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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

21 décembre 2011 : Simplification du droit ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Tirés de l'Art poétique de Boileau, ces vers illustrent pleinement l'idée que votre commission des lois se fait de l'oeuvre de simplification du droit à laquelle elle est régulièrement conviée depuis maintenant plusieurs années. S'il s'agit d'une oeuvre toujours recommencée - et qui sans doute mérite de l'être, au regard du reproche de complexité souvent adressé à notre droit -, encore faut-il qu'elle s'en tienne strictement à ce qui est nécessaire.

Ainsi, pour la quatrième fois depuis 2007, votre commission des lois est saisie d'une proposition de loi de simplification du droit, élaborée par notre collègue député Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Notre collègue Bernard Saugey, rapporteur en 2010 de la précédente proposition loi de simplification du droit, évoquait un « rituel parlementaire de la simplification de la loi »1(*). Déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale le 28 juillet 2011, la présente proposition de loi a été immédiatement soumise pour avis au Conseil d'État, lequel a rendu son avis le 19 septembre 2011. La proposition de loi a été adoptée le 18 octobre 2011 par l'Assemblée nationale. Alors que le texte initial comptait déjà 94 articles, le texte transmis au Sénat en comporte 153 (dont 16 articles supprimés).

Compte tenu de la diversité des sujets abordés, votre commission des lois a souhaité, conformément à l'habitude qu'elle a suivie jusque là pour les propositions de loi de simplification du droit, déléguer aux autres commissions l'examen au fond des articles relevant de la compétence de chacune.

Cependant, contrairement à celles qui l'ont précédée, cette nouvelle proposition de loi de simplification ne donne plus, au même degré en tout cas, l'apparence d'un « assemblage hétéroclite de « cavaliers législatifs » en déshérence », pour reprendre l'heureuse expression de notre collègue Bernard Saugey. Ce dernier opus de notre collègue Jean-Luc Warsmann, même s'il comporte une division opportunément intitulée « Diverses dispositions d'ordre ponctuel », est centré effectivement sur le droit applicable aux entreprises, qu'il s'agisse du droit des sociétés, du droit du travail, du droit de la sécurité sociale ou de certains droits sectoriels concernant la vie économique (transports, agriculture, tourisme, construction...). Plus circonscrit, cet objet initial du texte - qui n'en était pas l'objet exclusif, tant s'en faut - n'a pas résisté à son examen par l'Assemblée nationale. En outre, sous couvert de simplification, ce texte sert de pavillon de complaisance à des marchandises de toutes natures, qui parfois vont bien au-delà de la stricte simplification du droit, ce que votre commission déplore une nouvelle fois.

En effet, chaque nouvelle proposition de loi de simplification du droit - « véhicule législatif » tout trouvé pour quelques dispositions éparses que le Gouvernement, désormais tenu depuis la révision constitutionnelle de 2008 à une portion plus congrue de l'ordre du jour des assemblées, ne sait où placer - s'alourdit de toutes sortes d'habilitations à légiférer par ordonnance dans les domaines les plus divers, de transpositions tardives et urgentes de directives oubliées, de corrections de malfaçons législatives des plus variées et bien sûr de tous les amendements qui, sinon, continueraient à gésir au fond des tiroirs des ministères. Cette logique purement utilitaire du « véhicule législatif » - négation même de la valeur et de la qualité de la délibération parlementaire - aboutit d'ailleurs à des pratiques aberrantes, au premier rang desquelles celle consistant à placer dans plusieurs textes la même disposition pour s'assurer qu'elle pourra être promulguée au plus vite. Cette course des « véhicules législatifs » ne parvient pas, le plus souvent, à franchir l'obstacle du Conseil constitutionnel, qui n'hésite pas à arrêter dans leur élan ces nombreux « cavaliers législatifs », qui prolifèrent même dans les lois de simplification2(*) !

Notre collègue Bernard Saugey avait déjà pu déplorer, au regard du grand nombre d'articles concernés dans la précédente proposition de loi de simplification, « la présence dans la proposition de loi de dispositions qui, en raison des rythmes différents de navette des différents textes concernés, sont insérées simultanément dans d'autres textes en cours de discussion devant l'une ou l'autre assemblée ». À titre d'exemple, à l'article 49 bis A de la présente proposition de loi figure une disposition déjà censurée à deux reprises en 2011 par le Conseil constitutionnel !

Outre la méthode législative suivie pour simplifier notre droit, votre commission s'interroge sur le concept même de simplification du droit, tel qu'il ressort des textes qu'elle a examinés depuis 2003.

Prônée par certains comme une oeuvre indispensable, la simplification permanente de notre droit, sans cesse répétée, année après année, contribue à l'instabilité comme à l'inflation législatives. Votre commission considère que la stabilité et la permanence du droit sont un objectif au moins aussi impérieux que sa simplification. Les destinataires de la loi, a fortiori les entreprises, ont besoin de prévisibilité et de stabilité de la norme qui leur est applicable. Une loi peut-être imparfaite mais connue, stable et appliquée est souvent préférable à une loi méconnue car changeante et instable, sous prétexte de simplification. A cet égard, la présente proposition de loi revient déjà dans certains de ses articles sur des dispositions adoptées par le législateur il y a peu de temps, et parfois dans une précédente loi de simplification ! Ce type de texte constitue en effet, par lui-même, une invitation, voire une incitation, à revenir sur des textes fraîchement publiés. Le processus de simplification contribue ainsi au mal qu'il prétend combattre, la complexité du système juridique.

Enfin, la méthode employée tend à altérer la clarté et la sincérité des débats parlementaires, qui sont pourtant une exigence constitutionnelle. En soumettant au Parlement des textes aussi consistants, denses et hétéroclites, les conditions d'examen de pareilles propositions de loi ne permettent pas aux membres des assemblées, en commission comme ensuite en séance publique, de tenir les débats approfondis que méritent pourtant certains sujets, quand bien même il ne s'agirait que d'authentiques simplifications. A cet égard, il n'est pas rare - et le présent texte en est une nouvelle illustration - que des lois de simplification cachent de réelles novations juridiques, qui passent alors à peu près inaperçues et sont finalement adoptées sans réelle discussion. La démarche de simplification proposée au législateur doit elle-même être simple, lisible et cohérente pour être convaincante et pertinente.

Dans ces conditions, la procédure accélérée engagée sur ce texte par le Gouvernement est particulièrement contestable, d'autant qu'il n'est laissé au Parlement que quelques mois pour procéder à son examen3(*).

Si votre rapporteur, fort de cette appréciation critique de la démarche de simplification, avait dans un premier temps proposé à votre commission la ligne de conduite consistant à conserver, en y apportant les améliorations, les inflexions ou les compléments nécessaires, les dispositions figurant dans le texte initial et relevant strictement de l'objectif de simplification, tout en retirant du texte les novations excédant cet objectif, votre commission des lois a considéré, pour les mêmes raisons, qu'il n'y avait pas lieu de délibérer sur un texte de cette nature.

I. L'ULTIME ÉTAPE D'UN PROCESSUS DE SIMPLIFICATION DU DROIT À LA MÉTHODE CONTESTABLE

Dans un rapport établi en 2006 sur le thème de la simplification du droit par ordonnances, afin d'évaluer, à la demande du Gouvernement, les effets de la loi du 2 juillet 2003 l'habilitant à simplifier le droit4(*), le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, organisme relevant de la Cour des comptes, établissait le constat suivant, que votre commission estime encore valable aujourd'hui : « Le sentiment qui en résulte, largement partagé par nos interlocuteurs, est que la loi d'habilitation a été l'occasion d'un « effet d'aubaine » législatif. Bon nombre d'administrations en ont profité pour sortir de leurs cartons des projets en souffrance, de nature et de portée diverses, dont les liens avec la problématique de la simplification relevaient plus du hasard que de la nécessité. » Le Comité ajoutait que l'enjeu ne se situait pas tant dans la simplification des normes que dans celle des pratiques de l'administration, plus difficile à réaliser.

Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2006, portait également un regard critique sur « l'illusion de la simplification » dans ses considérations générales sur la sécurité juridique et la complexité du droit5(*). Il a présenté un bilan mitigé des premiers textes de simplification des années 2000, accomplis par voie d'ordonnances, qui ont créé de la « complexité supplémentaire ». Le compte rendu de l'activité consultative du Conseil d'État dressait un constat similaire, « bien souvent, les mesures, effectives, de simplification de certaines procédures s'accompagnaient de la simple réécriture d'autres dispositions, qui auraient mérité, elles aussi, une réflexion de fond plus globale », et surtout « l'effort de simplification du droit ne conduisait pas, dans l'immense majorité des cas, à une réduction du nombre d'articles ou de dispositions applicables, voire (...) il entraînait, au contraire, un alourdissement de certains textes, ce qui ne peut que rendre plus incertain l'apport concret pour les citoyens de telles mesures »6(*). Ainsi, le Conseil d'État semble privilégier la stabilité du droit plutôt que sa simplification pour rétablir la sécurité juridique.

Ces analyses ont conduit à l'évolution des méthodes de simplification tant dans le domaine législatif, avec la discussion de propositions de loi de simplification destinées à simplifier le stock du droit existant, élaborées selon un processus associant le Gouvernement et le Parlement, que dans le domaine réglementaire, avec une tentative renforcée de maîtrise des flux normatifs.

Ainsi, la présente proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives constitue la quatrième et dernière étape du processus législatif de simplification du droit engagé depuis le début de la législature ouverte par le renouvellement de l'Assemblée nationale en juin 2007, sous l'impulsion de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, dans un contexte d'engagement affirmé du Gouvernement en faveur de la simplification du droit.

A. DES LOIS SUCCESSIVES DE SIMPLIFICATION DEPUIS 2003

Alors que les préoccupations de simplification de notre droit sont déjà anciennes, le Parlement ne participe au travail de simplification que depuis les années 2000. Les anciens projets de loi portant « diverses dispositions » ne se présentaient pas, en effet, comme des textes de simplification.

Le processus de simplification du droit engagé par le Gouvernement à partir de 2002 a fait le choix du recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution, au travers de trois projets de loi comportant de très nombreuses habilitations, avant de recourir à partir de 2007, au regard des critiques émises à l'encontre de cette première méthode, à des textes législatifs spécifiques, sous forme de propositions de loi, textes de plus en plus volumineux.

Volume des projets et propositions de lois de simplification7(*)

 

Nombre d'articles dans le texte initial

Nombre d'articles dans le texte publié

Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003

29

37

Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004

61

94

Projet de loi déposé le 13 juillet 2006

38

-

Loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007

12

30

Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009

50

140

Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011

150

200

Présente proposition de loi

94

153
(dans le texte transmis)

1. Trois projets de loi d'habilitation à simplifier par ordonnance

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit n'est qu'une suite d'habilitations à légiférer par ordonnance dans les domaines les plus variés8(*). Composée de 29 habilitations, elle visait à modifier une trentaine de lois et une quinzaine de codes. Le Gouvernement n'a d'ailleurs pas utilisé toutes les habilitations qui lui avaient été accordées.

Saisi de ce texte9(*), le Conseil constitutionnel a estimé « que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet, l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et "la garantie des droits" requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ; qu'à défaut, serait restreint l'exercice des droits et libertés (...) ». Le Conseil constitutionnel a ainsi rattaché la simplification comme la codification à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.

La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit mêle à une nouvelle suite d'habilitations quelques dispositions ponctuelles de simplification directe10(*). Comportant 66 habilitations, elle avait pour objet de simplifier les procédures administratives, d'abroger les dispositions devenues obsolètes et de faire entrer en vigueur ou de réaménager sept codes. Là encore, le Gouvernement n'a pas utilisé toutes les habilitations. Saisi également de ce texte, le Conseil constitutionnel a confirmé sa jurisprudence11(*).

Enfin, un troisième projet de loi de simplification a été élaboré et déposé sur le bureau du Sénat le 13 juillet 2006, sans qu'il ne soit jamais inscrit à l'ordre du jour avant la fin de la législature précédente12(*). Ce texte était de nature très différente, s'apparentant par son caractère très composite aux propositions de loi de simplification examinées depuis. S'il comportait une série d'habilitations, comme les textes précédents, il modifiait directement de nombreuses dispositions, ratifiait de nombreuses ordonnances elles-mêmes de simplification, le cas échéant en les modifiant, et abrogeait une longue série de près de 130 lois « tombées en désuétude, implicitement abrogées, contraires à des normes supérieures ou retranscrites dans un code », dans l'objectif « de lutter contre la sédimentation du droit, et d'engager la nécessaire réduction du stock des textes », selon son exposé des motifs. La physionomie de ce projet jamais examiné annonçait déjà celle des futures propositions de loi de simplification du droit.

2. Quatre propositions de loi de simplification

Les propositions de loi de simplification ont pour caractère commun, outre la qualité de leur auteur, notre collègue député Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, d'agréger des mesures d'origines diverses largement et explicitement inspirées voire élaborées par le Gouvernement, ce qui est assez inhabituel pour des textes d'initiative parlementaire.

La loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit a fait l'objet, selon son exposé des motifs, « d'études préalables et d'une concertation approfondie »13(*). Elle s'inspire de suggestions du Médiateur de la République et de travaux gouvernementaux. Elle reprend l'abrogation des textes obsolètes ou sans objet prévue dans le projet de loi de 2006. Trois habilitations de codification y ont été introduites. Le texte s'est beaucoup allongé au cours de son examen parlementaire. Il a notamment systématisé le recours à la visioconférence par les juridictions judiciaires, ce qui ne constitue pas une simplification du droit.

Significativement plus longue au dépôt que celle qui l'a précédée, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a triplé de volume au cours de son examen14(*). Elle comporte de nombreuses dispositions destinées à simplifier le droit pénal et la procédure pénale, entre autres dispositions. On peut s'interroger sur l'examen de dispositions à caractère pénal dans un texte de simplification. D'ailleurs, une controverse est née de cette simplification en matière pénale, du fait de la suppression d'une peine de dissolution de personne morale, sur laquelle il fallut ensuite revenir. Le texte comporte aussi neuf habilitations, concernant surtout l'aménagement de codes, et ratifie un grand nombre d'ordonnances. Il supprime enfin près d'une centaine de rapports au Parlement jugés obsolètes.

Ce texte marque une accélération et un alourdissement du processus législatif de simplification et commence à en illustrer les dérives, en raison d'une complexité et d'une hétérogénéité qui deviennent incompatibles avec un examen parlementaire normal et n'évitent pas les malfaçons et le manque de lisibilité de la loi comme le manque de clarté de l'action du législateur.

Encore plus lourde que la précédente, puisqu'elle ne comportait pas moins de 150 articles lors de son dépôt, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a fait l'objet de deux lectures dans chaque assemblée, suivies de la réunion d'une commission mixte paritaire, avant de pouvoir être définitivement adoptée15(*), ce qui n'avait pas été le cas des deux propositions de loi antérieures, adoptées conformes en seconde lecture par l'Assemblée nationale. Ce fut également la première à être déférée au Conseil constitutionnel, qui censura plusieurs dispositions16(*).

L'exposé des motifs met en avant les sources de la proposition de loi : « Tout d'abord, certaines mesures sont issues du rapport sur la qualité et la simplification du droit que j'avais remis au Premier ministre en janvier dernier, à la suite de la mission temporaire qu'il m'avait confiée. D'autres mesures résultent d'un travail réalisé au sein de la commission des Lois avec le concours d'une équipe de juristes et de scientifiques tendant à identifier les normes désuètes, inappliquées ou contraires à des normes supérieures en matière pénale. Un certain nombre de mesures provient des sollicitations de nos concitoyens, notamment par l'intermédiaire du site Internet « Simplifions la loi ». Enfin, certaines mesures, proposées par les ministères, ont été élaborées en concertation étroite avec le Gouvernement. »

Votre commission a supprimé dans ce texte des dispositions qu'elle a jugées excéder largement la simplification, en particulier la réforme du droit de préemption, qui mérite un débat parlementaire spécifique. Ce texte illustre au demeurant la confusion entre stricte simplification et novations juridiques - qu'il peut être tentant de promouvoir sous couvert de simplification -, qui constitue un réel travers de ce processus législatif de simplification que notre collègue Bernard Saugey, rapporteur de ce texte, avait tenté de contenir.

À l'inverse de ceux de 2003 et 2004, ce texte des plus disparates ne comporte que trois habilitations à légiférer par ordonnance, mais il est le plus long de tous, comme par un effet de compensation entre législation déléguée et législation directe. Il abroge une nouvelle série de textes obsolètes ou devenus sans objet, supprime plusieurs commissions administratives ou consultatives et organise l'abrogation automatique des rapports périodiques au Parlement, au risque de porter atteinte à l'information du Parlement dans l'exercice de sa mission de contrôle.


* 1 Rapport n° 20 (2010-2011), fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-020-1/l10-020-1.html

* 2 Voir à cet égard la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-629 DC du 12 mai 2011 sur la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

* 3 Précédente proposition de loi de simplification, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a fait l'objet de deux lectures dans chaque assemblée, sans engagement de la procédure accélérée.

* 4 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ccomptes.fr/fr/CECRSP/documents/divers/SimplificationDroitOrdonnances022006.pdf

* 5 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.conseil-etat.fr/media/document//rapportpublic2006.pdf

* 6 Ce compte rendu souligne en outre, concernant l'activité consultative de la section des travaux publics, « certains travers de la politique de simplification menée par le Gouvernement : le déploiement d'efforts considérables pour des résultats parfois modestes, une tendance à multiplier les mesures formelles au lieu d'entreprendre des réformes de fond, un manque de constance dans la mise en oeuvre des orientations ».

* 7 Le nombre d'articles n'est qu'un indicateur partiel de l'accroissement du volume des textes, qui ne rend pas compte de l'allongement considérable de certains articles au cours de la navette.

* 8 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl02-262.html

* 9 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.

* 10 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl03-343.html

* 11 Décision n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004.

* 12 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl05-462.html

* 13 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl07-020.html

* 14 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl08-034.html

* 15 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-130.html

* 16 Voir infra, page 20.