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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est exécuté sous l'autorité du directeur général de la cohésion sociale. Il représente 1,259 milliard d'euros en AE consommées et 1,260 milliard d'euros en crédits de paiement. La très grande majorité de ces crédits est consacrée à l'hébergement et au logement adapté ainsi qu'à l'accompagnement des personnes concernées. Votre rapporteur spécial tient à rappeler qu'a été à plusieurs reprises dénoncée l'insincérité de ce budget. Cette insincérité ne date pas d'hier et s'est poursuivie puisqu'elle a été soulignée plus récemment par notre collègue Jean Germain lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012299(*). Elle a elle même été reconnue par M. Benoît Apparu, alors secrétaire d'Etat chargé du logement lors de son audition par la commission des affaires économiques le 2 novembre 2011, ainsi que lors de son audition en commission élargie à l'Assemblée nationale le 3 novembre. A cette dernière occasion, il a en effet indiqué que « le budget présenté à la représentation nationale est plus ou moins sincère ». Cette déclaration illustre la légèreté avec laquelle le Gouvernement précédent a considéré le principe de sincérité budgétaire, principe figurant pourtant à l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances.

1. Des consommations de crédits stabilisées mais encore sous-estimées en loi de finances initiale

Le programme 177 a été doté, en loi de finances initiale, de 1 204 millions d'euros en AE et en CP, soit une progression de 9,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, mais un recul par rapport à la consommation effective de l'exercice 2010 (- 6,3 %).

Votre commission des finances avait salué l'effort de rebasage des dotations consenti dans le projet de loi de finances pour 2011. Elle avait toutefois estimé qu'il serait insuffisant compte tenu des phénomènes de précarité et de pauvreté amplifiés par la crise économique et le chômage.

De fait, les progrès réalisés dans la rationalisation des dépenses, en concertation avec l'ensemble des intervenants, dans le cadre de la stratégie nationale de la Refondation de l'hébergement et de l'accès au logement, n'ont pas compensé les augmentations des dépenses constatées principalement au titre de l'aide alimentaire et des actions en faveur des rapatriés.

Ecarts entre prévision et consommation

(en euros)

Actions du programme

CP prévus en LFI

CP consommés

Ecart

en %

Prévention de l'exclusion

64 276 500

70 654 653

6 378 153

9,9%

Hébergement et logement adapté

1 087 152 000

1 124 852 853

37 700 853

3,5%

Aide alimentaire

22 493 000

26 219 769

3 726 769

16,6%

Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'exclusion sociale

15 945 297

17 512 749

1 567 452

9,8%

Rapatriés

14 300 000

21 564 628

7 264 628

50,8%

Total mission

1 204 166 797

1 260 804 652

56 637 855

4,7%

Source : commission des finances d'après le RAP 2011 Ville et logement

Le programme 177 a donc fait l'objet, en cours d'exercice, d'abondements à hauteur de 95 millions d'euros en AE et en CP.

Ces ouvertures de crédits sont toutefois beaucoup plus limitées que les années précédentes. Elles avaient atteint en effet 196,5 millions d'euros, soit 17,8 % du total des crédits initiaux, sur l'exercice 2010 et 179 millions d'euros en 2009.

L'amélioration constatée en gestion au cours de l'exercice 2011 ne doit pas cacher, cependant, quelques sujets de préoccupation.

Le premier concerne les conditions dans lesquelles l'Etat a répondu à la sous-budgétisation chronique du programme. En effet, compte tenu du caractère tardif du décret d'avance du 30 novembre 2011, une partie importante des crédits, soit 35 millions d'euros sur un total de 75 millions, a été reportée sur l'exercice 2012.

La Cour des comptes a relevé l'irrégularité de cette opération qu'elle a jugée contraire au principe d'annualité budgétaire, ce qui invite à faire une meilleure analyse des besoins dès l'examen de la loi de finances initiale, une telle situation risquant de se reproduire pour 2012, les crédits inscrits pour 2012 étant inférieurs de 55 millions d'euros en autorisations d'engagement au niveau des crédits consommés en 2011.

Le second est relatif à l'absence de réponse face à la progression des besoins et des dépenses concernant le parc d'hébergement d'urgence (prise en charge de publics fragilisés par la crise économique et des demandeurs d'asile déboutés300(*)), qui se répercute sur le recours aux places en hôtels301(*). L'indicateur 1.4 du programme fait état, à cet égard, d'une augmentation inquiétante de la proportion de la dépense d'hôtel par rapport aux dépenses d'hébergement d'urgence (hors stabilisation), passée de 37,8 % en 2010 à 42,7 % en 2011. Cela résulte d'un choix politique.


* 299 Rapport n° 107 - tome III. Annexe 31 (2011-2012).

* 300 Voir le rapport d'information n° 584 (2010-2011) fait au nom de la commission des finances par MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier.

* 301« Le nombre de places d'hôtels a de nouveau augmenté fortement en 2011, passant à 15 498 places au 31 décembre 2011 contre 13 948 places au 31 décembre 2010, soit une hausse de 1 550 places (+11,1 %). L'essentiel des places d'hôtel est installé en Île-de-France, région qui concentre 84 % du nombre total de places (12 842 places), ainsi que dans les régions Rhône-Alpes (692 places), en Lorraine (749 places) et en Picardie (144 places). A l'inverse, la Basse-Normandie, qui concentre également un nombre significatif de places en 2011 (304 places), voit ce nombre baisser. » (Rapport annuel de performances 2011).