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Projet de loi relatif à la lutte contre la fraude

26 juin 2018 : Lutte contre la fraude ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MARDI 26 JUIN 2018

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes saisis pour avis du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, pour lequel nous avons une délégation au fond sur les articles 1er, 8 et 9.

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi relatif à la lutte contre la fraude a été présenté en Conseil des ministres le 28  mars dernier puis déposé sur le bureau du Sénat. Ce texte, dont la commission des finances est saisie au fond, entend doter l'administration et l'autorité judiciaire de nouveaux instruments pour lutter plus efficacement contre les infractions fiscales et douanières.

Il est présenté comme le pendant répressif du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance (Essoc) qui a pour objet de permettre à l'administration d'accompagner de façon bienveillante un contribuable ayant commis une erreur ou un oubli de bonne foi. Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude prévoit, quant à lui, le renforcement de la sanction du contribuable qui se soustrait sciemment à ses obligations contributives.

Chaque année, la fraude fiscale prive l'État de ressources d'un montant estimé entre 60 et 80 milliards d'euros. L'administration fiscale procède à environ un million de contrôles par an sur des entreprises et des personnes physiques, contrôles sur pièces et parfois sur place qui permettent de repérer environ 15 000 dossiers de fraude fiscale présentant un caractère dit « répressif », c'est-à-dire des dossiers qui révèlent une intentionnalité d'éluder l'impôt, exclusive de la bonne foi, ce qui est la condition nécessaire pour pouvoir engager des poursuites pénales.

Un millier de dossiers sont transmis annuellement au parquet, qui peut décider d'engager ou non des poursuites. Le nombre de décisions finalement rendues par le juge pénal est de l'ordre de quelques centaines chaque année. Les dossiers transmis à la justice sont ceux que l'administration a sélectionnés et qui ont reçu un avis favorable de la commission des infractions fiscales (CIF). Créée en 1977, la CIF est une commission indépendante composée de 29 membres dont le président est un conseiller d'État.

Pour procéder à la sélection de ce millier de dossiers, l'administration applique les critères définis dans une circulaire commune du garde des sceaux et du ministre du budget de 2014 : on y retrouve des critères comme le seuil financier de plus de 100 000 euros d'impôts éludés, l'organisation de l'insolvabilité, l'omission ou la minoration de déclaration de plus-value, de successions, de donations, etc.

Tous les interlocuteurs auditionnés ont confirmé que les parquets et les tribunaux correctionnels n'auraient pas les moyens de traiter, dans un délai raisonnable, les milliers de dossiers qui présentent un caractère répressif. L'application de sanctions administratives permet donc de réprimer beaucoup plus vite les manquements constatés et surtout de percevoir plus rapidement les recettes fiscales que la fraude avait permis de soustraire au fisc.

Il est admis par le plus grand nombre qu'il est nécessaire de ne porter devant la justice que les affaires les plus emblématiques et pour lesquelles l'exemplarité de la sanction pénale, avec la publicité qui s'y attache, présente un intérêt majeur. Il n'en reste pas moins que le système actuel mérite à la fois d'évoluer et de se renforcer.

Le texte qui nous est soumis comporte onze articles, dont certains concernent le fonctionnement de la justice ou modifient des règles de droit pénal, ce qui a conduit la commission des finances à nous déléguer au fond les articles 1er, 8 et 9, étant précisé que le champ de notre saisine pour avis s'étend à l'article 5.

D'une manière générale, les dispositions du texte concourent à trois objectifs : mieux détecter, mieux appréhender, et mieux sanctionner la fraude.

En matière de détection, le projet de loi facilite l'échange de données entre administrations et la transmission d'informations par les plateformes collaboratives. En matière d'appréhension de la fraude, il renforce les moyens d'investigation. En matière de sanction, des dispositions complètent et alourdissent l'arsenal existant, notamment dans une logique plus large de publicité.

L'article 1er autorise la création, au sein du ministère du budget, d'un nouveau service à compétence nationale chargé de mener des enquêtes judiciaires en matière de fraude fiscale : il s'agirait d'une « police de Bercy ». Pourtant, depuis 2010, procureurs et juges d'instruction peuvent s'appuyer sur une brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF). Dépendant du ministère de l'intérieur, et co-administrée par Bercy, cette brigade associe des officiers de police judiciaire (OPJ) et des officiers fiscaux judiciaires (OFJ). Elle peut ainsi mettre en oeuvre les techniques d'investigation de la police judiciaire - écoutes, filatures, balises par exemple - et bénéficier d'une expertise pointue en matière fiscale. Cette brigade, originale par sa mixité de fonctions, comprend environ 40 agents qui peuvent s'appuyer sur l'ensemble du maillage territorial de la police judiciaire, soit environ 5 700 personnes.

Le Conseil d'État précise dans son avis qu'un second service d'enquête judiciaire fiscale créé hors du ministère de l'intérieur serait concurrent du premier. Il dit ne pas comprendre pourquoi, dans un souci de bonne administration, n'est pas retenue l'option consistant à renforcer le service existant.

Je suis également peu convaincue du bien-fondé de la création d'une nouvelle police, celle de Bercy, alors que la BNRDF a déjà pour mission de mener des enquêtes fiscales. Il me semble plus simple, plus sain et plus efficace de doter la BNRDF de moyens supplémentaires que de créer un nouveau service, qui risque d'alimenter une guerre des polices, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique, et qui risque de faire fi de la nécessaire coordination que nécessite ce type de dossiers complexes. Je vous proposerai donc la suppression de cet article.

L'article 5 traite de la publicité des condamnations pour fraude fiscale, suivant le principe du name and shame. Dans sa rédaction actuelle, l'article 1741 du code général des impôts prévoit que les tribunaux peuvent décider l'affichage ou la diffusion des condamnations qu'ils prononcent pour fraude fiscale. Jusqu'en 2010, cette peine complémentaire d'affichage ou de publication était obligatoire. Mais le Conseil constitutionnel a estimé que cette règle, par son caractère automatique, contrevenait au principe constitutionnel d'individualisation des peines. Depuis qu'elles sont facultatives, les peines de diffusion ou d'affichage ne sont prononcées, en moyenne, que dans 5 % des affaires.

Considérant que la publicité des condamnations peut avoir une vertu dissuasive, le Gouvernement propose de la rendre de nouveau obligatoire en précisant que cette peine complémentaire pourrait être écartée, par une décision spécialement motivée du juge, si elle n'apparaissait pas justifiée au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. J'estime le dispositif proposé satisfaisant, en ce qu'il permet de rétablir la règle qui était en vigueur jusqu'en 2010, tout en la conciliant avec le principe d'individualisation des peines.

L'article 8 traite de l'alourdissement des amendes prévues en cas de fraude fiscale. L'article 1741 du code général des impôts prévoit que les personnes physiques condamnées pour fraude fiscale encourent une peine de 5 ans d'emprisonnement et de 500 000 euros d'amende. En cas de fraude fiscale aggravée, les peines sont portées à 7 ans d'emprisonnement et à 3 millions d'amende. Pour les personnes morales, le montant de l'amende est cinq fois plus élevé, soit 2,5 millions d'euros ou 15 millions en cas de fraude aggravée. Quoique d'un niveau élevé, ces peines d'amende se révèlent insuffisamment dissuasives face à certaines fraudes. C'est pourquoi cet article prévoit que le montant de l'amende pourra être porté au double du produit tiré de l'infraction. Ainsi, en cas de fraude ayant permis à un particulier d'éluder 5 millions d'impôts, l'amende pourrait atteindre, au maximum, 10 millions. Pour les personnes morales, compte tenu du principe figurant à l'article 131-38 du code pénal, le montant de l'amende pourrait atteindre le décuple du produit de l'infraction. Je ne peux qu'encourager la commission à approuver cette disposition.

Enfin, l'article 9 étend la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) à la fraude fiscale. Cette procédure, souvent appelée le plaider-coupable, a été introduite dans notre code de procédure pénale en 2004. Elle permet d'apporter une réponse pénale plus rapide pour certaines infractions reconnues par leur auteur.

La procédure se déroule en deux temps : d'abord, une phase de proposition par le procureur puis, lorsque la personne poursuivie accepte la ou les peines proposées, une phase d'homologation auprès du président du tribunal de grande instance. La CRPC permet d'éviter un procès long et de régler le dossier en quelques mois sans effacer pour autant la culpabilité de l'auteur. Je vous propose d'accepter cette mesure.

Dans le même esprit, et en lien avec une proposition pertinente formulée par nos collègues députés Emilie Cariou et Éric Diard dans un récent rapport d'information, je vous propose d'étendre à la fraude fiscale la possibilité de conclure une convention judiciaire d'intérêt public (CJIP). La conclusion d'une telle convention par une personne morale est possible sur la seule proposition du procureur. Elle implique de verser au Trésor public une amende d'intérêt public et de mettre en oeuvre un programme de mise en conformité. La convention doit être obligatoirement homologuée par un juge qui doit également en faire publicité via un communiqué de presse et une diffusion en ligne.

Déjà autorisée pour le blanchiment de fraude fiscale, la CJIP a été utilisée avec succès par le parquet national financier (PNF) pour traiter certains dossiers et il est donc cohérent de l'autoriser aussi pour la fraude fiscale. Je vous proposerai un amendement en ce sens.

Le rapporteur général de la commission des finances est favorable aux amendements que je vais vous présenter. À cette heure, en revanche, je ne peux vous présenter les amendements qui seront proposés par la commission des finances, notre collègue Alberic de Montgolfier y travaillant jusqu'au dernier moment ; la commission des finances se réunira demain matin. Je sais son souhait d'inscrire des critères objectifs dans la loi qui permettraient de déterminer les dossiers issus d'un contrôle fiscal qui mériteraient d'être transmis directement au parquet, sans passer par la CIF, critères que la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les circulaires ministérielles et les pratiques de la CIF, utilisent déjà, à savoir le seuil financier de 100 000 euros, l'opacité du montage, la récidive...

M. Philippe Bas, président. - Merci pour ce rapport d'une grande clarté.

M. François Pillet. - Ce sujet technique déchaîne souvent les passions. Je rejoins notre rapporteur sur l'article 1er, mais était-il nécessaire d'avoir recours à la loi pour organiser des services d'enquête ?

Ce texte fait ressurgir le verrou de Bercy, véritable serpent de mer. Comme je me suis maintes fois exprimé sur cette institution que j'ai critiquée depuis sa naissance, je n'y reviendrai pas, mais je préfère me répéter plutôt que de me contredire. Et puis, à quoi bon s'agacer de ce verrou alors qu'avec l'arrêt Talmon, la Cour de cassation a offert une voie de contournement. C'est pourquoi je soutiens l'amendement créant un article additionnel après l'article 9, afin d'inscrire dans la loi cette jurisprudence qui permet aux parquets de poursuivre directement le délit de blanchiment de fraude fiscale.

Pour le reste, j'approuve les autres amendements de notre rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat. - Certaines dispositions de ce projet de loi nous satisfont, comme le durcissement des peines ou le renforcement des moyens dédiés à la lutte contre les fraudes, mais d'autres sont critiquables car la fraude fiscale n'est toujours pas considérée comme un délit à part entière. En tant que grand défenseur des libertés - surtout des libertés de certains- le Conseil constitutionnel nous invite à traiter ces questions avec beaucoup de doigté.

Sous le terme générique de fraude fiscale, on parle des petits manquements mais aussi de la fraude organisée, qui coûte 50 à 60 milliards d'euros par an à notre pays. Ce n'est pas rien ! L'État pourrait peut-être faire des efforts pour récupérer ce manque à gagner. Nous devons renforcer les moyens d'investigation et permettre au ministère de la justice, par le biais du parquet financier, de lutter contre la fraude. Je ne comprends donc pas que d'autres ministères soient chargés de cette lutte. En revanche, je rejoins mon collègue Pillet sur le verrou de Bercy.

Non, les petits arrangements avec les fraudeurs ne sont pas acceptables.

M. Jérôme Durain. - Notre position sur ce texte s'inscrit dans la continuité de celle que nous avons prise lors de l'examen de la proposition de loi de Mme de la Gontrie sur le verrou de Bercy. Je regrette des textes qui arrivent par bribes, avec beaucoup d'amendements annoncés mais pas encore connus. Je souhaite bon courage à notre rapporteur qui est au milieu du gué.

Sur le reste, ce projet de loi est le bâton, après la carotte du texte « Société de confiance ». Comme notre rapporteur, je suis dubitatif sur l'article 1er. Nous sommes favorables à l'article 8 qui durcit les sanctions, même si les peines effectivement prononcées par les juges en relativiseront certainement l'impact. Enfin, la réforme de la justice annoncée par la garde des sceaux reviendra certainement sur l'article 9 que nous nous apprêtons à adopter.

Mme Agnès Canayer. - Dans la mesure où je suis élue d'un territoire qui compte le premier port à conteneurs de France, je vois le travail des douanes pour lutter contre les fraudes. En outre, j'ai rendu un rapport il y a un an sur la lutte contre la fraude sociale dans le cadre de la mission d'évaluation des comptes de la sécurité sociale.

Les montages complexes prennent de court nos services qui ne sont pas assez coordonnés entre eux. Comme notre rapporteur, je suis donc opposée à la création d'une police spéciale au sein du ministère des finances. Nous devons doter nos services des moyens matériels les plus performants pour qu'ils puissent appréhender le plus en amont possible les fraudeurs.

Les sanctions pénales sont insuffisamment efficaces pour lutter contre la fraude : le temps d'instruction permet aux fraudeurs d'organiser leur insolvabilité. Pour lutter contre les fraudes sociales et douanières, il faut privilégier les sanctions administratives.

M. François Bonhomme. - Comment évaluer précisément le montant de la fraude ? Bercy l'estime à 25 milliards tandis que certaines ONG évoquent jusqu'à 100 milliards.

Ce texte concerne-t-il aussi les fraudes aux cotisations sociales et à la TVA ?

Ce rapport confirme que la justice n'a pas les moyens de poursuivre toutes les affaires, puisqu'elle ne se préoccupe que de celles qualifiées d'emblématiques. Qu'est-ce à dire ? Que fait-on du principe d'égalité ?

Comment va se traduire cette chasse à la grande fraude ? L'inventivité dans ce domaine est sans limite et les services de l'État se retrouvent souvent dépassés par la technicité des montages et par leur manque d'effectifs.

Mme Muriel Jourda. - Je voudrais réagir aux propos de M. Collombat : nous sommes tous d'accord pour lutter contre la fraude, mais cela ne doit pas nous faire oublier qu'il faut poursuivre les efforts d'économie. Peut-être faut-il nous interroger sur la cause de la fraude : n'est-elle pas le symptôme d'une maladie bien plus grave, l'excès d'impôt ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Pauvres riches !

Mme Muriel Jourda. - Le consentement à l'impôt est un principe en perdition : le taux, l'assiette et l'utilisation de l'impôt sont décriés, ce qui explique en partie la fraude.

M. Philippe Bas, président. - Cette question est essentielle, mais même si le taux de l'impôt est trop élevé, cela n'excuse pas la fraude.

Mme Brigitte Lherbier. - J'ai rencontré vendredi le président de la chambre des métiers de Lille qui estime que les PME ont plus besoin d'aide que de subir le harcèlement des services fiscaux. Non, les artisans ne sont pas de grands fraudeurs.

M. Éric Kerrouche. - Le niveau de prélèvements publics baisse de façon régulière en France depuis les années 2000 au profit des catégories les plus aisées de la population ; les déficits publics auraient pu être évités si l'on avait maintenu le niveau des prélèvements.

La remise en question des impôts est difficilement entendable, sauf à considérer que l'impôt est illégitime pour les plus riches.

M. Yves Détraigne. - Notre système fiscal est extrêmement complexe et il faut être un spécialiste pour s'y retrouver. Une législation claire et durable serait indispensable. Nous réformons beaucoup trop souvent la règlementation, ce qui permet de trouver des failles pour échapper à l'impôt.

Mme Josiane Costes. - Je m'inquiète de la subjectivité de certains termes : « les affaires les plus emblématiques », « les cas les plus graves »... Ne risque-t-on pas certaines dérives ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous voudrions tous un système clair qui permette de savoir qui paye et qui ne paye pas. Mais la complexité actuelle n'est pas le fruit du hasard : l'obscurité favorise des accommodements avec le ciel...

M. Philippe Bas, président. - À l'attention de M. Kerrouche, je voudrais rappeler que les prélèvements obligatoires en France représentaient en 1995, 33,6 % du PIB, en 2000, 43,1 % et en 2015, 45,5 %.

M. Éric Kerrouche. - Je faisais référence à l'impôt sur le revenu. À considérer qu'il faut baisser l'impôt pour être plus compétitif, nous nivelons par le bas. Les décisions prises aux États-Unis vont avoir des conséquences négatives pour tous, sauf pour le petit nombre de contribuables fortunés qui captent la plus grande des richesses produites dans le monde.

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - Effectivement, monsieur Durain, les conditions ne sont pas les meilleures pour rapporter ce texte d'autant que la commission des finances souhaite encore l'améliorer.

Je ne me prononcerai pas sur la justesse et le montant de l'impôt : ce vaste débat pourra avoir lieu lors de la prochaine loi de finances.

Le montant de la fraude fiscale est difficile à évaluer : la fourchette entre 60 et 80 milliards est la plus communément admise, mais comme il d'agit d'impôts éludés, impossible d'être plus précis.

J'en viens à l'article 1er et à la création d'une police de Bercy. J'ai auditionné la BNRDF : des discussions approfondies ont eu lieu entre le ministère du budget et celui de l'intérieur. Bercy veut absolument cette police. Aujourd'hui, le code de procédure pénale prévoit que les officiers fiscaux judiciaires doivent être rattachés au ministère de l'intérieur, d'où la nécessité de passer par la loi pour créer un nouveau service d'enquête au sein du ministère du budget. Dans l'étude d'impact, il est dit que 260 affaires sont en attente à la BNRDF alors que seulement 205 affaires sont en cours d'instruction. La BNRDF instruit ces dossiers complexes et rend ses conclusions en 24 mois en moyenne. Ce délai semble tout à fait satisfaisant au regard du temps nécessaire pour mener l'instruction. Les bons taux d'élucidation sont dus aux OPJ formés à la contrainte : ils savent mener des perquisitions, auditionner, investiguer, alors que les OFJ sont formés au contrôle fiscal. Leurs formations sont tout à fait complémentaires. La mixité des profils au sein de la BNRDF explique les succès enregistrés. En outre, la brigade nationale est rattachée au ministère de l'intérieur mais codirigée par des fonctionnaires des finances publiques.

Aucun office central de police judiciaire n'est rattaché au ministère de la justice, monsieur Collombat. Il est préférable que le ministère de l'intérieur soit compétent, afin que cette police bénéficie de son maillage territorial.

Je ne pense pas que l'on reviendra sur le plaider coupable à l'occasion de l'examen des prochains textes sur la justice.

Les affaires dites « emblématiques » sont celles qui remplissent les critères définis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, précisée par les circulaires ministérielles et l'usage de la CIF. Aujourd'hui, la justice serait incapable de traiter 15 000 dossiers répressifs. Sur cette masse de dossiers, seuls un millier remplissent l'ensemble des critères. Ces dossiers sont présentés par la CIF aux parquets territoriaux ou au parquet national financier qui en retiennent en général 95 %. Les critères de complexité, d'opacité et de récidive sont examinés avec attention, de même que le montant d'impôt éludé. M. de Montgolfier souhaiterait inscrire ces critères dans la loi. Merci à M. Pillet d'avoir rappelé que le parquet est saisi par la CIF mais qu'il a aussi la capacité de s'autosaisir en cas de blanchiment de fraude fiscale, depuis l'arrêt Talmon de 2008. Je propose d'inscrire cet arrêt dans la loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (délégué)

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-56 tend à supprimer l'article 1er, tout comme l'amendement identique COM-13, et je suis défavorable à l'amendement COM-12. Je m'en suis longuement expliquée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors que les problèmes que nous évoquons ce matin sont toujours plus interministériels, ils sont ici traités en silo, d'où des questions de répartition de compétences et de moyens. Si la lutte contre l'évasion fiscale était une priorité, tous les services avanceraient dans la même direction. Lorsque fut créée l'Agence française anticorruption (AFA), j'avais proposé que cette instance fût à la disposition du parquet financier. Bien sûr, cela a été refusé. J'ai le sentiment que l'on continue à bricoler, sans grande cohérence d'ensemble.

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - À mon avis, l'organisation actuelle, avec la BNRDF, est optimisée et répond à la nécessaire transparence et transversalité que nous appelons tous de nos voeux. Si un trafic de drogue est découvert à l'occasion d'un contrôle pour fraude fiscale, la police locale se saisira du dossier. Ministères de l'intérieur et du budget travaillent de conserve.

L'amendement de suppression COM-56 est adopté. En conséquence, la commission proposera à la commission des finances d'adopter l'amendement identique COM-13 et de ne pas adopter l'amendement COM-12.

La commission proposera à la commission des finances de supprimer l'article 1er.

Article 9 (délégué)

M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement COM-11 supprime l'article. La CRPC, procédure rapide et particulière, doit être réservée à certains délits bien délimités et qui ne posent pas de problèmes. Le fait de l'étendre à la fraude fiscale, sans instaurer de plafond, me parait excessif. La CRPC, qui a eu du mal à s'imposer, est aujourd'hui bien acceptée. Ne bouleversons pas l'équilibre auquel nous sommes parvenus.

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - La CRPC n'est pas un régime de faveur. Le procureur n'est pas obligé d'utiliser cet outil. Le prononcé de la peine est homologué par le juge.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit effectivement de prononcer une peine.

M. François Pillet. - Lorsque le juge n'admet pas l'accord qui est intervenu entre le procureur et le prévenu, il peut le refuser. La CRPC est un mode de jugement ; en aucun cas, il ne s'agit d'un jugement allégé.

L'amendement rédactionnel COM-59 est adopté.

La commission proposera à la commission des finances de ne pas adopter l'amendement COM-11.

La commission proposera à la commission des finances d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 9

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - Autorisé pour le blanchiment de fraude fiscale, le recours à la procédure de CJIP gagnerait à être étendu à la fraude fiscale elle-même afin de permettre aux procureurs de traiter plus rapidement certains dossiers, d'où cet amendement COM-57.

L'amendement COM-57 est adopté.

Mme Nathalie Delattre, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-58 inscrit l'arrêt Talmon dans la loi.

L'amendement COM-58 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Nous en avons terminé. Notre rapporteur présentera demain ces amendements à la commission des finances.