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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
ET COMPTE SPÉCIAL « PENSIONS »
M. Francis Delattre, rapporteur spécial

I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui reçoit notamment les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », destiné à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins (pensions de retraite et mesures d'action sociale et sanitaire) ;

- le programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », qui regroupe plusieurs régimes en rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'ORTF).

A. UNE EXÉCUTION 2011 PERTRUBÉE PAR DES DÉPENSES « EXCEPTIONNELLES »

1. Une suréxécution des crédits de la mission de 5,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011

En 2011, 6,36 milliards d'euros d'AE et de CP ont été globalement consommés dans le cadre de la mission « Régimes sociaux et de retraite », soit une surexécution de 5,5 % par rapport aux ouvertures de crédits en loi de finances initiale.

Exécution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » en 2011

(en euros)

Programmes

Crédits votés
en LFI

Crédits

ouverts

Crédits
consommés

Taux d'exécution
par rapport aux crédits votés en LFI

Taux d'exécution
par rapport aux crédits ouverts

Prog. 198 -
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 876 757 761

3 939 349 986

3 934 481 534

101,5 %

99,9 %

Prog. 197 -
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

797 278 279

818 000 000

817 999 991

102,6 %

100 %

Prog. 195 -
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 353 490 000

1 607 042 956

1 607 024 956

118,7 %

100 %

Total 2011

6 027 526 040

6 364 392 942

6 359 506 481

105,5 %

99,9 %

Source: d'après les données du rapport annuel de performances « Régimes sociaux et de retraite »
annexé au projet de loi de règlement pour 2011

a) Des facteurs traditionnels de perturbation

Cet écart entre la prévision et l'exécution 2011 s'explique pour partie par des éléments qui perturbent traditionnellement l'exécution de la mission :

1) d'une part, la révision à la baisse des recettes de compensation démographique entre régimes 236(*) ;

2) d'autre part, une revalorisation des retraites supérieure aux hypothèses d'inflation retenues lors de la préparation du PLF 2011237(*): l'hypothèse de revalorisation retenue était de 1,5 %, alors que celle-ci a été fixée au 1er avril 2011 à 2,1 %.

b) Des dépenses exceptionnelles qui auraient pu être mieux anticipées

De manière moins « habituelle », la surexécution constatée en 2011 sur la mission tient à des dépenses non prévues en LFI :

1) un besoin de financement du régime spécial des lignes de chemin de fer secondaires - également dit « des petits cheminots » - de 35,5 millions d'euros qui, dans sa totalité, n'avait pas été anticipé lors de l'élaboration de la LFI 2011. Ce besoin de financement s'explique par le fait que ce régime - en voie d'extinction - ne dispose plus d'un nombre de cotisants suffisant pour bénéficier des compensations démographiques inter-régimes. Compte tenu de l'épuisement de ses réserves, le recours à la solidarité nationale s'est avéré nécessaire en 2011 pour rééquilibrer le solde du régime. Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), qui gère ce régime, n'a informé le Gouvernement de ce besoin de financement qu'à la fin de l'année 2010 ;

2) la nécessité d'assurer temporairement le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM), soit un besoin de financement d'environ 14 millions d'euros. Dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont été intégrés dans les trois fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale, entraînant un basculement de leurs cotisations pour pensions vers le CAS « Pensions » ou la CNRACL. En revanche, en raison de retards pris dans l'élaboration de certains textes, les pensionnés de ce régime n'ont pu, eux pour l'instant, être « affiliés » au régime de droit commun des pensionnés des trois fonctions publiques. La CRFM doit donc continuer à verser des pensions alors qu'elle n'a plus de cotisants, d'où le recours temporaire à la solidarité nationale, via l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre de la présente mission. Le retard pris dans l'élaboration des textes n'avait pas été anticipé. Dès 2008, dans leur rapport d'information238(*), nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient pourtant soulevé cette probable difficulté.

Votre rapporteur spécial, comme l'avait déjà souligné la Rapporteure générale lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative de décembre 2011, donne acte au Gouvernement des difficultés de prévision des besoins de financement des régimes spéciaux de retraite, notamment liées aux incertitudes qui pèsent sur le taux de revalorisation des pensions et sur les ressources issues de la compensation démographique inter-régimes.

Il n'en va pas de même des difficultés financières du régime des « petits cheminots » et de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte, qui auraient pu être mieux anticipées.

A tout le moins, certaines de ces dépenses supplémentaires auraient pu être intégrées dès la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011. Celle-ci a, au contraire, prévu une annulation de crédits de 19,25 millions d'euros environ sur la mission.

A cet égard, la Cour des comptes relève : « Les annulations portées sur le crédits de la mission par ce premier collectif budgétaire apparaît donc plus comme une commodité de bouclage, organisant une insuffisance potentielle de crédits sur la mission que comme la traduction d'une actualisation de la prévision budgétaire des besoins de fin de 2011 sur la mission »239(*).

c) Une contribution de moins en moins exceptionnelle au CAS « Pensions »

Enfin, l'écart à la prévision initiale sur la mission tient à une imputation à hauteur de 226 millions d'euros en faveur du compte d'affectation spéciale « Pensions » pour compenser l'érosion des assiettes de cotisation et de contributions employeurs.

Ces dépenses supplémentaires ont été financées par décret de transfert (à hauteur de 155,744 millions d'euros) et par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative pour 2011 (à hauteur de 70 millions d'euros).

Cette opération a, de nouveau, été prévue dans le cadre de la loi de finances pour 2012 et avait attiré l'attention de votre rapporteur spécial.

Outre qu'il perturbe la lecture de l'exécution de la mission (la contribution au « CAS Pensions » explique 70 % de la surexécution observée sur la mission), ce procédé soulève, comme le souligne également la Cour des comptes, plusieurs interrogations, et en particulier celle de la « nature fondamentalement différente de cette dépense » par rapport aux crédits de la mission.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace, en effet, des subventions d'équilibre versées à des régimes de retraite en déséquilibre démographique. « Dans le cas des contributions au CAS « Pensions », il s'agit d'une commodité technique d'alimentation des recettes du CAS visant à compenser en gestion un écart entre la prévision et l'évolution effective de l'assiette des contributions employeurs à la charge des différents ministères »240(*).

Pour la Cour des comptes, c'est le calibrage initial et l'ajustement éventuel en exécution du taux de la contribution de l'Etat employeur qui doit assurer l'équilibre du CAS en dépenses et en recettes, et non ce type de procédé.


* 236 Pour rappel, la compensation démographique est un mécanisme de solidarité financière entre les différents régimes de retraite. Il consiste en une contribution financière versée par les régimes présentant le meilleur rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités (appelé « ratio démographique ») à ceux qui présentent la moins bonne situation en ce domaine. Toute diminution des recettes des régimes issues de la compensation démographique entraîne mécaniquement une hausse du niveau de la subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes.

* 237 L'augmentation des retraites de 0,9 % intervenue au 1er avril 2010 avait été établie sur la base d'un taux prévisionnel d'inflation de 1,2 % duquel le Gouvernement avait soustrait 0,3 % pour prendre en compte la moindre augmentation des prix constatée en 2009 par rapport à son estimation. Compte tenu de la hausse des prix qui s'est finalement située à 1,5 % en moyenne annuelle en 2010, contre une prévision de 1,2 %, un ajustement de 0,3 % a été nécessaire pour rattraper l'écart d'inflation 2010. Ajouté au taux prévisionnel d'inflation retenu pour 2011, l'augmentation des retraites a été fixée, le 1er avril dernier, à 2,1 % pour 2011, contre une prévision à 1,5 %.

* 238 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) - « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités ».

* 239 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ».

* 240 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ».