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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES DE LA MISSION ET DU BUDGET ANNEXE

A. L'ACTION DU GOUVERNEMENT, L'IMPACT DES RÉFORMES

L'exécution 2011 des crédits de la mission reflète les difficultés de mise en oeuvre des différentes réformes la concernant, telles que la RéAte ou encore l'installation du Défenseur des droits.

1. Le programme 129 « coordination du travail gouvernemental » : une sous-consommation résultant du changement de périmètre
a) Une sous-consommation budgétaire de 12 %

Quatre actions consomment plus des trois quarts des moyens du programme : l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » (32,18 %), l'action 05 « Administration territoriale » (18,73 %), l'action 10 « Soutien » (16,12 %) et l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » (13,75 %).

Répartition par action des crédits de paiements conso

mmés
dans le cadre du programme 129 en 2011

Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2011 « Direction de l'action du Gouvernement »

Les crédits de paiements consommés dans le cadre du programme 129 s'élèvent en 2009 à 508,98 millions d'euros, se décomposant en 227,83 millions d'euros de dépenses de personnel et 233,94 millions d'euros au titre des charges de fonctionnement71(*).

L'exécution budgétaire pour 2011 des crédits du programme 129 fait apparaître une sous-consommation de l'ordre de 12 % par rapport au montant de 579,39 millions d'euros en CP, voté en loi de finances initiale.

Cette dernière s'explique principalement72(*) par la disparition du programme de trois cabinets ministériels73(*) relevant précédemment de l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental ». Le manque de correspondance parfaite des crédits votés avec le périmètre de la dépense résulte de l'annualité qui s'attache aux travaux budgétaires ainsi qu'aux aléas d'ordre politique.

En revanche, deux autres organismes ont été crées. D'une part, la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC)74(*) a notamment pour mission d'organiser toutes les opérations de mutualisation des systèmes d'information entre les différentes administrations de l'Etat. Sa création a conduit, en cours d'exécution budgétaire, à abonder le programme 129 de vingt ETPT, 3,37 millions d'euros en titre 2 et de 0,9 million d'euros hors titre 2.

D'autre part, la mission « Etalab »75(*) vise, quant à elle, la constitution d'un portail unique interministériel des données publiques. Sa mise en place s'est traduite par le transfert de cinq ETPT et de 0,43 million d'euros en titre 276(*).

Votre rapporteur spécial observe que le périmètre de l'action 10 « Soutien » a également largement évolué en 2011 par rapport au budget triennal 2009-2011 et à la loi de finances initiale. L'exécution budgétaire en 2011 à hauteur de 82,05 millions d'euros en CP fait apparaître par rapport à ces deux prévisions un écart positif respectif de 22 % et de 7 %. Ainsi, la dotation hors titre 2 a augmenté en raison du rattachement des crédits de fonctionnement de nouvelles structures au budget du Premier ministre77(*). De surcroît, les missions de la Direction des services administratifs et financiers (DSAF) ont été élargies78(*). Sa masse salariale a été accrue en conséquence.

En ce qui concerne l'action 02, « Coordination de la sécurité et de la défense », votre rapporteur spécial tient à souligner la difficulté d'analyser l'exécution des crédits en 2011 par rapport à la loi de finances initiale en raison des mouvements règlementaires intervenus en gestion, aussi bien au titre des programmes interministériels de défense pilotés par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) qu'au titre des fonds spéciaux79(*).

Toutefois, il observe une sous-consommation des crédits à hauteur de 26 % par rapport au montant initialement budgété de 219,99 millions d'euros en CP. Celle-ci provient principalement du décalage de certaines opérations pilotées par le SGDSN, ainsi que du retard pris dans les recrutements au profit de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

S'agissant de l'action 05 « Administration territoriale », l'écart constaté entre le montant prévisionnel triennal, (5,19 millions d'euros en CP), et celui consommé (95,35 millions d'euros en CP), résulte de la prise en charge progressive par cette action, dans le cadre de la RéATE, des rémunérations des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints80(*), ainsi que de celles des chargés de mission des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), des agents affectés dans les plate-formes régionales des ressources humaines et des correspondants régionaux du service des achats de l'Etat81(*).

En revanche, l'exécution pour 2011 apparaît en retrait par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, en raison principalement des vacances frictionnelles lors des recrutements des directions départementales interministérielles (DDI) et des chargés de mission au sein des SGAR.

Votre rapporteur spécial observe également que le taux d'exécution des crédits de l'action 11 « Stratégie et prospective » n'est que de 84,49 % (24,39 millions d'euros en CP) par rapport aux crédits initialement ouverts. Les dépenses immobilières sont, en effet, en diminution par rapport au budget alloué82(*).

Quant au montant exécuté au titre de l'action 15 « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie », il est supérieur de 55 % à l'enveloppe budgétaire prévue en loi de finances pour 2011 en s'établissant à 36,89 millions d'euros en CP.

En effet, l'augmentation substantielle des crédits ainsi disponibles provient du rendement élevé du fonds de concours « Drogues »83(*).

Enfin, s'agissant des deux ordres, l'action 13 « Ordre de la Légion d'honneur » et l'action 14 « Ordre de la Libération », les crédits consommés respectivement à hauteur de 22,64 millions d'euros en CP et 1,06 million d'euros en CP, sont en cohérence avec les dotations votées en loi de finances initiale pour 2011 et ceux programmés dans le cadre la prévision pluriannuelle.

b) Des efforts contrastés en matière de performance

Si la méthodologie de construction de la mesure de la performance84(*) du programme 129 est globalement en progression en 2011, le bilan est perfectible.

Ainsi, les critiques formulées dans les rapports des assemblées ont conduit à modifier l'indicateur initial relatif à la mesure de l'amélioration de l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement assuré par le service d'information du Gouvernement (SIG). Le critère relatif au nombre de visiteurs des sites du Gouvernement par rapport à la population internaute française a été remplacé par celui du niveau de satisfaction à l'égard de la communication gouvernementale. Toutefois, les résultats pour 2011 (58,22 %) sont légèrement inférieurs à ceux constaté en 2010 (59,6 %).

Un objectif de maîtrise des coûts des fonctions dite « support » a été assigné à la direction des services administratifs et financiers (DSAF). Le dispositif de performance comportait dans le projet annuel de performances pour 2011 des indicateurs, d'une part, relatifs à l'efficience de gestion85(*) et, d'autre part, mesurant le respect des coûts et délais des grands projets d'investissement ainsi que le taux d'emploi des personnes handicapées. Concernant le ratio d'efficience bureautique, les dépenses sont en 2011 de 23 % supérieures à la cible de 2013. En matière immobilière, le ratio de surface occupée par agent est de 9 % supérieur à la cible fixée à 14 m²/agent. Celui de l'indicateur d'efficience de la gestion des ressources humaines est atteint. Enfin, le taux d'emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est réalisé à près de 76 % (soit 4,6 %).

S'agissant de la MILDT, elle a achevé la réalisation du plan gouvernemental (2008-2011) en tant que coordinatrice des actions de l'Etat en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie. Le taux de réalisation des objectifs du plan est de 95 % à la fin de l'année 2011.

Quant au Centre d'analyse stratégique, le degré de diffusion de ses travaux stratégiques et prospectifs est mesuré à l'aide de trois sous-indicateurs86(*). Leurs résultats pour 2011 dépassent sensiblement les cibles fixées pour 2013.

Enfin, en ce qui concerne l'amélioration de la sécurité des systèmes d'information (SI) de l'Etat, cette priorité du SGDSN est mesurée par la maturité globale en sécurité des SI qui affiche un taux de réalisation de l'ordre de 86 % par rapport à la cible. Le niveau d'avancement des grands projets interministériels en matière de sécurité des systèmes d'information est de 63 % à fin 2011, soit une progression de vingt-quatre points par rapport à 2009.


* 71 Le restant provient des dépenses d'investissement pour 17,96 millions d'euros et des dépenses d'intervention pour 29,24 millions d'euros.

* 72 Deux autres facteurs explicatifs de cet écart résident dans la moindre consommation des crédits hors titre 2 du Service d'information du Gouvernement, en raison de la période de réserve électorale ainsi que des économies réalisées sur les dépenses de l'Intendance du Premier ministre et sur les subventions accordées par ce dernier aux fondations politiques et aux associations oeuvrant en faveur des droits de l'homme ou du développement de la citoyenneté.

* 73 Les cabinets du ministère chargé de la mise en oeuvre du plan de relance et du ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire ainsi que le cabinet du secrétaire d'Etat à la prospective et au développement de l'économie numérique.

* 74 Cf. décret n° 2011-193 du 21 février 2011.

* 75 Cf. Décret n° 2011-194 du 21 février 2011.

* 76 Les moyens de fonctionnement de ces deux services ont été transférés sur le programme 129 par le décret portant transfert de crédits n° 2011-1581 du 17 novembre 2011.

* 77 Le Commissaire général à l'investissement, le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, la mission interministérielle « Union pour la Méditerranée... »

* 78 Les nouvelles missions de la DSAF ont conduit à la création du centre de services partagés financiers, à la prise en charge des sujets liés à la RéATE comme à la gestion du programme 333 et à celle des agents relevant du plafond de l'action 05 ainsi qu'au pilotage des achats des DDI, à la création d'une mission « qualité de service », etc.

* 79 En effet, les transferts sortants en provenance du SGDSN se sont élevés, au titre des crédits capacités techniques interministérielles (CTIM), à 52,3 millions d'euros. Inversement, les fonds spéciaux ont été abondés par des mouvements externes pour un montant de 16,3 millions d'euros.

* 80 Dès la loi de finances pour 2011.

* 81 Dès la loi de finances pour 2010.

* 82 Le bail des locaux de la rue Georges Pitard, situés dans le quinzième arrondissement de Paris, a été résilié à la fin 2010. Le loyer budgétaire affecté aux locaux situés rue du Chevaleret, situés dans le treizième arrondissement de Paris, que le Centre d'analyse stratégique n'occupe plus, n'a pas été payé.

* 83 Le report 2010 sur 2011 des crédits non utilisés s'est élevé à 28,4 millions d'euros et les rattachements 2011 se sont élevés à 22,8 millions d'euros. Le rythme de consommation est plus lent que le montant de la ressource.

* 84 Ils concernent le secrétariat général du Gouvernement (SGG), le service d'information du Gouvernement (SIG), la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre (DSAF), la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), le centre d'analyse stratégique (CAS), le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

* 85 Ratio d'efficience bureautique, ratio d'efficience de la gestion immobilière, ratio d'efficience de la fonction « ressources humaines ».

* 86 La diffusion des publications du CAS et des organismes rattachés, la visibilité médiatique des travaux du CAS et des organismes rattachés et le taux de satisfaction à l'égard des travaux stratégiques et prospectifs.