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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 32

SERVICES DU PREMIER MINISTRE :

IV. - PLAN

Rapporteur spécial : Mme Nicole BRICQ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 4

A. UN BUDGET QUI TRADUIT PARTIELLEMENT LES ORIENTATIONS DÉFINIES L'AN DERNIER PAR LE PREMIER MINISTRE 4

1. Le Plan, instance de prospective 4

2. Les priorités définies par le Premier ministre 7

3. Un nouveau mode d'organisation 9

a) La réorganisation des services du Plan 9

b) La mise en place des groupes de projets 10

c) Premier bilan 12

4. Un détachement de certains organismes subventionnés 12

B. LE PLAN ET L'ÉVALUATION : UN BUDGET QUI NE TRADUIT PAS TOTALEMENT LES NOUVELLES ORIENTATIONS 13

1. Une clarification nécessaire quant au devenir des crédits consacrés à l'évaluation des politiques publiques 13

a) Le secrétariat d'un conseil désormais virtuel 14

b) La contribution du Plan au développement de l'évaluation dans l'administration 16

c) Le maintien des crédits consacrés à l'évaluation dans le budget 2005 n'est pas cohérent avec l'abandon affiché de cette mission 17

2. Les crédits en faveur de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions (CPER) 18

a) Le rôle du Plan en matière d'évaluation des CPER 18

b) Les thèmes d'évaluation retenus 19

c) L'évaluation des CPER : une mission désormais « résiduelle » mais qui continue de mobiliser des crédits importants 20

C. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 22

1. Le Plan devient une action au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement » 23

a) Une évolution entre le projet initial et la maquette définitive 23

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial 24

2. Les expérimentations 25

3. L'utilisation du progiciel ACCORD : des améliorations mais une situation encore imparfaite 25

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS : UNE DIMINUTION APPARENTE TRÈS IMPORTANTE QUI DOIT ÊTRE RELATIVISÉE 28

A. L'EXÉCUTION DES BUDGETS ANTÉRIEURS 30

1. L'exécution du budget 2003 30

2. L'exécution 2004 32

B. LES DÉPENSES ORDINAIRES 34

1. Les crédits du titre III 34

a) Les moyens de fonctionnement 34

b) Les dépenses de personnel et d'action sociale 35

(1) Des crédits en baisse de 0,39 % 35

(2) Des effectifs en diminution mais un recours accru aux vacations 36

c) Les crédits relatifs aux réparations civiles et au frais de justice 37

2. Les crédits du titre IV 37

C. LES DÉPENSES EN CAPITAL 39

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 40

EXAMEN EN COMMISSION 41

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN BUDGET QUI TRADUIT PARTIELLEMENT LES ORIENTATIONS DÉFINIES L'AN DERNIER PAR LE PREMIER MINISTRE

1. Le Plan, instance de prospective

Le Plan : de la planification à la prospective

Créé en 1946, le Plan est tout d'abord l'instrument de la « planification à la française », qui s'est imposée dans la période de l'après-guerre.

De 1947 à 1961, trois plans « de modernisation et d'équipement », dont les priorités avaient un caractère impératif pour le gouvernement, ont ainsi été élaborés. Le premier plan (1947-1953) visait à répondre à une situation de crise économique et de pénurie. Le deuxième plan (1954-1957) comportait des objectifs quantitatifs en termes de production mais également des objectifs globaux de développement économique. Le troisième plan (1957-1961) donna lieu à des difficultés d'exécution liées à la situation financière, qui conduisirent le gouvernement à adopter des mesures de stabilisation et un plan intérimaire (juillet 1960-décembre 1961). Dans cette période, le Plan est un choix qui relève de l'exécutif seul, même si, dès l'origine, la concertation apparaît comme un trait marquant de la planification française.

La loi n° 62-900 du 4 août 1962 portant « approbation du plan de développement économique et social » ouvre, jusqu'en 1975, une période nouvelle pour la planification, qui s'applique au cours de quatre plans de « développement économique et social ». Le champ de la planification s'élargit alors considérablement et ne vise plus uniquement à orienter la production vers des secteurs prioritaires ou vers une direction donnée, mais à assurer les meilleures conditions possibles au développement économique et social de la Nation.

La planification devient dès lors plus indicative : elle fixe des objectifs dont la satisfaction ne dépend plus uniquement de l'État et, bien que l'approche soit de plus en plus macro-économique, la dimension sociale est prise en compte.

La période débutant avec le septième plan (1976-1981) consacre une réelle remise en cause de la planification, même si celle-ci se poursuit jusqu'en 1993, s'ordonnant de plus en plus autour de la définition de stratégies pour la Nation (dans le cas du dixième plan, reconquête d'un haut niveau d'emploi, recherche d'une meilleure cohésion sociale, adaptation au grand marché européen...). Initialement prévu pour couvrir la période la période 1993-1997, le onzième plan ne sera pas adopté par le gouvernement issu des élections législatives de mars 1993.

Compte tenu de la remise en cause de la planification, dont il constituait l'instrument, le Commissariat général du Plan a vu son rôle évoluer. Il a ainsi connu, à partir de 1998, une relance de son activité dans des domaines divers touchant la prospective, l'évaluation ou la recherche. Cette mutation n'a toutefois pas permis de stabiliser le Plan, dont le rôle est devenu plus flou, notamment en lien avec le développement de nouvelles instances comme le Conseil d'analyse économique, créé en 1997, jusqu'à ce que son existence même soit contestée lors du changement de majorité.

L'actuel Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a choisi de recentrer le Plan sur la mission de prospective.

Dans la lettre de mission en date du 16 avril 2003, qu'il avait adressée à M. Alain Etchegoyen, le Premier ministre indiquait que celui se voyait « confier les fonctions de Commissaire au Plan, afin de réfléchir aux moyens qui permettront de transformer le Commissariat en instance de prospective dont la mission serait redéfinie au regard des évolutions de l'Etat et des problèmes auxquels seront confrontées notre société et notre économie dans les années à venir ».

La lettre de mission demandait au nouveau commissaire de s'inspirer « notamment des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur les organismes publics d'évaluation et de prospective ».

C'est à partir de cette lettre de mission et des réflexions contenues dans le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale que le commissaire au Plan a élaboré une nouvelle ligne d'action, qu'il a dévoilée en septembre 2003. Il indiquait alors que la « prospective de l'Etat stratège » constituait pour le Plan « une quadruple exigence :

« - une continuité avec des missions originelles, parfois oubliées, dans le fait de se tourner vers l'avenir ;

« - un recentrage sur le rôle de l'Etat parmi tous les scénarios prospectifs émis par des centres divers ;

« - une vision délibérée de l'Etat conçu comme stratège, c'est-à-dire soucieux de l'intérêt général et du Bien public ;

« - un déplacement de son centre de gravité qui, pour des raisons historiques, a longtemps été très économiste alors que la prospective de l'Etat stratège déborde ce cadre, qui reste néanmoins une référence ».

Le rapport de la MEC
sur les organismes publics d'évaluation et de prospective

Le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale, intitulé « Evaluation et prospective : quelle organisation ? », est paru en juin 2003.

Il dénonce la prolifération d'organismes et relève la confusion dans leurs champs d'intervention ainsi que l'insuffisance de l'évaluation dont ils font l'objet.

Le rapport traite notamment du commissariat général du Plan (CGP). La MEC s'est ainsi interrogée sur le rattachement du CEPII, du CEPREMAP, de l'OFCE et de l'IRES au Plan, estimant que « d'autres rattachements sont à envisager dans le cadre d'une refonte de la nomenclature budgétaire ». La mission considère également que les crédits du titre VI, qui servent à financer des recherches, pourraient figurer dans un autre fascicule budgétaire que celui du Plan.

La mission estime ensuite que les effectifs du CGP sont trop nombreux.

Concernant les travaux du CGP, le rapport de la MEC relève que certains travaux auraient pu être réalisés ou financés par d'autres structures et que ceci brouille l'image du Plan. La mission regrette en revanche que certains travaux de prospective n'aient pas été menés (sur les risques liés à l'évolution de la démographie des corps médicaux notamment).

A l'issue de ce constat, la MEC propose une réorganisation globale des organismes publics d'évaluation et de prospective.

Elle considère que l'évaluation devrait être effectuée par une autorité administrative indépendante, que « la prospective pourrait être assurée, auprès du Premier ministre, par une « tête de réseaux » légère » et que l'aide à la décision et à la concertation implique « des recentrages et une place confortée du Conseil économique et social ».

S'agissant spécifiquement de la prospective, la MEC estime qu'une « Délégation à la prospective nationale et territoriale » devrait être envisagée : « collège d'experts de taille limitée, elle reprendrait les fonctions de prospective du Commissariat général du Plan, du Conseil d'orientation des retraites (...) et de la DATAR. Dans cette perspective, elle comprendrait donc notamment des experts des problèmes territoriaux ».

Source : Assemblée nationale, Mission d'évaluation et de contrôle, Georges Tron (rapporteur), Yves Deniaud (président), « Evaluation et prospective : quelle organisation ? », rapport d'information n° 876, XIIeme législature, juin 2003

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