocratique. Cette formulation présente en outre l'avantage d'étendre le champ du contrôle parlementaire au-delà de l'action gouvernementale, en recouvrant à la fois les établissements publics, l'ensemble des organismes chargés d'une mission de service public ou encore les collectivités territoriales.

En outre, cet amendement propose, conformément aux recommandations du rapport du comité Vedel de 1993, que le Parlement mesure les effets des lois qu'il vote, ce qui revient à dire qu'il en évalue les résultats, mais nous avons souhaité éviter une répétition inopportune du terme « évalue » dans la rédaction de l'article 9. Cet ajout souligne l'importance pour le Sénat et l'Assemblée nationale de contrôler si les texte adoptés ont été mis en oeuvre, grâce notamment aux décrets, et si cette mise en oeuvre a permis d'atteindre les objectifs prévus par le législateur.

En pratique, le Sénat opère cette évaluation depuis longtemps, que ce soit au travers de son contrôle de l'application des lois, en vigueur depuis 1971, ou des travaux de ses commissions permanentes ou de ceux de l'Office de l'évaluation de la législation. Par exemple, le rapport Gélard a permis aux assemblées de faire le point sur le fonctionnement des autorités administratives indépendantes et sur la nécessité d'en regrouper certaines.

Nous allons dans le sens des députés par cet amendement, mais nous allons plus loin et plus clairement.

M. le président. - Amendement n°269 rectifié, présenté par M. Mercier et les membres du groupe UC-UDF.

Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

Le Parlement vote la loi et en évalue les résultats. Il contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.

M. Michel Mercier. - Cet amendement poursuit les mêmes objectifs que ceux de la commission. Si son président demande la priorité, je m'y rallierai bien volontiers.

M. le président. - Amendement n°413, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit le début du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

Le Parlement vote la loi et ne peut déléguer ce droit. Il contrôle l'action du Gouvernement et concourt...

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Notre amendement est proche des deux précédents. Cependant, les déclarations générales ne sont pas suffisantes si nous voulons accroître les droits du Parlement.

Notre amendement précise donc que le Parlement ne peut déléguer la fonction législative, afin de protéger l'élaboration de la loi contre le fait majoritaire qui caractérise la Ve République et nous empêche d'avoir un Parlement véritablement démocratique ; nous voulons également limiter les risques de dépossession du Parlement. Nous présenterons d'ailleurs un autre amendement tendant à supprimer l'article 38 de la Constitution, qui autorise le recours aux ordonnances.

M. le président. - Amendement n°10 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme Nathalie Goulet, MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et André Boyer.

Rédiger comme suit la seconde phrase du premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

Il évalue les politiques publiques.

M. Michel Charasse. - Cet amendement est dans le même esprit que ceux de MM. Hyest et Mercier. Depuis la Déclaration de 1789, c'est aux représentants du peuple souverain qu'il revient de contrôler l'action du gouvernement et d'évaluer les politiques publiques. Dire qu'il « concourt à l'évaluation », c'est diminuer son rôle. Il est au sommet de l'évaluation : les politiques publiques peuvent être évaluées par d'autres, mais l'évaluation qui l'emporte, c'est la sienne. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat marque son approbation)

M. le président. - Amendement identique n°300 rectifié, présenté par MM. Arthuis, Marini, Badré, de Montesquiou, Gaillard, Bourdin, Mme Keller, MM. Charasse, Dallier, Dassault, Doligé, Ferrand, Fréville, Girod, Christian Gaudin, Gouteyron, Jégou, Lambert, Longuet, du Luart et Guené.

M. Adrien Gouteyron. - Notre amendement est identique. Le Parlement ne doit pas être mis sur le même plan que les autres organismes de contrôle : c'est lui qui évalue les politiques publiques, en faisant éventuellement appel à d'autres organismes, car il est seul détenteur de la légitimité issue de la souveraineté populaire.

M. Michel Charasse. - Très bien !

M. le président. - Amendement identique n°432, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

M. Jacques Mahéas. - Ce sujet semble faire consensus. L'évaluation des politiques publiques est au coeur des fonctions du Parlement, elle complète le vote de la loi et le contrôle du gouvernement : ces missions ne sont pas dissociables. L'Assemblée nationale a voulu prendre en compte ce fait, mais le texte qu'elle a adopté amoindrit le rôle du Parlement, en prévoyant qu'il « concourt à l'évaluation des politiques publiques ». Certes, le Parlement n'a pas le monopole de l'évaluation : le Gouvernement peut aussi évaluer ses propres politiques -il fait même appel, pour évaluer le travail des ministres, à des cabinets privés... La Cour des comptes a aussi un rôle à jouer. Mais mentionner que le Parlement « concourt » à l'évaluation me paraît être une précaution injustifiée. Il est essentiel de préciser que le Parlement évalue les politiques publiques, de même qu'il vote la loi. Il ne s'agit pas d'une question purement rédactionnelle. Le Conseil constitutionnel est très attentif aux procédures de contrôle instituées par le Parlement, et cela vaudra aussi pour l'évaluation : ne lui donnons pas l'occasion de formuler des réserves d'interprétation.

D'ailleurs, l'évaluation des politiques publiques est une mission plus large que le contrôle du gouvernement : elle concerne aussi les établissements publics, les entreprises publiques, les organismes de sécurité sociale, les collectivités locales et leurs établissements publics. Cette évaluation n'a pas seulement une dimension budgétaire et financière : le Parlement pourra, par exemple, évaluer une politique pénale sans se contenter de contrôler ses financements.

La mention explicite de l'évaluation permettra aussi de renforcer certaines dispositions qui figurent seulement dans le règlement des assemblées, comme les missions d'information ou le suivi de l'application des lois.

Enfin, par cette nouvelle rédaction, nous ne fixons aucune limite temporelle au contrôle par le Parlement de l'action du gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur - L'amendement de M. Mercier est satisfait, me semble-t-il, étant donné la nouvelle rédaction proposée par la commission des lois. (M. Michel Mercier acquiesce)

L'amendement n°269 rectifié est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Madame Borvo, votre amendement tend à empêcher le recours aux ordonnances, pourtant prévu par l'article 38 et utile pour tout gouvernement : j'y suis donc défavorable. Les amendements de MM. Charasse, Gouteyron et Mahéas me paraissent eux aussi satisfaits.

Les amendements 10 rectifié bis, 300 rectifié et 432 sont retirés.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement s'en remet à la sagesse sur l'amendement de la commission. L'Assemblée nationale avait préféré indiquer que le Parlement « concourt » à l'évaluation des politiques publiques. Mais la primauté du Parlement doit en effet être reconnue.

M. Michel Charasse. - C'est le cas depuis 1789.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est défavorable à celui de Mme Borvo car nous avons besoin, pour le bon fonctionnement de nos institutions, de pouvoir recourir aux ordonnances en vertu de l'article 38.

L'amendement n°102 est adopté.

L'amendement n°413 tombe.

M. le président. - Amendement n°181 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le Parlement décide de la politique économique, sociale et budgétaire du pays.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Notre position en faveur du régime parlementaire est connue. Nous souhaitons donc que la Constitution reconnaisse que c'est le Parlement qui décide la politique économique, sociale et budgétaire du pays.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nos collègues communistes sont cohérents dans leur volonté d'établir un régime qui n'est pas celui de la Ve République.

M. Henri de Raincourt. - Un régime d'assemblée !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Bien évidemment, cet amendement est contraire à l'article 20 de la Constitution, qui confie au gouvernement le soin de conduire la politique de la nation...

M. Michel Charasse. - De déterminer et de conduire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission y est donc défavorable.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État - J'ai beaucoup d'estime et d'affection pour le Parlement. Mais la seule fois où le soin de conduire la politique économique et budgétaire lui a été confié, c'est sous la Convention... Ce n'est même plus un retour à la IIIe ou à la IVe République que vous nous proposez ! Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

L'article 181 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°433, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les assemblées parlementaires peuvent voter des résolutions. »

M. Yannick Bodin. - Cet amendement vise à rétablir une disposition supprimée par l'Assemblée nationale et qui figurait initialement à l'article 12 du projet de loi constitutionnelle. Il s'agit de la possibilité de voter des résolutions, qui est une des voies d'affirmation du Parlement. Il ne fallait d'ailleurs pas beaucoup d'imagination pour inventer cette disposition : elle existe dans presque tous les pays étrangers qui ont un Parlement. Certains craignent que l'on ne détourne cette procédure pour en faire une arme contre le gouvernement ; mais le dispositif d'engagement de la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée est bien établi. Les résolutions permettraient en revanche aux assemblées parlementaires de s'exprimer autrement que par le vote de lois et lutteraient contre l'inflation législative à laquelle nous assistons, surtout depuis le début de cette législature. La loi est devenue un outil de communication ; à chaque fois qu'un événement fait la une de l'actualité, on y apporte immédiatement une réponse législative.

M. Michel Charasse. - C'est vrai !

M. Yannick Bodin. - Il suffit de lire le journal pour connaître d'avance l'ordre du jour des assemblées ! Les résolutions donneront au Parlement la possibilité de faire entendre sa voix sans légiférer à tout bout de champ. Je pense en particulier aux lois mémorielles, qui ont suscité des débats inutiles ou inopportuns, par exemple sur la colonisation.

Le Parlement souhaite pouvoir s'exprimer sur d'autres sujets que sur la loi, sans risquer d'être brimé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Grâce à cette disposition, le Parlement français serait aussi démocratique que celui d'autres pays européens.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous proposerons tout à l'heure de rétablir l'article 12, qui contient cette disposition et la complète. Je vous propose de rectifier cet amendement pour qu'il soit examiné avec l'amendement de la commission.

M. le président. - L'amendement n°433 est rectifié et reporté à l'article 12.

Par ailleurs, je souhaite un bon anniversaire à Mme Monique Cerisier-ben Guiga. (Applaudissements) Délibérer ne nous empêche pas d'avoir des relations de courtoisie !

Amendement n°437, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Ils sont renouvelables intégralement.

M. Bernard Frimat. - Monsieur le président, peut-être envisagerez-vous une suspension de séance pour fêter l'anniversaire de notre collègue ! (Sourires) La question du renouvellement intégral ne se pose pas pour l'Assemblée nationale, puisqu'il se produit à la fin de chaque législature, anticipée ou pas. Le Sénat, quant à lui, était renouvelé par tiers lorsque son mandat était de neuf ans. Dans un département sur trois, les conseillers municipaux, élus pour six ans, n'avaient pas l'occasion de voter aux élections sénatoriales. Aujourd'hui, les mandats municipaux et sénatoriaux coïncident.

M. Henri de Raincourt. - C'est nous qui l'avons fait !

M. Bernard Frimat. - Et nous l'avons voté... Désormais, le Sénat est renouvelé par moitié et le corps électoral ne change pas durant six ans. Pourquoi ne pas procéder aux élections sénatoriales en une seule fois, dans la foulée des élections municipales ? Cela renforcerait la légitimité et la représentativité du Sénat, qui bénéficierait en outre de la stabilité de sa composition. Je ne vois pas de raison de s'opposer à cette proposition, mais je souhaiterais connaître les objections éventuelles.

M. Michel Charasse. - Les élus seront cumulards tout de suite !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission des lois est hostile à cet amendement : grâce au renouvellement partiel, le Sénat est l'assemblée de la République la plus fréquemment renouvelée. Ce mode de renouvellement constitue en même temps une garantie de stabilité car, ainsi, les évolutions politiques sont lissées. Il en est ainsi depuis que le Sénat existe et nous ne souhaitons pas que cela change.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même avis.

M. Hugues Portelli. - Je vous rappelle que les sénateurs américains sont élus pour six ans et renouvelés par tiers tous les deux ans.

M. Éric Doligé. - Les élus municipaux peuvent changer de position en cours de mandat. La situation n'est donc pas figée au lendemain des élections municipales.

M. Michel Charasse. - Le mode de renouvellement, intégral ou pas, des assemblées est fixé par une loi organique et ne figure jamais dans la Constitution. L'inscription dans celle-ci du renouvellement intégral d'une assemblée, mais non de l'autre, créerait une discordance. Je ne voterai pas cet amendement. (On s'impatiente sur les bancs de la commission et du Gouvernement)

M. Bernard Frimat. - M. Charasse nous a donné au moins un argument valable contre l'amendement. Toutefois, je ne souhaite pas vous priver du plaisir de voter contre...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je souhaitais présenter un amendement similaire. Je voterai cet amendement.

L'amendement n°437 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°39 rectifié, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann.

Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

« Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage direct. Leur nombre doit être inférieur à six cents et supérieur à cinq cents.

M. Christian Cointat. - Il ne faut toucher à la Constitution que d'une main tremblante et ne modifier que ce qui nous permet d'atteindre notre objectif, le renforcement des pouvoirs et du rôle du Parlement. Or, depuis le début de la Ve République, jamais le nombre de députés et de sénateurs n'a été inscrit dans la Constitution et cela n'a jamais posé aucun problème. Nous ne sommes nullement face à une crise institutionnelle qu'il faudrait résoudre : tout fonctionne très bien.

Si l'on décide malgré tout de le faire, quel nombre de parlementaires choisir ? Pour quelle raison le nombre actuel serait-il le bon ? Cette proposition est purement démagogique.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Au contraire, elle est plutôt anti-démagogique !

M. Christian Cointat. - On veut montrer que l'on n'augmentera pas le nombre des députés. Certes, mais on pourrait aussi décider de le réduire...

Le nombre retenu doit s'appuyer sur des considérations réfléchies, sérieuses et probantes, ce qui n'est pas le cas. A l'assemblée nationale, il a été fait référence à la Constitution d'autres pays. Or, dans ce cas, le nombre limite de parlementaires indiqué est un chiffre rond et non un chiffre baroque... J'aurais préféré que l'on n'indiquât aucun nombre, comme dans le texte initial, mais, s'il faut le faire pour satisfaire l'Assemblée nationale, autant le présenter ainsi.

M. le président. - Amendement n°11 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin, A. Boyer et Alfonsi.

Dans le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, supprimer les mots :

, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept,

M. Michel Charasse. - L'innovation qui consiste à indiquer dans la Constitution le nombre des députés, et éventuellement des sénateurs, relève d'une grande imprudence. Car si l'on veut l'adapter, même très peu, ce nombre il faudra réviser la Constitution. Ainsi, nous avons récemment érigé Saint-Martin et Saint-Barthélemy en collectivités particulières. Avec le texte qui nous est proposé, nous aurions dû aller à Versailles ou demander à deux de nos collègues, peut-être élus de territoires de 40 000 ou 50 000 habitants, de se sacrifier pour laisser la place à des circonscriptions représentant 5 000 à 10 000 électeurs. (M. Jean-Patrick Courtois approuve)

La Constitution n'est pas là pour empêcher la libre respiration de la République, je rejoins M. Cointat sur ce point. Il faut garder de la souplesse sur certains sujets et laisser la loi organique fixer le nombre des parlementaires.

Il est plus raisonnable d'en rester à la loi organique, comme l'avait compris en 1958 le général de Gaulle, lui qui n'était pourtant pas un chaud partisan du parlementarisme.

M. le président. - Amendement identique n°271 rectifié, présenté par MM. Détraigne, Amoudry, Vanlerenberghe, Biwer et Fauchon, Mmes Férat, Gourault et Payet, MM. Soulage, Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo.

Mme Anne-Marie Payet. - J'estime comme M. Charasse que le nombre de députés n'a pas sa place dans la Constitution. On comptait 782 députés sous la Première République, 750 sous la IIe, 600 sous la IIIe et 627 sous la IVe. On ne peut donc parler d'une tendance inflationniste. Le nombre a beaucoup varié, il doit pouvoir varier encore, ne serait-ce qu'avec les parlementaires de Saint-Martin et de Saint-Barthélémy, ou les députés représentant les Français de l'étranger. Il faut aussi laisser au législateur toute latitude pour s'adapter aux évolutions de la démographie.

M. le président. - Amendement identique n°332, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous pensons aussi que le nombre de parlementaires n'a pas à être constitutionnalisé. L'Assemblée nationale craint une inflation des députés avec l'arrivée de douze représentants des Français de l'étranger. Nous sommes pourtant loin de l'inflation, avec un député pour 100 000 habitants alors que, dans d'autres pays, le ratio s'inscrit entre 80 et 30 000. Et, depuis les 782 députés de la Première République, la tendance n'a pas été à l'inflation -sinon législative.

Mieux vaut que le nombre de parlementaires continue à relever de la loi organique, comme les modes de scrutin.

M. le président. - Amendement identique n°409, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Comment comprendre la décision de fixer à 577 le nombre maximum de députés à l'Assemblée Nationale ? Le rapport de la commission des lois du Sénat ne nous donnant aucune réponse, il nous faut nous poser quelques questions. Tout d'abord, une telle décision a-t-elle sa place dans la Constitution ? Nous ne le pensons pas. Une inflation des mandats parlementaires ? Leur nombre a tendance à décroître depuis les 782 députés de la Première République. Caler notre Constitution sur celles des autres pays d'Europe ? C'est là le seul argument qu'ait avancé M. Warsmann. Mais si de nombreux pays ont fixé dans leur Constitution un plafond au nombre de députés, ils ont aussi une plus juste représentation de leurs citoyens par les parlementaires : lorsque M. Warsmann prend l'exemple de l'Italie pour légitimer le plafonnement à 577 députés, il oublie de dire que les Italiens ont un député pour 92 000 habitants alors que nous n'en avons qu'un pour 100 000.

Dès lors qu'il n'y a aucun impératif politique ou juridique valable à la limitation du nombre de parlementaires, pourquoi fixer arbitrairement un plafond de 577 députés ? Plus qu'à une homogénéisation des pratiques à l'échelle de l'Europe, cela a à voir avec le redécoupage des circonscriptions qui se déroule actuellement dans la plus totale opacité. Le Conseil constitutionnel l'a rappelé le 29 mai, il est « impératif » de procéder à un nouveau découpage des circonscriptions. Cela nécessiterait alors un réel débat public sur les moyens à mettre en place pour respecter au mieux la démographie de nos territoires. Au lieu de quoi, la droite va encore dresser une carte électorale à son seul avantage.

présidence de M. Philippe Richert,vice-président

M. le président. - Amendement identique n°436, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

M. Bernard Frimat. - Il n'est pas si fréquent que des amendements identiques soient ainsi déposés par des groupes aussi divers, à l'exception de l'UMP. On comprend d'autant plus mal cet article que, de toute façon, le nombre de parlementaires ne peut être modifié sans une loi organique. Le danger redouté n'a donc rien d'immédiat. Il semble que le fond du problème tienne au refus du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale de voir des députés de Saint-Vincent et de Saint-Barthélémy. Dans ces conditions, le problème de la représentation des Français de l'étranger est abordé de la manière la plus détestable : ils devraient prendre la place de députés représentants du territoire national.

Si nous ne débattons pas seulement pour le plaisir de nous écouter ou de nourrir les pages des comptes rendus, nous pouvons aussi essayer de nous convaincre. Il est vrai qu'un illustre sénateur disait : « Une bonne argumentation peut me faire changer d'avis, mais jamais de vote » !

Qu'est-ce que cela apporte de mettre dans la Constitution ce chiffre de 577 ? Retirez-le, ce ne serait pas vous renier !

L'amendement n°387 rectifié n'est pas soutenu.

M. le président. - Amendement n°435, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Compléter le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Un dixième d'entre eux sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans les conditions prévues par une loi.

M. Yannick Bodin. - Il faut faire en sorte que la représentation des Français soit plus conforme à la réalité, qui est si diverse. Notre amendement reprend une proposition du comité Vedel, qui nous paraît un bon compromis, à savoir l'introduction d'une dose de proportionnelle, à hauteur de 10 % de l'effectif, le lien direct entre le député et sa circonscription par le scrutin uninominal étant maintenu pour les 90 % restants.

M. le président. - Amendement n°325, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

Compléter le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Un dixième d'entre eux au moins sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle intégrale, dans les conditions prévues par une loi organique. Cette disposition est applicable à compter de la quatorzième législature.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement est à nos yeux un des plus importants. En l'état actuel des choses, le mode de scrutin favorise les grands partis au détriment des petits. L'équité en matière électorale doit nous guider vers une meilleure représentation des opinions et mettre un terme à un système qui conforte de façon injuste le bipartisme. D'aucuns prétendent que la proportionnelle favoriserait les extrémismes ; dans les collectivités territoriales où elle existe, on ne peut dire que tel ait été le cas.

Enfin, le mode de scrutin ne relèverait pas de la Constitution. Dans ce cas, pourquoi y préciser que la représentation des collectivités territoriales par le Sénat tient compte de leur population ? Ou encore que le suffrage est universel, égal et secret et qu'il peut être direct ou indirect ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il est d'usage que la Haute assemblée ne s'occupe pas des règles que l'Assemblée nationale juge bonnes pour elle-même.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Et réciproquement !

M. Jean-Pierre Raffarin. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nos collègues députés ont eu la courtoisie de ne pas indiquer le nombre maximal de sénateurs, nous leur rendrons la politesse en ne touchant pas au plafond qu'ils ont cru bon devoir se fixer. De tels plafonds existent dans bien des constitutions, par exemple la constitution américaine. Celui-ci serait trop bas ? Seule l'Italie l'a placé plus haut, et la tendance y est plutôt de vouloir le baisser. Quant à dire qu'un Parlement est d'autant plus efficace que ses membres sont plus nombreux...

La définition constitutionnelle d'un plafond évitera que le nombre de parlementaires n'augmente au gré des circonstances, ce sera vertueux, pour les deux chambres. Avis défavorable aux amendements identiques n°s11 rectifié bis, 271 rectifié, 332, 409 et 436 ainsi qu'à l'amendement n°387 rectifié.

Quant aux amendements n°s435 et 325, leurs auteurs paraissent oublier que le mode de scrutin ne relève pas de la Constitution : avis défavorable. (Exclamations à gauche)

M. Michel Charasse. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je crois me souvenir que la proposition de loi que des collègues de gauche ont présentée il y a quelque temps portait sur le scrutin sénatorial et nullement sur le scrutin législatif.

M. Michel Charasse. - Exactement, ce n'est pas à nous de le régler !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Quant à la fourchette proposée par M. Cointat, chacun sait que ce genre d'ustensile ouvre l'appétit : avis défavorable à l'amendement n°39 rectifié ! (Sourires)

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Mêmes avis, pour les mêmes motifs. De nombreuses constitutions fixent un plafond pour le nombre de parlementaires, par exemple en Espagne, en Pologne, et c'était aussi le cas chez nous, en 1791 et en 1848. Le mode de scrutin ne figure pas dans la Constitution : la proportionnelle a été introduite par la loi, sans qu'il ait été besoin de réviser la Constitution...

M. Henri de Raincourt. - Nous voterons contre la suppression du plafond, M. le rapporteur a très bien dit nos arguments. Nous avons toujours respecté cette tradition consistant à ne pas modifier les règles que l'Assemblée nationale se donne. Ensuite, pour que le Congrès se réunisse, il faut bien parvenir à un texte commun, et ce n'est pas en supprimant le plafond que les députés se sont choisi que nous y arriverons ! (Applaudissements à droite)

M. Charles Pasqua. - A vous suivre, cependant, le plus court chemin pour Versailles serait de voter conforme : à quoi bon, même, délibérer ?

M. Henri de Raincourt. - Ce n'est pas ce que j'ai dit !

M. Charles Pasqua. - J'étais ministre de l'intérieur quand nous sommes revenus au scrutin majoritaire pour 577 députés, après que la gauche avait instauré la proportionnelle et accru le nombre de sièges de manière très importante. Pourquoi un tel chiffre ? Je crois, principalement, par confort politique, pour aider le redécoupage. Or, ce que chacun paraît ne pas voir aujourd'hui, c'est que loin de vouloir plus de parlementaires, nos concitoyens estiment qu'il y en a déjà trop et ils se demandent à quoi nous servons ! (Marques d'approbation à gauche)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Absolument !

M. Charles Pasqua. - Pourquoi donc inscrire ce chiffre dans la Constitution, alors qu'il tient à des circonstances de l'époque ? Mieux vaut ne rien écrire, pour l'Assemblée nationale comme pour le Sénat ! (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Michel Charasse. - Je n'ai pas compris la réponse sur Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Nous respectons cette tradition consistant à ne pas changer les règles que l'Assemblée nationale se donne -la réciproque n'a pas toujours été vraie-, mais le nombre de parlementaires n'a pas à figurer dans la Constitution, ce qui vaut pour les deux chambres. Dès lors qu'on fixerait un chiffre, il faudrait, par coordination, modifier l'article 25 de la Constitution, puisqu'il dispose que le nombre de parlementaires est fixé par la loi organique.

En 1981, M. Mauroy n'avait pas jugé urgent le redécoupage électoral, et le président François Mitterrand était parfaitement d'accord pour dire que nous n'allions pas, sitôt élus, nous occuper de redécouper la carte électorale, d'autant qu'il était très favorable au scrutin majoritaire et que si une dose de proportionnelle figurait dans les 110 propositions de campagne, elle n'était pas de celles auxquelles le président tenait le plus.

Cependant, c'est le Conseil constitutionnel qui a estimé le découpage électoral obsolète car il était inchangé depuis 1958.

Mais nous étions en juillet 1985 : le temps nous manquait pour un redécoupage, entreprise dont M. Pasqua sait combien elle est facile... Nous sommes donc passés à la proportionnelle et je me souviens que François Mitterrand nous a dit alors, en substance, « Ne vous en faites pas, cela ne durera pas longtemps... » Compte tenu de l'augmentation de la population française, l'accord s'est fait sur la proportion de sièges supplémentaires. Quand M. Pasqua et le gouvernement Chirac, en 1986, ont entrepris de revenir au scrutin majoritaire, ils n'ont pas proposé de réduire le nombre de sièges. C'est qu'il était déjà assez difficile de trancher dans le découpage...

Nul besoin, donc, de s'interroger sur le sexe des anges : le chiffre de 577 est le fruit du hasard.

M. Michel Mercier. - Je partage l'avis du rapporteur et de M. de Raincourt. La tradition républicaine veut que l'Assemblée nationale traite cette question et que l'on parvienne de là à un accord.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Bien sûr !

M. Michel Mercier. - On n'y parviendra jamais si le Sénat se met à ergoter sur le nombre des députés. Le chiffre de 577 n'a d'autre justification que l'histoire.

M. Christian Cointat. - Puisque ce chiffre de 577 est le fruit du hasard et que l'article 25 se contente d'en faire un plafond, à quoi bon s'acharner, dites-vous ? Mais c'est de la Constitution qu'il s'agit ! Peut-on y introduire des balourdises qui feraient sourire le moindre étudiant en droit ? M. de Raincourt et le rapporteur ont rappelé qu'il est de tradition républicaine de ne pas toucher, en ce domaine, à ce qu'a fait l'Assemblée nationale. Mais la loi fondamentale n'appartient-elle pas à tous ? (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat approuve) Cela étant dit, vous connaissez ma passion pour l'outre-mer : je suis très attaché au droit coutumier. Je m'inclinerai donc devant la coutume... (M. Éric Doligé s'amuse) On ne touche pas à ce qu'a fait l'Assemblée nationale, soit. Mais ne faisons pas la même erreur pour le Sénat. Ayons le courage de laisser à la loi organique le soin de fixer un chiffre. En faisant ainsi la preuve de notre conviction, peut-être inclinerons-nous les députés à s'en inspirer...

L'amendement n°39 rectifié est retiré.

M. Richard Yung. - Si l'on suit le raisonnement qui nous a été tenu, sa conséquence logique serait de supprimer tout chiffre : c'est la position que nous défendons. Ce n'est pas parce que l'Assemblée nationale en a fixé un que nous devons suivre ses errements. On se demande quelle motivation pourrait y présider... Pourquoi 577, pourquoi 348, si ce n'est, car peut-être est-ce là votre arrière-pensée, en vertu des nécessités du redécoupage des circonscriptions ?

M. Richard Yung. - Ce sera, à n'en pas douter, la lecture qu'en fera le pays.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Permettez-moi une remarque naïve. Lors du récent redécoupage des circonscriptions sénatoriales, on n'a pas hésité à augmenter le nombre de sénateurs, pour ne faire de peine à personne... Nul ne s'est avisé de ce qu'en penserait l'opinion. Pourquoi donc agiter aujourd'hui la menace d'une exaltation antiparlementaire ? Si antiparlementarisme il y a, n'est-ce pas plutôt parce que le Gouvernement nous empêche trop souvent de jouer notre rôle ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Allons ! Reprenez vos esprits !

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Et que par voie de conséquence, la presse ne rend compte que très partiellement de nos travaux ?

En quoi est-il choquant qu'un pays de 63 millions d'habitants, dont 60 millions de Français, compte un député pour cent mille habitants ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Faux !

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. - Mais vos véritables motifs sont ailleurs. S'il n'est pas possible de créer des sièges supplémentaires pour les députés représentant les Français de l'étranger, c'est qu'il est nécessaire de provoquer un charcutage électoral défavorable à la gauche.

Voix à gauche. - Très bien !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le problème n'est pas tant que les Français considèrent qu'il y a trop de parlementaires : ils se demandent surtout à quoi ils servent ! À cette interrogation, je crains que la réforme constitutionnelle réponde mal.

Quand il s'est agi d'augmenter le nombre de sénateurs, vous n'avez pas eu ces pudeurs ! En tout état de cause, il ne nous appartient pas de fixer le nombre de députés, que cela relève de la Constitution, de la loi organique ou de la loi ordinaire. La question est : faut-il inscrire dans la Constitution un nombre maximum de parlementaires ? C'est là-dessus que nous pourrions engager un débat fructueux avec nos collègues députés. Il faudra bien leur faire entendre que le ridicule de la chose rejaillit sur le constituant ! Je ne suis pas hostile à l'idée de fixer un plafond, mais réfléchissons à un chiffre sérieux ! 577 ? Et pourquoi pas et demi ! Adressons donc un signal à l'Assemblée nationale en renvoyant le soin de fixer ce plafond à la loi organique.

Sur la proportionnelle, je souscris aux amendements de mes collègues. On a rejeté ma proposition d'inscrire à l'article premier de la Constitution que la proportionnelle « assure une juste représentation du peuple » au motif que la question du scrutin n'avait pas sa place dans le texte fondamental. Et rien ne s'oppose donc à ce que l'on y fixe le nombre des parlementaires ?

M. Nicolas Alfonsi. - Je serais plus nuancé que M. Charasse. Si la rédaction actuelle de l'article était retenue, rien ne nous empêche, puisque le chiffre de 577 est un plafond, de la compléter en précisant que la loi organique fixe le nombre des députés.

M. Robert Badinter. - Le constituant de 1958 a été aussi clair que possible, je rejoins M. Pasqua sur ce point. La loi organique fixe le nombre des parlementaires. Pour justifier le nombre de 577, on dit qu'il n'appartient pas aux sénateurs de revenir sur le souhait des députés, mais nous n'y touchons pas : nous disons simplement qu'il n'y a pas lieu d'inscrire ce nombre dans la Constitution car la démographie évolue. Nous leur laissons la maîtrise de la situation. Il serait inouï de fixer un nombre inférieur mais nous respectons l'usage républicain ; la loi organique est là pour fixer le nombre de membres de chaque assemblée.

Prévoir le nombre des membres des assemblées dans la Constitution n'a pas porté bonheur en 1791 et en 1948 ; quant à l'exemple américain, il faut l'oublier, les procédures rendant toute révision impossible. Constitutionnaliser le nombre de députés donnerait au Sénat le pouvoir d'interdire aux députés de le réviser. Qu'on ne nous dise donc pas que ne pas porter dans la Constitution ce qui relève de la loi organique ôterait aux députés la liberté de fixer leur nombre : ce serait le comble du paradoxe. Cela ne relève pas de la Constitution...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pourquoi ?

M. Robert Badinter. - Laissons les choses en l'état. Il ne faut toucher à la Constitution que lorsque c'est indispensable : respectons-la et revoyons la loi organique.

M. Hugues Portelli. - A lire attentivement le rapport de M. Hyest comme les débats à l'Assemblée nationale, on s'aperçoit que les députés ont fixé ce chiffre pour se prémunir de la tentation d'augmenter leur nombre afin d'accueillir les représentants des Français de l'étranger ou celui d'un îlot des Caraïbes. Il s'agit de protection contre soi-même et non d'une raison d'ordre constitutionnel.

M. Badinter a fait allusion aux deux constitutions qui avaient fixé le nombre des parlementaires. Une seule assemblée a été nommée d'après sa composition, les Cinq Cents, sous le Directoire, lequel a connu une succession de coups d'État, jusqu'à celui de Bonaparte, le 18 Brumaire. Il faut donc être prudent.

Je comprends l'argument de l'usage mais si nous n'entrons pas dans ce processus pour le Sénat, peut-être les députés auront-ils un avis différent en deuxième lecture.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le mode de scrutin ne relève pas de la Constitution mais l'article 24 fait référence au scrutin, direct pour l'Assemblée nationale et indirect pour le Sénat. De plus, en démocratie, l'évolution démographique peut conduire à adapter la représentation de la population : il serait prudent de ne pas la figer dans la Constitution.

M. David Assouline. - Si la Constitution n'est pas faite pour être révisée en fonction de la démographie, il serait légitime de fixer une sorte de ratio. On aurait pu imaginer de se mettre d'accord sur un chiffre maximum d'électeurs par député, ce qui aurait permis de s'adapter sans réviser la Constitution. Cependant, vous plombez l'argument que vous nous avez beaucoup servi sur ce qui est constitutionnel et ce qui relève de la loi organique. Si le mode de scrutin ne doit pas être dans la Constitution, mais que le chiffre de 577 y a sa place, la bonne foi et la rationalité sont battues en brèche ; si le droit de vote des étrangers, le pluralisme des médias ne doivent pas être dans la Constitution mais qu'on y lit le chiffre de 577, je me dis qu'on me sert des arguments de convenance et cela jette un doute sur les motivations de ceux qui les avancent au risque de galvauder notre loi fondamentale.

A la demande du groupe UMP, les amendements identiques n°11 rectifié bis, 271 rectifié, 332, 409 et 436 sont mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 323
Nombre de suffrages exprimés 323
Majorité absolue des suffrages exprimés 162
Pour l'adoption 143
Contre 180

Les amendements identiques n°11 rectifié bis, 271 rectifié, 332, 409 et 436 ne sont pas adoptés.

Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement n°435, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.

L'amendement n°325 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°103 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

« Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La majorité sénatoriale tient à rappeler une évidence : le Sénat n'est pas et ne peut-être une Assemblée nationale bis. Les deux chambres ont des légitimités complémentaires : si l'Assemblée nationale est élue au suffrage universel direct sur des bases essentiellement démographiques, le Sénat, lui, représente les collectivités territoriales et les Français établis hors de France.

Dans sa décision de 2000, le Conseil constitutionnel a rappelé que le Sénat est essentiellement élu par des élus locaux, fondement du suffrage universel indirect. C'est l'article 24 actuel. Pourquoi ajouter « en tenant compte de la population » ? A la rigueur, « en tenant mieux compte de la population »... Nous avons encore de la marge.

M. de Raincourt avait cosigné avec M. de Rohan, M. Arthuis et moi-même une proposition de loi, votée au Sénat. La majorité de l'Assemblée nationale avait voulu nous imposer une réforme contraire à ce qu'est le Sénat : c'est à cette occasion que le Conseil constitutionnel a rappelé ces principes indispensables. Sa jurisprudence prévoit depuis toujours qu'il est tenu compte de la population ! Soit on reprend la totalité de la jurisprudence, soit on en reste à la stricte définition du Sénat.

J'ai donc proposé à la commission des lois de revenir au texte actuel de l'article 24 : à nous de travailler sereinement pour trouver une meilleure adéquation entre un Sénat élu essentiellement par les élus mais tenant compte de l'évolution de la population. Le Sénat a déjà augmenté le nombre de sénateurs, de manière consensuelle. J'aurais d'ailleurs souhaité que l'on ait le courage de supprimer des sièges dans les collectivités où la population baisse, mais la majorité et l'opposition y étaient hostiles... (M. de Raincourt approuve)

Par courtoisie, les députés n'ont pas touché à la question du nombre des sénateurs. Ne pas inscrire nous-mêmes cette limite serait prêter le flanc aux critiques de l'opinion...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On a déjà augmenté le nombre de sièges.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je propose donc de fixer ici le nombre de sénateurs, par parallélisme avec ce qu'a fait l'Assemblée nationale.

M. le président. - Sous-amendement n°296 rectifié à l'amendement n°103 rectifié de M. Hyest , au nom de la commission des lois, présenté par MM. Détraigne, Amoudry, Vanlerenberghe, Biwer, Deneux et Fauchon, Mmes Férat et Gourault, M. Merceron, Mme Morin-Desailly, M. Nogrix, Mme Payet et MM. Soulage, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo.

Dans la première phrase du second alinéa de l'amendement n°103, supprimer les mots :

, dont le nombre de membres ne peut excéder trois-cent quarante-huit,

Mme Anne-Marie Payet. - Le nombre de sénateurs, comme celui des députés, n'a pas à être fixé par la Constitution. C'est un blocage inutile.

M. le président. - Sous-amendement n°40 rectifié ter à l'amendement n°103 rectifié de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann.

Dans la première phrase du second alinéa de l'amendement n°103 rectifié, remplacer les mots :

ne peut excéder trois cent quarante-huit

par les mots :

doit être inférieur à trois cent cinquante et supérieur à trois cents

M. Christian Cointat. - Je le retire, au profit du sous-amendement n°296 rectifié. Si, par courtoisie, nous n'avons pas à nous intéresser à l'Assemblée nationale, nous sommes maîtres pour ce qui concerne le Sénat. Affirmons notre identité pour sauvegarder la pureté de notre Constitution !

Le sous-amendement n°40 rectifié ter est retiré.

Le sous-amendement n°262 rectifié n'est pas soutenu.

Le sous-amendement n°266 rectifié est retiré.

L'amendement n°247 n'est pas soutenu.

M. le président. - Amendement n°12 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin et A. Boyer.

Rédiger comme suit la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution :

Son corps électoral et la répartition des sièges tiennent compte de la population des diverses collectivités représentées.

M. Michel Charasse. - Je modifie mon amendement pour le transformer en sous-amendement à celui de la commission, et y intégrer une proposition de M. Laffitte.

M. le président. - Sous-amendement n°12 rectifié ter à l'amendement n°103 rectifié de M. Hyest, au nom de la commission des lois, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin et A. Boyer.

Compléter le second alinéa de l'amendement n°103 rectifié par une phrase ainsi rédigée :

Son corps électoral et la répartition des sièges tiennent compte des territoires et de la population des diverses collectivités représentées.

M. Michel Charasse. - Le Sénat, qui représente les collectivités territoriales, représente à la fois les territoires et la population. Son corps électoral doit tenir compte de la population, mais il peut aussi y avoir d'autres critères. Cette rédaction me paraît plus précise que celle du Gouvernement.

M. le président. - Amendement n°334, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

I. - Au début de la seconde phrase du quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, ajouter les mots :

Pour assurer le respect de l'égalité du suffrage,

II. - Dans la même phrase, remplacer les mots :

en tenant compte

par les mots :

en fonction

Mme Alima Boumediene-Thiery. - S'agissant de la représentativité du Sénat, nous avions soutenu la proposition de loi du groupe socialiste. Le manque de volonté politique et le souci de conserver des privilèges aux mains de la droite française nous ont conduits à une situation intolérable.... (Soupirs à droite)

M. Jean-Pierre Raffarin. - Ce n'est pas ça !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les sénateurs représentent le peuple ; le Sénat doit donc représenter la population le plus fidèlement possible. 60 % de Français vivent dans des communes de gauche : comment expliquer que cette situation ne soit pas reflétée dans la composition du Sénat ? Opter pour « en tenant compte », c'est mettre un verrou à la modernisation du Sénat. L'amendement de la commission est une preuve de défiance. Nous défendons pour notre part les principes de représentation proportionnelle de la population et d'égalité du suffrage.

L'amendement n°272 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°182, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Dans la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution, remplacer les mots :

tenant compte

par le mot :

fonction

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il est défendu.

M. le président. - Amendement identique n°434, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

M. Bernard Frimat. - Cet amendement est très court mais très important. L'exposé des motifs du projet de loi dit vouloir « surmonter les contraintes résultant de la décision du 6 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, laquelle a eu pour effet d'interdire toute évolution de la composition du collège électoral sénatorial dans le sens d'un équilibre plus juste, en termes démographiques, entre petites, moyennes et grandes communes. » Voilà ce que disait le Gouvernement. J'entends bien la réponse du ministre, ce changement de position du Gouvernement pose problème !

L'amendement de la commission détruit ce qui vient de l'Assemblée nationale. Certes, il y aura une navette -mais la deuxième lecture devant notre Assemblée risque bien d'être symbolique : elle interviendra à la suite de concertation entre les deux rapporteurs !

Je sais d'avance que le Gouvernement sera contre notre amendement, mais je voudrais savoir s'il est également opposé à ce qui est affirmé dans son exposé des motifs sur la nécessité de « surmonter les contraintes » dues au Conseil constitutionnel. Dans l'affirmative, les socialistes y verront un recul. Loin de progresser, vous reculez. C'est votre droit mais nous en prendrons acte.

L'amendement n°273 rectifié n'est pas défendu.

M. le président. - Amendement n°180 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Compléter l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par les mots :

, et la participation citoyenne

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cet amendement qui traite d'un autre sujet ne devrait pas être en discussion commune avec les précédents. Nous avions déjà défendu cette proposition dans le groupe de travail sur le Sénat, présidé par M. Hoeffel. Le Sénat pourrait permettre l'expression législative de l'initiative citoyenne.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Tout à l'heure, nous avons accepté -et M. Mercier était d'accord- de fixer le nombre de parlementaires. Donc, par cohérence, il faudrait retirer le sous-amendement 296 rectifié. Et imaginez les conséquences dans l'opinion si nous laissions inscrire dans la loi fondamentale le nombre maximum de députés sans faire de même pour les sénateurs.

Je comprends bien le souci de préciser les choses car l'expression « en tenant compte » était trop vague. Au départ, je souhaitais rappeler ce qu'était le corps électoral du Sénat, ce qu'était le suffrage indirect. Cela a été mal compris, entre autres par d'éminents spécialistes qui n'avaient pas lu l'amendement mais seulement une dépêche de l'AFP... Je n'ai pas voulu entrer dans le débat et j'en suis revenu à ce qui était prévu au départ.

Avis défavorable aux sous-amendements 182, 434 -puisque nous avons opté pour « en tenant compte de »- et défavorable au 180 rectifié.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Sagesse sur le 103 rectifié : le Gouvernement, comme il l'a fait pour l'Assemblée nationale, doit laisser le Sénat préciser ou ne pas préciser ce point. Avis défavorable pour tous les autres. Nous avions préparé un texte et la commission des lois a préféré revenir au texte initial du Conseil constitutionnel. Le « tenant compte » est déjà une réalité et, en outre, nous entrerions dans la fixation du mode de scrutin, ce qui ne relève pas de la Constitution. Le Sénat a déjà évolué, il y a déjà eu une proposition de loi sénatoriale. Si le Sénat veut évoluer en ce sens, c'est à lui de le proposer, mais le mode de scrutin n'a pas à être inscrit dans la Constitution.

M. Christian Cointat. - Il faut être logique. Nous avons reconnu l'existence d'un droit coutumier : l'Assemblée nationale est libre de faire ce qu'elle veut pour ce qui la concerne et nous sommes libres d'en faire autant pour ce qui nous concerne. Par courtoisie, et pour respecter ce droit coutumier, les députés n'ont pas voulu préciser le nombre de sénateurs. Mais je ne suis pas d'accord avec le rapporteur quand il affirme que nous sommes libres et que nous devons faire comme l'Assemblée nationale. Si nous devons faire comme elle, nous ne sommes pas libres et c'est elle qui nous dicte notre conduite. De deux choses l'une : ou bien nous voulons fixer un chiffre ou bien nous pensons que c'est une erreur et qu'il faut laisser la navette décider si le Sénat doit faire un geste ou si c'est aux députés de se raviser. Je voterai le sous-amendement 296 rectifié.

M. Jean-Pierre Raffarin. - J'appelle l'attention sur l'évolution du débat. Sur tous ces sujets, nous avons beaucoup de choses à dire et la discussion est passionnante. Mais pensons à l'issue du débat et veillons à ne pas nous engager dans des impasses. Monsieur le rapporteur, je vous soutiens car il serait grave d'entrer en conflit avec l'Assemblée nationale. Par exemple, j'ai une vraie conviction sur le référendum d'élargissement qui est celle de la commission des affaires étrangères. Mais en nous éparpillant, nous affaiblissons la position du Sénat. (Applaudissements sur divers bancs à droite)

Le sous-amendement n°296 rectifié n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement 12 rectifié ter.

M. Christian Cointat. - Ayant pu m'exprimer longuement pour défendre mes arguments, je me rallie finalement à l'amendement de la commission. (Rires et applaudissements sur les bancs UMP)

M. Robert Badinter. - Ce n'est pas une mince décision que celle que nous devons prendre. Le Sénat est une assemblée parlementaire, élue selon certaines modalités pour représenter les collectivités territoriales. Le fondement de toute assemblée parlementaire, c'est le suffrage universel. Quand une assemblée parlementaire élue au suffrage indirect ne reflète plus la volonté du peuple, elle n'a plus de légitimité ! Le Sénat représente les collectivités territoriales ; or, lors des derniers scrutins, nos concitoyens ont manifesté la volonté que les collectivités territoriales soient majoritairement administrées par la gauche. J'en conclus, très naïvement et très simplement, que le Sénat devrait suivre cette évolution ! Sinon, cela montre qu'il y a quelque part un défaut, qui met en cause la démocratie représentative ! (Protestations à droite) Vingt régions sur vingt-deux sont désormais administrées par la gauche, de même que la plupart des grandes municipalités et la majorité des conseils généraux. Malgré cela nous sommes assurés qu'après les élections de 2008, 2011 et même 2014, la majorité sénatoriale actuelle restera majoritaire ! (Protestations à droite)

M. Josselin de Rohan. - Vous n'en savez rien ! Vous êtes défaitiste !

M. Robert Badinter. - C'est un déni de justice, un déni d'expression du suffrage universel, grâce au filtre des collèges électoraux ! Le gouvernement Jospin avait fait un effort pour remédier à cette situation.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pour tout détruire !

M. Robert Badinter. - Le Conseil constitutionnel a alors rendu une décision que nous connaissons bien, que la commission des lois a un temps envisagé de constitutionnaliser, et qui aboutissait à cristalliser cette situation. Le problème est le suivant : la Constitution, c'est l'ensemble des dispositions du texte constitutionnel, telles qu'elles sont interprétées par le Conseil constitutionnel, sous réserve de modifications apportées par le constituant. Ainsi, tant qu'une révision de la Constitution ne sera pas intervenue, c'est cette interprétation qui est la Constitution !

M. Michel Charasse. - Exactement !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Elle est très bien ainsi !

M. Robert Badinter. - Ce que vous faites aujourd'hui, c'est constitutionnaliser implicitement la décision du Conseil constitutionnel...

M. Gérard Delfau. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas du tout ! C'est scandaleux !

M. Robert Badinter. - ... ce qui constitue un des tours de passe-passe les plus extraordinaires de l'histoire constitutionnelle ! (Vives protestations à droite) Vous détenez le pouvoir de révision de la Constitution ; car pour modifier celle-ci, l'accord du Sénat est nécessaire, et le Sénat, nous pouvons le constater séance après séance, c'est en définitive la majorité sénatoriale ! (Vives protestations à droite) Vous avez entre les mains la clé qui interdit toute modification. (M. le président interrompt M. Robert Badinter, dont le temps de parole est épuisé) Monsieur le président, nous sommes au coeur d'un débat crucial, et je vous demande de le prendre en compte. Quand on discute d'un point crucial, on n'a pas l'oeil fixé sur le chronomètre ! Pour remédier à la situation actuelle, le comité Balladur avait souhaité que le Sénat représente les collectivités locales « en fonction » de la population ; le Gouvernement avait prévu qu'il les représente « en tenant compte » de la population : dans les deux cas, la porte était ouverte à une modification du mode de scrutin. En fixant la Constitution, dans l'interprétation qu'en a donnée le Conseil constitutionnel, vous constitutionnalisez et vous pérennisez une situation qui n'est pas juste ! (Applaudissements à gauche, protestations à droite et sur le banc du Gouvernement)

M. le président. - Permettez-moi de vous rappeler que les règles sont les mêmes pour tous, quel que soit le sujet.

M. Henri de Raincourt. - M. Frimat disait tout à l'heure que nous devions nous efforcer de ne pas caricaturer les opinions défendues avec constance par nos adversaires : il avait raison, mais je demande la réciprocité ! Nous, sénateurs du groupe UMP, souffrons de la manière dont on dénature les positions qu'avec constance nous défendons. Nous souhaitons que l'on examine nos arguments avec autant d'objectivité et de sérénité que l'on en demande de nous !

M. Jacques Mahéas. - Venez-en au fond !

M. Henri de Raincourt. - Nous en avons assez des leçons de morale. En matière de légitimité démocratique, la nôtre vaut bien la vôtre ! (On ironise à gauche) L'article 24 stipule que le Sénat représente les collectivités locales, et nous en concluons que le collège électoral doit être essentiellement composé d'élus de ces collectivités. Nous avons essayé depuis des années de définir un mode d'élection qui respecte ce principe, selon nous essentiel ; mais nous n'y sommes pas parvenus. Nous avons fait en 1999 des propositions, mais vous n'en avez pas voulu. Vous avez fait voter une loi en 2000 ; elle a été censurée par le Conseil constitutionnel. Vous faites aujourd'hui des propositions identiques, souffrez que nous vous opposions les mêmes arguments. Nous sommes disposés à réfléchir à la question, et à tenter de trouver une solution acceptable ; mais cela suppose que le débat se déroule dans une ambiance sereine, sans procès en sorcellerie ni leçons de morale ! (Vifs applaudissements du groupe UMP)

M. Jacques Mahéas. - L'argumentaire est léger !

M. Éric Doligé. - Je ferai remarquer à M. Badinter qu'il a déjà parlé trente minutes au lieu de dix lors de la discussion générale ; M. le président n'a rien dit, et nous l'avons écouté patiemment.

M. Josselin de Rohan. - C'est un fait !

M. Éric Doligé. - La démonstration de M. Badinter consiste à dire que, puisque les collectivités locales sont à gauche, le Sénat devrait être à gauche. Je lui ferai la démonstration inverse : dans la région Centre, quatre départements sur six et cinq chefs-lieux de département sont administrés par la droite, mais la région est à gauche. Les électeurs en ont décidé ainsi. La réalité politique de la région n'est pas celle de toutes les collectivités. Ne nous opposez pas des arguments que nous pouvons vous retourner ! (Applaudissements à droite, protestations à gauche)

M. Michel Charasse. - Il y a une navette : la question reste donc ouverte, puisque la commission des lois nous propose un texte différent de celui de l'Assemblée. Je dirai simplement ceci : un jour viendra, peut-être plus vite qu'on ne pense, où l'opinion publique jugera cette situation insupportable, et où l'on organisera un référendum contre le Sénat qui ira beaucoup plus loin que les propositions au sujet du mode d'élection des plus exigeants d'entre nous. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe RDSE, marques d'incrédulité à droite)

M. Gérard Delfau. - Très bien !

L'amendement n°103 rectifié est mis aux voix par scrutin public à la demande du groupe UMP.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 327
Nombre de suffrages exprimés 325
Majorité absolue des suffrages exprimés 163
Pour l'adoption 198
Contre 127

Le Sénat a adopté.

Les amendements nos334, 182, 434 et 180 rectifié deviennent sans objet.

M. le président. - Amendement n°249, présenté par Mme Nathalie Goulet.

Au dernier alinéa de cet article, supprimer les mots :

à l'Assemblée nationale et

Mme Nathalie Goulet. - Le Président de la République s'est engagé à ce que les Français résidant à l'étranger soient représentés par des députés. Le comité Balladur s'y est montré hostile, sauf si le nombre actuel de députés demeurait inchangé. D'où, certainement, l'inscription de celui-ci dans ce texte.

Si, sur le principe, la représentation à l'Assemblée des Français de l'étranger est compréhensible, les complications pratiques qu'entraînerait sa réalisation nous amènent à proposer de la supprimer. Certains de mes collègues y sont attachés car, n'étant pas assurés de leur réélection, ils se voient déjà députés... (Murmures à droite)

Le problème des circonscriptions électorales sera difficile à gérer, comme celui du mode de scrutin. En outre, si l'on maintient le nombre total de députés, il faudra supprimer des sièges pour pouvoir élire douze à quatorze représentants.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette disposition ne créera pas un coût supplémentaire puisque le nombre de sièges ne change pas. Elle correspond à un engagement du Président de la République et à la demande de beaucoup de nos amis.

M. Michel Charasse. - Du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les Français de l'étranger étaient très bien représentés par les sénateurs.

M. Christian Cointat. - Ils le sont toujours !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Certes, mais ils seront encore mieux représentés avec des députés. Et l'Assemblée nationale ayant accepté cette disposition qui la concerne directement, je ne souhaite pas, par respect des règles républicaines, la remettre en cause. Avis défavorable.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je suis tenté de demander le retrait de cet amendement. Il s'agit effectivement d'une demande ancienne, renouvelée par l'Assemblée des Français de l'étranger en septembre 2007 : 2 millions de Français résident à l'étranger et 1,3 million d'entre eux sont immatriculés auprès des consulats. S'ils sont représentés par douze sénateurs, ils n'élisent pas de députés. Ils peuvent être inscrits sur les listes électorales en France dans une commune de rattachement, mais ce type d'inscription un peu artificielle favorise l'abstention. Il est souhaitable qu'ils soient représentés comme tous les Français. Le Président de la République est très attaché à ce projet, d'autant plus que ces expatriés assurent le rayonnement de notre pays à l'étranger.

Le nombre de sièges -une douzaine a priori- sera précisé par la loi organique, comme le mode de scrutin -probablement majoritaire. Je n'ai jamais parlé de scrutin uninominal. Nous serons très vigilants sur le déroulement des opérations électorales, d'autant que les zones géographiques concernées seront très étendues.

Mme Nathalie Goulet. - Grâce à ces précisions et à la perspective d'en débattre à nouveau lors de l'examen de la loi organique, je peux retirer mon amendement.

L'amendement n°249 est retiré.

M. le président. - Amendement n°348, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Le mandat de membre de l'Assemblée nationale ou du Sénat est incompatible avec l'exercice de tout mandat de maire dans une commune de plus de 20 000 habitants, de fonction de président de conseil général ou de conseil régional ainsi que de toute fonction exécutive locale. Cette disposition est applicable à compter de la quatorzième législature en ce qui concerne l'Assemblée nationale, et à compter du second renouvellement partiel suivant l'entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle en ce qui concerne le Sénat. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je vais encore provoquer la colère de mes collègues...

M. Gérard Longuet. - Non, c'est amusant !

M. Josselin de Rohan. - C'est l'amendement Voynet !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Appelez-le comme vous voulez. Le véritable enjeu de cette réforme est de rompre avec une tradition, une tolérance qui constitue désormais une exception française : le cumul des mandats.

Cette situation crée souvent un conflit d'intérêts : est-il normal de siéger dans une assemblée qui vote le budget d'une collectivité territoriale dont on est par ailleurs, en tant qu'élu de celle-ci, le premier bénéficiaire ? Peut-on être juge et partie ? L'importance des fonctions, les activités qu'elles supposent, le respect des citoyens rendent la limitation du cumul nécessaire. Comment être à la fois le maire d'une grande ville et un parlementaire impliqué ? A moins d'avoir le don d'ubiquité...

Le cumul des mandats nourrit l'absentéisme, donne une piètre image du travail parlementaire, d'où une crise de confiance vis-à-vis des élus. Il faut y mettre fin ou, au moins, le limiter afin que cessent certaines exagérations. Certains de mes collègues sont également maire, président de conseil général, de conseil régional... Il n'est pas possible de tout faire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les incompatibilités parlementaires ne relèvent pas de la Constitution mais de la loi organique.

M. David Assouline. - Mais pas le nombre des députés ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le nombre des députés est fixé par une loi organique, la Constitution fixe un maximum.

Nous avons longuement discuté de la question des incompatibilités et avons abouti à un équilibre qui paraît satisfaisant. Nous pourrons éventuellement en rediscuter. Quand à cet amendement destiné à empêcher qu'un élu ne reste trop longtemps dans ses fonctions, il est paradoxal qu'il soit signé par Mme Voynet !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis défavorable. On ne peut confier au Sénat la représentation des collectivités territoriales et empêcher les sénateurs d'exercer un mandat local ! Quant à une limitation qui ne concernerait que les seuls députés, on n'est pas prêt de voir la fin de ce débat... Il est possible d'exercer deux mandats, et il n'est pas inutile pour un élu national d'avoir un ancrage territorial.

M. David Assouline et Mme Alima Boumediene-Thiery. - Pas dans l'exécutif !

M. Éric Doligé. - Je partage l'avis du ministre. Il ne serait pas sympathique de rappeler le cas de Mme Voynet ou de M. Montebourg...

Je me demande s'il n'y a pas plus de présidents de conseil régional parmi les parlementaires de gauche que parmi ceux de droite...

M. David Assouline. - C'est sûr !

M. Éric Doligé. - Cela prouve que Mme Boumediene-Thiery devrait réfléchir avant de parler.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - J'énonce un principe que je voudrais voir reconnu. En l'état actuel, il n'est pas dans la loi ; vous ne pouvez donc accuser nos collègues.

D'autre part, on peut avoir un mandat local sans forcément diriger un exécutif.

L'amendement n°348 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°13 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme Nathalie Goulet, MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et André Boyer.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Les règles relatives à l'autonomie administrative et financière des assemblées parlementaires sont fixées par une loi organique. »

M. Michel Charasse. - Après 1958, Michel Debré a reconnu lui-même qu'il avait oublié certaines dispositions fondamentales pour assurer la séparation des pouvoirs au bénéfice du Parlement, et notamment celles relatives à l'autonomie administrative et budgétaire des assemblées parlementaires ainsi que celles qui concernaient les commissions d'enquête. La question a dû être réglée par l'ordonnance du 17 novembre 1958, dont le Conseil constitutionnel a indiqué que, si elle n'était pas une loi organique, sa valeur était nettement supérieure à celle d'une loi ordinaire.

Mentionner dans la Constitution l'autonomie des assemblées nous renforcerait contre les pratiques détestables de certaines juridictions.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'expérience de M. Charasse, notamment comme gestionnaire du Sénat, rend compréhensible son souci. Mais si, depuis un demi-siècle, les choses fonctionnent bien avec l'ordonnance du 17 novembre 1958, il est aussi bien de conserver cette souplesse. Retrait ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même avis.

M. Michel Charasse. - Je ne souhaite pas que vous votiez contre cela. Cette disposition demeure et doit être respectée, c'est ce qui compte.

L'amendement n°13 rectifié bis est retiré.

M. le président. - Amendement n°306, présenté par M. Charasse.

Compléter le texte proposé par cet article pour l'article 24 de la Constitution par un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique. »

M. Michel Charasse. - Cette précaution est indispensable si nous ne voulons pas être contraints de réserver une chambre à Versailles pour la moindre adaptation de détail.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cet amendement n'est pas utile. Il faudra bien une loi organique pour fixer le nombre exact de parlementaires : c'est seulement un plafond qui vient d'être inscrit dans la Constitution -où d'ailleurs figure déjà le mode de renouvellement du Sénat.

M. Michel Charasse. - Cela, je le sais bien.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même demande de retrait.

M. Michel Charasse. - Je pensais naïvement qu'on allait assouplir les choses en relativisant le chiffre qui vient d'être voté à la situation de 2008. Mais non, vous voulez vous lier les mains jusqu'au bout ! Tant mieux, j'adore aller à Versailles, ça fait prendre l'air et on y mange très bien ! (Sourires)

L'amendement n°306 est retiré.

L'article 9 est adopté.

M. Michel Charasse. - Rappel au règlement ! Le ministre des relations avec le Parlement peut-il tenir sa promesse de nous dire après 18 heures ses intentions pour demain ? La charité, s'il vous plaît ! (Sourires)

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - J'aurais préféré qu'on avance beaucoup plus, mais j'ai compris qu'il y avait la fête de la musique et nombre d'autres obligations locales... Allons un peu plus tard que prévu cette nuit et ne revenons que lundi.

M. le président. - Certains ont pris leurs dispositions et annulé des engagements pour pouvoir présider la séance de demain. Ils auraient apprécié d'être informés plus tôt.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°327, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 24 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Nul ne peut être élu plus de trois fois à un mandat parlementaire. Cette disposition est applicable aux parlementaires élus à compter de la quatorzième législature en ce qui concerne l'Assemblée nationale, et à compter du second renouvellement partiel suivant l'entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle en ce qui concerne le Sénat. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cette fois, c'est pour une limitation dans le temps du nombre des mandats que nous plaidons. Trois mandats de sénateur, cela représente tout de même dix-huit ans... Il faut bien laisser la place à de plus jeunes. Le fait de s'accrocher à son mandat n'est pas sain et suscite la suspicion des citoyens qui sont tentés de croire à des privilèges.

M. Josselin de Rohan. - Le renouvellement, les électeurs s'en chargent !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Oui, et ils sanctionnent volontiers ceux qui se présentent une fois de trop, dussent-ils avoir été d'excellents parlementaires. Nous tenons à la liberté de candidature.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même avis défavorable.

M. Adrien Gouteyron. - Ne faites pas honte à ceux qui sont là depuis longtemps ! (Sourires)

L'amendement n°327 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°328, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 24 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Il ne peut être fait obstacle à la création d'une commission d'enquête lorsque celle-ci est demandée par soixante députés ou soixante sénateurs. Chaque député ou chaque sénateur ne peut être signataire d'une demande de commission d'enquête constituée en vertu du présent alinéa que deux fois par session ordinaire et une fois au cours d'une même session extraordinaire. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Où sont les dispositions concrètes donnant à l'opposition des droits nouveaux ? Le président de l'Assemblée nationale a évoqué l'idée de confier à des membres de l'opposition des commissions d'enquête ; en ira-t-il de même ici ?

M. le président. - Amendement n°439, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 24 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - A la demande de soixante députés ou soixante sénateurs, une commission d'enquête est constituée, dans la limite de deux par session. Elle est chargée de recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés, y compris lorsque ces faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires. »

Amendement n°440, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 24 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art... - Les demandes de constitution de commissions d'enquêtes par chaque groupe parlementaire sont de droit, dans la limite de deux par session, dans les conditions fixées par les règlements des assemblées. »

Mme Nicole Bricq. - Le comité Balladur a suggéré que tous les groupes parlementaires puissent obtenir la nomination d'une commission d'enquête, y compris quand les faits ont donné lieu à une procédure judiciaire. Il en va ainsi en Allemagne, en Grèce, en Grande-Bretagne. Il a fallu attendre très longtemps pour que, avec la commission dite « Outreau », un député de l'opposition puisse présider une commission d'enquête.

Nos amendements s'inscrivent dans le droit fil de la résolution 1601 de janvier 2008 et ils vont dans le sens de l'objectif affiché par le projet de loi. C'est là que l'on verra si le produit correspond à l'emballage.

Les deux amendements proposent des modalités différentes. Le plafond de deux commissions par groupe est peut-être le plus simple à voter, étant entendu que l'inclusion des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, ne vise en rien à empiéter sur le pouvoir judiciaire, mais à ce que tous les parlementaires obtiennent des informations.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ces propositions sont intéressantes, quoique l'inclusion des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires, soit particulièrement délicate. La commission n'a pas eu le temps d'examiner toutes les solutions, nous le ferons au cours de la navette, dans le dialogue avec nos collègues députés : retrait, sinon rejet.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est favorable sur le fond, mais les modalités restent à définir. L'inclusion des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires serait une source de confusion, un risque pour la séparation des pouvoirs. Nous y travaillerons dans la navette. Faut-il modifier l'ordonnance de 1958, ou seulement le règlement de chaque assemblée ? Nous y travaillerons, dans le dialogue. Avis défavorable.

L'amendement n°328 n'est pas adopté.

Mme Nicole Bricq. - Le Gouvernement et la commission veulent avancer, mais pour donner sa chance à la navette, mieux vaut voter l'amendement n°440. Nous avons demandé une commission d'enquête sur EADS dès les premiers retards dans la livraison d'avions, en octobre 2007 ; elle nous a été refusée, de même que l'année suivante, au motif que des poursuites étaient engagées, avec saisine de l'autorité des marchés financiers. M. Arthuis a conduit des investigations sur les responsabilités de l'État, c'est une bonne chose. Mais cette démarche est trop limitée, tout comme elle ne place pas l'opposition et la majorité sur un plan d'égalité.

Les parlementaires sont responsables, qu'ils soient dans la majorité ou dans l'opposition et il faut les considérer comme tels, plutôt que de s'en défier : c'est le même raisonnement que pour la dépense budgétaire et l'article 40.

Plusieurs pays accordent ce droit à l'opposition, rattrapons notre retard. Mieux vaut, donc, voter l'amendement n°440, qui renvoie aux règlements des assemblées et nous pourrons y revenir dans la navette.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les commissions d'enquête ne sont pas mentionnées dans la Constitution, elles relèvent des règlements des assemblées. En Belgique, les commissions ont été autorisées à enquêter sur des affaires ayant donné lieu à des poursuites judiciaires : cela s'est produit une fois, et plus jamais depuis, tellement la procédure a été confuse !

J'ai le souci de trouver une solution équilibrée, dans le dialogue avec nos collègues députés. Songez que deux commissions d'enquête par groupe, au Sénat, cela voudrait dire dix commissions par an, ce serait particulièrement lourd !

Mme Nicole Bricq. - C'est un plafond, les parlementaires sont raisonnables !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il faut être prudent.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pour que le Parlement exerce pleinement sa mission de contrôle, il faut que l'opposition obtienne la création de commissions d'enquête, sans dépendre de l'aval de la majorité. Au Sénat, c'est impossible, dès lors que la majorité s'y oppose.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je n'ai pas dit cela !

M. Jean-Pierre Sueur. - Mais moi, je le dis ! L'opposition doit avoir l'initiative, sans dépendre de la majorité, comme cela se fait dans d'autres pays. Cette idée aura plus de chance de prospérer dans la navette, si nous votons cet amendement !

Le Gouvernement nous parle d'avancées pour le Parlement, mais quand on y regarde de plus près, il s'agit plutôt de faux-semblants.

Vous nous avez dit, monsieur le ministre, que des propositions seraient faites permettant à l'opposition d'obtenir la création de commissions d'enquêtes. (M. Jean-Jacques Hyest opine) Et je vois que M. Hyest approuve.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je le souhaite

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous savez le crédit dont vous jouissez dans cette maison : vos souhaits peuvent devenir réalité. J'espère que la navette nous permettra d'avancer.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous ne m'encouragez guère à l'effort !

M. David Assouline. - J'ai bien entendu vos arguments mais je relève que je me suis toujours vu opposer la question de la séparation des pouvoirs. Quand on a montré, au journal télévisé de 20 heures, de jeunes manifestants qui défilaient contre la loi Fillon se faire dépouiller par d'autres de leur portable ou de leur sac, j'ai voulu, avec mon collègue député Christophe Caresche, comprendre ce qui s'était passé, car il me semblait que l'épisode mettait en cause le droit de manifester. J'ai donc demandé la création d'une commission d'enquête. On m'a objecté qu'une information judiciaire était en cours. Renseignement pris, il est apparu que tel n'était pas le cas, et que le Parquet lui-même n'avait rien diligenté. J'ai compris alors que le refus que l'on m'opposait n'était autre que politique.

C'est pourquoi je souhaite que l'on recherche une formulation plus circonstanciée, qui évite les abus d'interprétation. Les commissions d'enquête touchent parfois à de larges champs : il n'est pas difficile d'y cueillir ça ou là, pour stopper le processus, une enquête judiciaire en cours.

Les parlements les plus respectés sont ceux qui savent, chaque fois que les circonstances l'exigent, mener une enquête transparente. Notre Parlement s'est honoré en créant une commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau. Ce serait une avancée que de permettre à l'opposition d'être mieux écoutée sur ce plan.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous avons eu à maintes reprises l'occasion de le dire, les droits de l'opposition, que le Président de la République se fait fort d'accroître, n'ont guère, jusqu'à présent, progressé. L'ordre du jour ? L'expression dans les médias ? Les concessions sont bien minimes. L'occasion vous est donnée, ici, de faire un pas. Parler, enfin, des groupes parlementaires permettrait d'accorder à l'opposition un droit véritable en matière de commissions d'enquête.

L'amendement n°439 n'est pas adopté.

M. Michel Charasse. - Je suis plutôt favorable à ces amendements, mais il serait bon qu'en sortant de la réunion de la commission d'enquête, les parlementaires daignent venir peupler l'hémicycle. Ceci afin que leur rôle ne se limite pas à se faire plaisir dans la presse...

L'amendement n°440 n'est pas adopté.

Article 10

L'article 25 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est complété par les mots : « ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou des sénateurs ou répartissant les sièges entre elles. »

M. Adrien Gouteyron. - J'avais déposé un amendement à cet article, que j'ai fini par retirer en constatant que la tournure de nos débats ne lui laissait guère de chance. Je tiens cependant à exprimer mes craintes, que tout le monde comprendra. On entend permettre aux ministres, lorsqu'ils quittent leurs fonctions, de retrouver leur siège. Je ne suis pas d'accord. Souvenons-nous de ce qui se passait sous la IVe République. Quand, dans un ministère, une difficulté arrivait, qu'une mesure impopulaire était à prendre, aux abris ! Le cordon entre l'exécutif et le Parlement étant mal coupé...

M. Michel Charasse. - Il ne l'était pas du tout !

M. Adrien Gouteyron. - ...le ministre choisissait de retrouver son siège de parlementaire.

L'instauration des suppléants est un acquis de la Ve République. Je ne veux pas que la proposition qui nous est soumise lui porte atteinte. Or je crains, la nature humaine étant ce qu'elle est et les intérêts politiques n'étant pas toujours purs de toute arrière-pensée, que l'on n'altère cet acquis. Nous sommes, Dieu merci, sortis de la IVe République.

M. Michel Charasse. - On y retourne.

M. Adrien Gouteyron. - Je ne dis pas que nous sommes en train de bouleverser notre Constitution, mais je ne voudrais pas que sans y prendre garde, à petites touches, on en revienne à des travers qui ont déconsidéré le monde politique et perturbé la vie publique de notre pays. M. de Rohan a, tout à l'heure, cité de Gaulle, qui disait que le mot de gouvernement n'entrait ni dans la lettre, ni dans l'esprit de la IVe République.

Qu'en sera-t-il, monsieur le rapporteur, des suppléants ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les « remplaçants éventuels ».

M. Adrien Gouteyron. - Les règles du cumul auront pu les conduire, pour assurer leur suppléance, à abandonner un mandat. Qu'arrivera-t-il si l'ex-ministre retrouve son siège ?

M. Michel Charasse. - Les indemnités de chômage à l'Assemblée !

M. Adrien Gouteyron. - Les suppléants sont-ils condamnés à devenir des sortes d'intérimaires ?

M. le président. - Amendement n°361, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard et Muller.

Avant le deuxième alinéa (1°) de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Le premier alinéa est complété par les mots : « , ainsi que les droits spécifiques d'exercice, par les députés et les sénateurs, de certaines activités professionnelles à l'issue de leur mandat ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement vise à intégrer dans le champ de la loi organique la question de la reconversion des parlementaires.

M. Josselin de Rohan. - En l'inscrivant dans la Constitution !

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si devenir parlementaire ne pose pas de problème aux fonctionnaires, qui peuvent se mettre en disponibilité, tel n'est pas le cas de tous les autres, pour lesquels le retour au monde du travail, y compris en raison de leur âge, n'est pas toujours facile à préparer. Prévoir un système d'équivalences facilitant l'intégration dans un corps de métier aiderait à leur reconversion et règlerait en même temps le problème du cumul dans le temps, que l'on évoquait tout à l'heure.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est intéressant.

M. Bernard Frimat. - Ça va mal finir...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous connaissons tous des collègues qui ont du abandonner leur profession, mais cette question peut être traitée par la loi organique sans entrer dans la Constitution.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous aurions souhaité que la Constitution en acte le principe.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Cette proposition, sur une question récurrente, est intéressante. Elle relève de la question plus globale du statut de l'élu.

Le statut des parlementaires ne relève pas de la constitution mais de la loi organique. Avis défavorable.

Mme Nathalie Goulet. - En effet, cela n'a pas à figurer dans la Constitution mais je rappelle qu'en 2000, M. Delevoye, puis Mme Alliot-Marie, il y a peu, ont plaidé pour un statut de l'élu. J'espère que ce sera le prochain texte après la Constitution. Il faudra bien qu'il entre dans le droit positif.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Si le statut de l'élu, de tous les élus, ce serpent de mer, était prévu par la Constitution, cela pousserait le législateur à s'en préoccuper activement. Voilà vingt ans que nous le demandons et qu'il ne vient jamais.

L'amendement n°361 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°313, présenté par M. Alfonsi.

Supprimer le 1° de cet article.

M. Nicolas Alfonsi. - Je partage les préoccupations de M. Gouteyron. L'esprit qui animait Michel Debré disparait petit à petit, pour des considérations subalternes ou obscures. Quelle perte d'autorité pour le Premier ministre, quel renforcement pour le Président ! Ce grignotage permanent dénature la Constitution.

Il ne faut pas mépriser les élus suppléants. Je connais des hommes éminents qui ont commencé ainsi -l'ancien maire de Paris, le chef du Gouvernement, et bien d'autres. Porter atteinte à la dignité des suppléants n'est pas convenable. Il faut en revenir à l'esprit de la Constitution mais je souhaite que la ministre nous indique les véritables motifs de cet article.

M. le président. - Amendement identique n°442, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.

M. Bernard Frimat. - Notre amendement est identique à celui de M. Alfonsi et à celui qu'avait déposé M. Gouteyron. Ce sera, avec cet article, une curiosité qu'un parlementaire nommé en mission plus de six mois perde son mandat : faudra-t-il le nommer ministre trois ou quatre jours pour lui conserver son siège ? La mesure est aussi sportive que son introduction puisqu'il s'agit d'un parachute, non pas doré mais ventral, que le parlementaire nommé au gouvernement pourra ouvrir pour retrouver son Assemblée en quittant le Gouvernement.

Cela peut aider à détruire l'équipe ministérielle alors que la vie d'une équipe est toujours complexe. On verra en revanche des promotions honorifiques, des nominations fugitives destinées à régler un problème ponctuel. Il commence à se dire que, dans leur stratégie personnelle, certains ministres attendent le texte pour être assurés en janvier ou en mars prochain d'un retour au bercail...

Le ministre conserverait alors son siège par personne interposée. Est-ce conforme à l'article 23 qui traite des incompatibilités ? Quant au remplaçant, il pourra être remercié à tout moment. Je reprendrai la métaphore sportive que M. Raffarin filait ce matin car je ne souhaite pas que le remplaçant ait le statut des remplaçants de l'équipe de France, inscrits dans la liste des 23, puis écartés, et parfois rappelés.

Tout cela n'est pas sain, revenons-en à ce que M. Gouteyron a rappelé.

M. le président. - Amendement n°299, présenté par Mme Nathalie Goulet.

Compléter le deuxième alinéa (1°) de cet article par les mots :

ayant pris fin sur la présentation de la démission collective du Gouvernement

Mme Nathalie Goulet. - Je me range à la position de M. Gouteyron en rappelant que la situation des suppléants est extrêmement compliquée et qu'avec une telle disposition, nous nous serions privés d'excellents ministres.

L'amendement n°299 est retiré.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je remercie le président Gouteyron d'avoir rappelé l'histoire : sous la IVe République, les ministres restaient parlementaires et ils votaient...

M. Gérard Longuet. - Parfois contre le Gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - J'ai vu au moins une fois sous la Ve des ministres voter avant de choisir entre leur siège et leur portefeuille.

Veuillez m'excuser, les suppléants, cela n'existe pas ; il y a des remplaçants éventuels...

M. Michel Charasse. - Ou des suivants de liste.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le comité Balladur a évoqué la question que vous posez. Il ne faut pas être trop hypocrite, quand quelqu'un est nommé ministre, il fait en sorte que son suppléant mette le mandat à sa disposition.

M. Josselin de Rohan. - Il y a des lettres en blanc.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En fait, et je pourrais citer de nombreux exemples, les anciens ministres essaient de retrouver leur siège et c'est le député qui est élu, pas le suppléant. J'ai connu de grands hommes qui interdisaient à leur suppléant de prendre la parole...

M. Gérard Longuet. - Alors, ils n'étaient pas vraiment de grands hommes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pourquoi ne pas permettre aux députés et aux sénateurs devenus ministres de retrouver leur siège ? Cela ne bouleversera pas les institutions et ne nous ramènera pas à la IVe.

Notre commission a eu un long débat, au cours duquel ont été évoquées la rétroactivité et la situation avant et après la loi organique puis, en pesant tout, nous avons admis le dispositif. Je comprends que l'on s'interroge sur le suppléant mais, aux yeux de l'opinion, c'est le député ou le sénateur qui a été élu. La proportionnelle ?

M. Michel Charasse. - Ce sont les partis qui font la liste !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission des lois propose de ne pas modifier le dispositif.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - La mesure, envisagée en 1974, n'avait pas abouti à quelques voix près.

Les électeurs accordent leur confiance à une personne, pour un mandat d'une durée donnée, et ne comprennent pas qu'on leur demande de revoter pour la même personne. L'abstention bat d'ailleurs des records lors des élections partielles.

M. Michel Charasse. - C'est qu'elles ne sont pas décisives.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Dans la plupart des régimes parlementaires, il n'y a pas d'incompatibilité entre fonction ministérielle et parlementaire.

Rien ne change pour le remplaçant éventuel. Quant au parlementaire en mission, il continue d'exercer son mandat. Il n'y a incompatibilité que si la mission dépasse six mois, et constitue un contrat de fonction publique. La situation n'est donc pas la même que pour un membre du Gouvernement. (M. Bernard Frimat se montre dubitatif) Défavorable aux deux amendements.

M. Michel Charasse. - On ne peut conclure sans répondre à la question soulevée par M. Gouteyron. Quid du remplaçant éjecté...

M. Josselin de Rohan. - A l'ANPE !

M. Michel Charasse. - ... lorsque ce dernier a lui-même renoncé à d'autres mandats ? Va-t-on détricoter ce qui a été fait, par ricochet ? Ce sera « ôte-toi de là que je m'y remette » en série.

Quid d'un ministre victime de la jurisprudence dite Balladur ? Contraint de démissionner en cas d'ouverture d'une information judiciaire, il se retrouve Gros-Jean comme devant en cas de non-lieu ou d'acquittement, ayant perdu tous ses mandats et ne pouvant les récupérer !

La situation est la même pour les parlementaires en mission, mais il y a moyen de s'en sortir : il suffit de mettre un terme à sa mission au sixième mois et de lui en donner une autre le lendemain, en changeant le titre ! (M. Gérard Longuet le confirme)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quels petits arrangements...

M. Michel Charasse. - J'attends une réponse du Gouvernement sur ces points, même s'ils ne relèvent pas de la loi constitutionnelle. Si l'on met en oeuvre ce dispositif, on s'engage à refaire le film en marche arrière. Sinon, on ne trouvera plus personne pour accepter d'être remplaçant, et de se retrouver dans la situation du mari trompé, qui l'apprendra par la presse !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On trouvera toujours !

M. Philippe Dallier. - Ne vous inquiétez pas, ce sera le trop-plein !

M. Gérard Longuet. - Cet article nous rappelle la nature profondément intermédiaire de nos institutions. (Mme Nicole Bricq approuve) Le Gouvernement est à mi-chemin entre un cabinet présidentiel, expression d'un régime présidentiel, et un Gouvernement dont la légitimité est parlementaire.

La possibilité pour un parlementaire devenu ministre de revenir à l'assemblée dont il est issu rappelle cette double nature du Gouvernement. Le Président de la République peut choisir des personnalités de talent, extérieures au Parlement, mais le ministre parlementaire a pour sa part la légitimité que donnent l'élection et l'appartenance à une famille politique.

Nos collègues de gauche, partisans, comme moi, d'une République plus parlementaire et moins présidentielle, devraient soutenir cette proposition. Certains ministres représentent quelque chose dans la vie publique ; cette légitimité ne cesse pas quand ils accèdent au Gouvernement. C'est particulièrement vrai dans un Gouvernement de cohabitation, mais pas uniquement.

Le Premier ministre n'en est nullement affaibli, au contraire : mieux vaut être le chef d'une équipe dont la solidarité repose sur la volonté que sur la peur de la vacuité ! La possibilité pour un ministre de revenir dans l'assemblée dont il tire sa légitimité lui permet de peser dans les arbitrages gouvernementaux, et de répondre avec autorité aux administrations financières ! La cohésion du Gouvernement se fonde alors sur un débat politique.

En outre, un ministre en mesure de revenir dans l'assemblée sera plus attentif lors des débats parlementaires !

Nous devons accepter de revenir sur une disposition introduite en 1958 en réaction aux excès condamnables de la IVe République. A l'époque, il y avait le soutien sans participation, mais aussi, messieurs du parti communiste, la participation sans soutien : en 1947, vous avez quitté le Gouvernement après avoir voté contre le Gouvernement dont vous faisiez partie ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'exclame)

M. Michel Charasse. - Ils ont été virés !

M. Gérard Longuet. - Par Ramadier. Il y avait des socialistes courageux, à l'époque ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'indigne)

M. Josselin de Rohan. - Je partage l'analyse de M. Gouteyron. La novation proposée me dérange quelque peu. Mais qui veut faire l'ange fait la bête, dit Pascal, et aucun système n'est parfait. Sous la IVe République, les ministres étaient parlementaires et votaient. En 1947, M. Thorez et ses amis, refusant de voter la confiance au Gouvernement auquel ils appartenaient, ont été démissionnés par le président Auriol et M. Ramadier. La situation appelait quelque réforme... Le général de Gaulle a donc demandé la séparation entre fonction ministérielle et mandat parlementaire.

Mais la réalité est très différente. Les membres du Gouvernement s'occupent de très près de leur circonscription, au point que le malheureux suppléant ne joue souvent qu'un rôle de figurant. Les rênes sont tenues très courtes !

M. Charles Pasqua. - Ça dépend par qui.

M. Gérard Longuet. - C'est le prince consort !

M. Josselin de Rohan. - Nous avons entendu ce matin de mâles affirmations sur le cumul. M. Jospin avait en effet demandé à ses ministres de démissionner de leurs fonctions de président de conseil général ou de maire : en réalité, le ministre, sans quitter son bureau, devenait premier adjoint, président de la communauté d'agglomération...

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est exact.

M. Josselin de Rohan. - ... et le maire en titre était un cache-pot ! Cela manque de dignité... Il faut être pragmatique.

Autre inconvénient, les élections partielles peuvent ménager des surprises...

M. Gérard Longuet. - Comme en janvier 1982 !

M. Josselin de Rohan. - Faute de solution parfaite, je reconnais que celle du Gouvernement, sans être enthousiasmante, a le mérite d'éviter une rupture.

Ce retour au Parlement ne me paraît pas fondamentalement contraire à l'esprit de la Ve République, même si l'on revient à une certaine forme de régime parlementaire.

En réalité, derrière tout cela il y a l'idée de nous préparer à un régime présidentiel. La question sera posée un jour. Je n'en dis pas plus et j'attends d'avoir un certain nombre de précisions avant de me prononcer sur cette réforme.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il est inadmissible d'entendre M. Longuet nous dire « Messieurs du parti communiste ».

M. Gérard Longuet. - A l'époque il n'y avait guère de femmes.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Oui mais nous, nous sommes les membres du groupe communiste, républicain et citoyen.

M. Gérard Longuet. - Je vous en donne acte.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Figurez-vous que je suis assez d'accord avec vous, nous sommes dans un régime hybride ; nous allons vers un régime présidentiel, tous les partisans de cette réforme le savent. Et je me méfie beaucoup des cabinets ministériels d'un tel régime, avec des ministres baladeurs parce qu'ils ne seraient plus que de simples collaborateurs.

Mais plaçons-nous dans l'optique d'un régime parlementaire : il y a des raisons pour lesquelles un ministre n'est plus ministre, il y a de bonnes raisons pour qu'un Gouvernement soit désavoué et démissionne. Il est donc normal que ses ministres aillent devant les électeurs car la légitimité vient du peuple. Si un Gouvernement est mis en minorité...

M. Gérard Longuet. - Il y a dissolution !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - ... il n'est pas normal que ses ministres retrouvent automatiquement leurs sièges de parlementaires.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Pour une fois, M. Hyest m'a convaincue. Et puisque nous parlions tout à l'heure de reconversion, on pourrait aussi se préoccuper de celle des suppléants. Mais il paraît difficile que cette disposition s'applique immédiatement. D'abord, il faut attendre la loi organique, ensuite les actuels suppléants n'ont pas été prévenus.

Je reviendrai sur la question du remplacement temporaire à mon amendement 375.

M. Jean-Pierre Raffarin. - Je tire de mon expérience beaucoup de sympathie pour les propos d'Adrien Gouteyron. J'ai un point de divergence avec M. Longuet : le mandat parlementaire et la responsabilité de ministre ne sont pas de même nature et servir son pays exige certains sacrifices. Je me rallie au rapporteur et à la commission car il y a d'autres manières d'assurer la solidarité gouvernementale. Lorsqu'on passe du Parlement au Gouvernement, les responsabilités ne sont pas de même nature. Le retour au Parlement ne devrait pas être automatique. Être ministre, c'est d'abord servir, et non pas se servir. (Applaudissements sur certains bancs à droite et au centre)

M. Jean-Pierre Sueur. - Sur l'essentiel, je suis d'accord avec M. Raffarin. Et j'ai été impressionné par le discours de M. de Rohan.

Il y avait deux solutions : soit créer un régime présidentiel, soit rester dans le système actuel mais en donnant beaucoup plus de pouvoirs au Parlement. Or, on n'a opté ni pour l'un ni pour l'autre. D'où un texte et un système hybrides et confus. D'éminents esprits nous font de beaux discours sur les fonctions de parlementaire et de ministre. L'ennui, c'est qu'ils ne voteront pas en conséquence.

M. David Assouline. - Cette disposition s'appliquera-t-elle aux actuels parlementaires ? Il serait paradoxal qu'ils modifient les règles du jeu pendant leur propre mandat. Je voudrais sur ce point une réponse précise de la Garde des sceaux et du rapporteur. Leur réponse nous éclairera sur la justesse de la formule de M. Raffarin : servir et non se servir.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les dispositions transitoires viennent à la fin du texte. Je ne sais pas ce que dira le Gouvernement mais, dans l'esprit de la commission, la disposition s'appliquera aux députés et sénateurs qui deviendraient ministres après le vote de la loi organique. Ce n'est pas la date d'élection qui compte.

M. David Assouline. - J'ai également posé la question au Gouvernement : je vois qu'il ne veut pas répondre.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Je réponds ! Cela s'appliquera après le vote de la loi organique. Ce n'est pas d'application immédiate. Ce sera applicable aux ministres qui voudront retourner au Parlement après le vote de la loi organique. (Marques de perplexité sur les bancs socialistes)

L'amendement n°313, identique à l'amendement n°442, n'est pas adopté.

Mme Rachida Dati, Garde des sceaux. - Pour que les sénateurs puissent prendre leurs dispositions, le Gouvernement propose que l'article 33, qui traite de l'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne, soit examiné à la reprise de la séance de lundi soir 23 juin. (Assentiment)

Modification de l'ordre du jour

M. le président. - Par lettre en date de ce jour, M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement a proposé au Sénat de poursuivre la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République lundi 23 juin, après-midi et soir, et éventuellement mardi 24 juin matin, après-midi et soir.

En conséquence, l'ordre du jour de ces séances s'établira donc comme suit :

LUNDI 23 JUIN 2008

A 15 heures et le soir : suite du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.

MARDI 24 JUIN 2008

A 9 heures 30, à 16 heures et le soir :

1°) Éventuellement, suite du projet de loi constitutionnelle ;

2°) Projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

La séance est suspendue à 19 h 45.

présidence de M. Christian Poncelet

La séance reprend à 21 h 50.