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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES » - M. ÉRIC BOCQUET, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

1. Des dépenses en hausse de 4 % par rapport à la prévision

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » regroupe les dépenses de solidarité financées par l'État, c'est-à-dire principalement la prime d'activité, l'allocation aux adultes handicapés (AAH), les dépenses de protection juridique des majeurs ainsi que les subventions aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Au total, les dépenses d'intervention portées par la mission représentent plus de 92 % des crédits exécutés.

Ces dépenses, structurellement dynamiques, ont poursuivi leur progression en 2015 et ont conduit à une sur exécution des crédits de près de 4 % par rapport à la prévision initiale.

Exécution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Exécution 2016 / exéc. 2015

Exécution 2016 / LFI 2016

(en %)

(en %)

304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire »

AE

2 834,5

5 143,2

5 460,7

+ 93 %

+ 6,2 %

CP

2 846,6

5 143,2

5 460,1

+ 92 %

+ 6,2 %

157 « Handicap et dépendance »

AE

11 910,0

11 689,5

12 117,1

+ 2 %

+ 3,7 %

CP

11 911,6

11 689,5

12 115,9

+ 2 %

+ 3,6 %

137 « Égalité entre les femmes et les hommes »

AE

23,4

27,6

23,6

+ 0,9 %

- 14,5 %

CP

23,4

27,6

22,7

- 3 %

- 17,8 %

124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative »

AE

1 482,2

1 487,3

1 452,5

- 2 %

- 2,3 %

CP

1 493,2

1 497,6

1 477,8

- 1%

- 1,3 %

Total

AE

16 250,0

18 347,6

19 053,9

+ 17,3 %

+ 3,8 %

CP

16 274,9

18 357,9

19 076,5

+ 17,2 %

+ 3,9 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La progression des dépenses entre l'exécution 2015 et 2016 se concentre sur deux programmes :

la plus forte hausse concerne le programme 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire » (+ 93 %), en raison de la création de la prime d'activité ;

- le programme 157 « Handicap et dépendance » voit ses dépenses progresser de 2 %, principalement au titre de l'allocation adultes handicapés (AAH).

2. Une progression traduisant la part des dépenses de guichet et des changements de périmètre

La mission « Solidarité » se caractérise par une forte hétérogénéité des dépenses qu'elle finance. Trois dispositifs représentent ainsi 76 % des crédits de la mission : l'AAH, la prime d'activité et la dotation aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT)290(*).

Part des différents programmes de la mission

Source : commission des finances du Sénat

Deux effets se sont conjugués en 2016 :

- un changement de périmètre : la prime d'activité, qui remplace la prime pour l'emploi et le RSA activité291(*) se traduit par un doublement des dépenses entre 2015 et 2016, de 2 milliards d'euros à 4,1 milliards d'euros, et la fin du cofinancement de l'État et des organismes de sécurité sociale de la protection juridique des majeurs au profit d'un financement unique par l'État a entraîné une hausse de 166 % des crédits correspondants ;

- le dynamisme des dépenses liées à l'AAH, en augmentation de 3 %.

À périmètre constant, l'exécution a progressé de 1,6 % entre 2015 et 2016.

3. Un dynamisme et des sous-budgétisations ayant entraîné le dégel de la réserve de précaution et l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative

Ces évolutions en cours de gestion ont rendu nécessaire :

- un dégel quasi complet de la réserve de précaution - à l'exception du programme 137 (cf. infra) ;

l'ouverture de 793 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Prog.

Crédits prévus LFI 2016 (hors FDC/ADP)

FDC/ADP prévus LFI 2016

Reports entrants hors FDC

Reports entrants sur crédits FDC

Transferts et virement

Décrets d'avance

LFR 2016

Total des crédits alloués

Écart crédits alloués/LFI 2016

Exécution 2016

304

5 143,2

-

1,33

0,678

2,26

- 50,0

369,3

5 466,7

+ 6,3 %

5 460,1

157

11 689,5

15

2,95

1,8

-

- 13,3

423,8

12 119,1

+ 3,7 %

12 115,9

137

27,6

0,04

0,76

0,02

-

- 4,1

-

24,3

- 12 %

22,7

124

1 497,6

10,9

1,0

0,77

34,5

- 48,4

-

1 496,7

- 0,6 %

1 477,8

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget

Votre rapporteur spécial prend acte du dynamisme de ces prestations de guichet, qui viennent utilement répondre à des situations de pauvreté ou de précarité.

Toutefois, il déplore la sous-budgétisation chronique dont font l'objet ces dépenses nécessitant des ouvertures de crédits en cours de gestion. S'il n'est pas contestable que la prévision exacte du montant d'une dépense de guichet constitue un exercice complexe, a fortiori pour un nouveau dispositif comme la prime d'activité, les écarts entre prévision et exécution laissent à penser que la sous-dotation du programme 157 en crédits budgétaires relève d'une pratique volontaire. L'écart entre la programmation initiale et la consommation des crédits s'accentue depuis deux années.

Programmation initiale et consommation des crédits du programme 157

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)


* 290 En application de la loi de finances pour 2017, leur financement est transféré à l'assurance maladie à compter du 1er janvier 2017.

* 291 Loi n° 2015-994 relatif au dialogue social et à l'emploi.