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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011

2. Le programme 308 « Protection des droits et libertés », impacté par la mise en place du nouveau Défenseur des droits
a) Un taux d'exécution de 93 %

Votre rapporteur spécial observe qu'en 2011, l'exécution budgétaire du programme 308 d'un montant de 84,78 millions d'euros en CP fait apparaître une sous-consommation des crédits en CP de l'ordre de 7 % par rapport aux dotations inscrites en loi de finances. Cependant, la consommation des crédits est en hausse de 1 % par rapport au montant prévisionnel pluriannuel.

Cette moindre consommation par rapport aux prévisions budgétaires concerne d'une part, les crédits de paiement du titre 2 qui n'ont été utilisés qu'à hauteur de 94 % de l'enveloppe budgétaire initiale, soit 49,91 millions d'euros en CP, et d'autre part, la dotation de fonctionnement dont le taux d'exécution est de 90 % pour un montant de 34,87 millions d'euros en CP.

La dotation budgétaire du programme 308 a été, en effet, fortement marquée par l'incidence de la création du Défenseur des droits en cours d'exercice 2011. Votre rapporteur spécial tient à souligner que le budget de cette nouvelle autorité constitutionnelle a été élaboré à partir du regroupement des crédits précédemment alloués aux quatre autorités fusionnées.

Or, la fusion de ces dernières a conduit à un ralentissement des dépenses initialement budgétées sur les crédits des anciennes autorités tant en matière de fonctionnement87(*) que de charges de personnel88(*). De surcroît, la fusion, dont la date ne pouvait être anticipée, a modifié le calendrier initial préparé par chacune des anciennes AAI en provoquant des retards dans la mise en oeuvre des dépenses les plus importantes. Ainsi, les crédits programmés pour les déménagements consécutifs à la fusion n'ont pas été utilisés, ces opérations ayant été décalées en 2012.

Enfin, votre rapporteur spécial constate que le Défenseur des Droits n'a, en outre, pas été en mesure d'utiliser pleinement les ressources mises à sa disposition, notamment en raison de l'application des procédures de marchés publics. En conséquence, le Défenseur a restitué un montant de 2,5 millions d'euros en AE et 1 million d'euros en CP, qu'il n'a pas été possible d'utiliser avant la fin de la gestion 2011.

Répartition par action des crédits de paiements consommés
dans le cadre du programme 308 en 2011

Source : d'après les données du rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2011 « Direction de l'action du Gouvernement »

Les crédits de l'ensemble des AAI ont été réduits au titre des mesures de régulation budgétaire dont notamment la contribution à l'« Etat exemplaire ».

Ainsi, la dotation du CSA89(*) qui représente 43,82 % du total de l'enveloppe budgétaire consommée en 2011, soit 37,15 millions d'euros, est en retrait de 3 % par rapport à l'ouverture des crédits en loi de finances.

Il en est de même de l'enveloppe de la CNIL90(*) qui affiche un écart de 5 % par rapport au montant de la dotation initiale. Elle représente 17,77 % du total des dépenses et s'élève en 2011 à 15,06 millions d'euros en CP. Il convient de souligner, cependant, que la CNIL a poursuivi en 2011 une politique de gestion des ressources humaines avec des créations nettes d'emploi en nombre de douze postes.

En ce qui concerne le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le taux de sous-consommation de 19 %91(*) des crédits qui s'est élevée à 3,28 millions d'euros en CP en 2011 provient des décalages entre les départs d'effectifs non prévus et leur remplacement plus tardif.

L'exécution du budget de la CADA92(*) en 2011 n'est inférieure que de 0,4 % aux crédits votés initialement et s'élève à 0,98 million d'euros.

Quant au retrait de la consommation93(*) des crédits du CCNE94(*), de l'ordre de 34 % par rapport à la loi de finances pour 2011, cet écart résulte de la baisse temporaire des dépenses de communication, à la suite de l'achèvement début 2011 du marché de communication du Comité. Un nouvel appel d'offres a été lancé. Toutefois la durée de la procédure a freiné la consommation des crédits hors titre 2.

Un écart du même ordre, de 31 %, est constaté entre les montants budgétés et ceux consommés par la CNCDH95(*), qui se sont fixés à 0,52 million d'euros. Cette sous-consommation est liée notamment à un report de certaines dépenses du projet de refonte du site de la Commission96(*).

Quant aux autorités relevant de l'action « Sécurité et protection des libertés », la CNCIS97(*) et la CCSDN98(*), le taux d'exécution est respectivement de 77 % et de 91 % par rapport à l'enveloppe budgétaire initiale de 2011, principalement en raison de la gestion des crédits de personnel.

En matière de gestion locative, il apparaît que le CSA s'est attaché à rationaliser les implantations immobilières de ses antennes locales (comités territoriaux de l'audiovisuel) pour lesquelles les baux sont systématiquement renégociés avec France Domaine. Cette démarche de mutualisation vise à optimiser le coût et la surface d'occupation des antennes locales du Conseil en conformité avec les prescriptions de l'État.

De surcroît, 2011 constitue la première année pleine de l'application des nouvelles modalités du bail du Conseil qui a permis de réaliser une économie d'un million d'euros pour le budget de l'État99(*).

Quant au Défenseur des droits, il était en 2011 situé sur quatre sites, correspondant aux sièges des quatre anciennes Autorités administratives indépendantes (AAI)100(*). Or l'absence de regroupement tend à entraver l'émergence d'un sentiment d'appartenance à une même institution pour ses effectifs. Il se heurte toutefois à des obstacles juridiques.

En effet, les baux de la HALDE et du Médiateur de la République ne comportent pas de clause de sortie anticipée en cas de disparition. Or, ces institutions n'étant pas pourvue de la personnalité juridique, l'Etat ne peut exciper de leur disparition pour dénoncer le bail. Le terme de ces baux non résiliables est respectivement fixé au 14 janvier 2014 pour la HALDE et au 30 novembre de la même année pour le Médiateur de la République. Le Défenseur des droits est donc tenu de conserver ces deux sites d'implantation jusqu'en 2014.

Il a, cependant, réduit en 2012 le nombre de ses implantations de quatre à deux en mettant un terme101(*) à celle de l'ancien Défenseur des enfants et à celle du CNDS, d'une part, ainsi qu'en louant des surfaces supplémentaires au rez-de-chaussée de l'adresse de l'ancienne HALDE, d'autre part.

Si cette double localisation est préférable à la situation d'une implantation sur quatre lieux relativement éloignés, elle ne saurait constituer une solution immobilière pérenne. Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) explore la possibilité d'héberger l'ensemble de l'Institution, à partir de 2015, au sein de l'immeuble domanial situé en face de la place de Fontenoy, dans le septième arrondissement de Paris, dit « projet Ségur » en cours de rénovation. Ce dernier offre une étendue de 27 000 m². Or la surface des quatre sites représente moins de 6 500 m².

b) Une mesure de la performance en 2011 encourageante

S'agissant de la mission de déploiement de la télévision numérique terrestre (TNT) par le CSA, la loi du 5 mars 2007 prévoyait un taux de couverture du territoire métropolitain de 95 %. L'objectif a été dépassé fin 2011 puisque ce taux était de 97,3 %.

En ce qui concerne la défense des droits et libertés, la moyenne du nombre de réclamations traitées par an et par ETP d'agent de la HALDE, du Médiateur de la République, de la CADA, de la CNDS et du Défenseur des enfants s'établit, en 2011, à 287.

Ce chiffre a progressé de 18 % depuis 2008. La création du Défenseur des droits en 2011 est de nature à améliorer sensiblement cet indicateur, comme en témoigne sa cible fixée à 330 réclamations par agent traitant à l'horizon 2013.

Quant au délai moyen d'instruction des dossiers traités par la HALDE et le Médiateur de la République, ils ont été réduits de plus de 30 % entre 2010 et 2011 portant ce délai à 133 jours. La durée d'examen par la CNDS s'est également améliorée depuis 2010. Elle est de neuf mois et demi en 2011 contre quatorze mois en 2010102(*).

La CADA et la CNCIS, à l'inverse, ont vu leur délai de traitement s'allonger. La première a dû faire face en 2011, d'une part, à une augmentation des demandes de près de 10 % et, d'autre part, à une forte mobilité de ses rapporteurs. Quant à la seconde, si le délai d'instruction des demandes en urgence absolue marque un fléchissement (47 minutes en 2011 au lieu de 20 minutes en 2010), celui-ci reste inférieur à l'objectif d'une heure.

La cible du contrôleur général des lieux de privation de liberté, mesurant le nombre de lieux de privation de liberté contrôlés par an, était atteinte à hauteur de 88 %, soit 151 lieux contrôlés. Le Contrôleur fait valoir que la durée moyenne des contrôles augmente notamment parce que le nombre d'entretiens avec les personnes privées de liberté s'accroît.

En matière de satisfaction des citoyens concernant les formalités administratives de déclaration de traitements automatisés de données personnelles auprès de la CNIL, le taux est de 93 %.

Enfin, la mesure de l'optimisation de la gestion des fonctions « support » du Défenseur des droits, de la CNIL et du CSA indique que le ratio d'efficience bureautique des trois autorités est de 7 % inférieur à la cible prévue pour 2013 avec un coût moyen par poste de 952 euros.

Les dépenses immobilières d'entretien courant ont diminué de 18 % depuis 2009 avec en 2011 un ratio moyen d'entretien courant de 65 euros par mètre carré.

En matière d'efficience de la gestion des ressources humaines, le ratio s'est, en revanche, détérioré l'an dernier, notamment parce qu'il n'a pas été possible au Défenseur des droits créé en 2011, de fixer définitivement une organisation dans l'attente de l'achèvement du dialogue social.


* 87 Exemple : les dépenses de communication.

* 88 Exemple : difficulté de procéder à des recrutements en période de fusion.

* 89 Conseil supérieur de l'audiovisuel.

* 90 Commission nationale de l'informatique et des libertés.

* 91 Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

* 92 Commission d'accès aux documents administratifs.

* 93 La consommation s'est fixée à 0,54 million d'euros en CP en 2011.

* 94 Comité consultatif national d'éthique.

* 95 Commission nationale consultative des Droits de l'Homme.

* 96 De surcroît, certaines prestations de soutien ont été réalisées, contre remboursement, par la DSAF à partir des crédits du programme 129. Une partie des dépenses d'impression et de traduction a été imputée sur ce programme par erreur, alors qu'il était prévu qu'elles soient couvertes par les crédits de la LFI du programme 308.

* 97 Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.

* 98 Commission consultative du secret de la défense nationale.

* 99 En 2010, un accord avec le propriétaire a été conclu pour un bail de neuf ans à compter du 1er juillet 2010, sur la base d'un loyer économique du Conseil s'élevant à 415 euros par m² HT hors charges avec valorisation de travaux (au lieu de 575 euros, dans l'ancien bail).

* 100 7, rue Saint-Florentin (huitième arrondissement de Paris), siège de l'ex- Médiateur ; 9-11, rue Saint-Georges (neuvième arrondissement de Paris), siège de l'ex-HALDE ; 104, boulevard Auguste Blanqui (treizième arrondissement de Paris), siège de l'ex-Défenseur des enfants ; 62, boulevard de la Tour Maubourg (septième arrondissement de Paris), siège de l'ex-CNDS.

* 101 Ainsi, le bail de l'ex-CNDS a expiré le 31 mars 2012. Le Défenseur des droits a également notifié, au propriétaire des lieux, par courrier en date du 19 décembre 2011, par l'intermédiaire de France Domaine Paris son souhait de résilier le bail de l'ex-Défenseur des enfants. La résiliation est intervenue au 30 juin 2012.

* 102 Durée comptabilisée entre la date de réception du dossier et la date de l'adoption de l'avis en commission plénière.