B. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Les crédits alloués par le Parlement à l'AFD ont été reversés au FSD
Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2016, le Parlement avait souhaité augmenter les ressources de l'Agence française de développement (AFD) en versant directement à son budget 270 millions d'euros provenant du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF), avec l'objectif d'accroître l'aide bilatérale de la France, notamment en termes de dons.
Cependant, l'AFD a dû reverser ce montant au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) , qui finançait exclusivement des dispositifs d'aide multilatéraux. En toute fin d'année 2016, les conditions d'utilisation des crédits du FSD ont été modifiées afin qu'ils puissent également financer des dispositifs bilatéraux 37 ( * ) . Au total, sur les 270 millions d'euros fléchés par les parlementaires sur l'aide bilatérale, seule une centaine de millions d'euros auront été affectés à cet objectif 38 ( * ) . Le souhait du Parlement n'a donc pas été respecté.
2. Des interactions illisibles avec le FSD qui nécessiteraient une clarification
Les crédits de l'action « Bonifications de prêts dans les États étrangers » du programme 110 s'élevaient à 285 millions d'euros en AE dans le projet de loi de finances pour 2016 . Ces AE correspondent aux nouveaux prêts accordés par l'AFD, qui nécessiteront de recourir à la bonification dans les années suivantes, tandis que les CP de cette action correspondent aux bonifications des prêts des années précédentes. Au cours du débat parlementaire, nos collègues députés ont souhaité transférer 50 millions d'euros (AE=CP) de ces crédits vers le programme 209 (les subventions de l'AFD). Dès lors, le montant des AE en loi de finances initiale sur l'action précitée s'élevait à 235 millions d'euros .
L'intégralité de ces 235 millions d'euros budgétés en loi de finances initiale - et même plus, cf. infra - a été engagée. Les crédits exécutés présentés dans le rapport annuel de performance s'élèvent pourtant à 197 millions d'euros, ce qui s'explique par le fait que l'exécution du programme 110 a donné lieu à plusieurs opérations « atypiques » qui la rendent difficilement lisible.
La première opération « atypique » concerne le financement de l'Iffim ( International Finance Facility for Immunisation ). La France devait verser une tranche de 38 millions d'euros de CP à partir du Fonds de solidarité pour le développement (FSD) 39 ( * ) . Le fonds n'a pas pu effectuer ce versement (prévu en mars) car le décret régissant son utilisation n'a été modifié qu'en décembre. Dès lors, c'est le programme 110 qui a exceptionnellement porté ces 38 millions d'euros de CP. En « contrepartie », le FSD a financé 38 millions d'euros de CP de bonifications qui auraient dû être financées par le programme 110. Dès lors, des AE engagées à partir du programme 110 au cours des années antérieures n'étaient plus utiles et ont été apurées. Ces apurements correspondent à des « AE négatives », qui s'imputent comptablement sur l'exécution en cours et diminuent donc le montant apparent d'AE engagées sur l'exercice.
Au total, les CP du programme 110 ne sont pas modifiés (+38 millions d'euros pour l'Iffim et -38 millions d'euros sur les bonifications), tandis que les AE antérieures apurées sur les bonifications minorent « artificiellement » l'exécution 2016 en AE de 38 millions d'euros. C'est ainsi que l'on obtient le chiffre de l'exécution présenté dans le rapport annuel de performance pour l'action relative aux « bonifications de prêts dans les États étrangers » (235 millions d'euros de la LFI - 38 millions d'euros d'apurement = 197 millions d'euros).
Par ailleurs, comme indiqué précédemment, l'amendement adopté par nos collègues députés a eu pour conséquence qu'il manque 50 millions d'euros de CP de bonifications correspondant à des prêts accordés par l'AFD au cours des années précédentes. Pour respecter les engagements passés, les gestionnaires ont choisi de financer cette charge à partir du FSD. Celui-ci a ainsi versé 50 millions d'euros de CP à l'AFD (qui s'ajoutent aux 38 millions d'euros précédents, soit un total de 88 millions d'euros). Dès lors, les AE correspondantes engagées au cours des années antérieures n'étaient plus utiles et ont été apurées. À nouveau, ces apurements s'apparentent à des « AE négatives », qui s'imputent comptablement sur l'exécution en cours. Au total, l'exécution aurait donc été égale à 147 millions d'euros (235 - 38 - 50 = 147).
Cependant, l'amendement évoqué précédemment a également eu pour conséquence qu'il manque 50 millions d'euros en AE à l'AFD pour accorder de nouveaux prêts. Les marges de manoeuvre « artificielles » données par les apurements ont permis de « sur-exécuter » la mission de 50 millions d'euros , sans pour autant dépasser « comptablement » le plafond d'AE alloué en loi de finances initiale. C'est ainsi que l'on obtient le chiffre définitif d'exécution de l'action relative aux bonifications (235 - 38 - 50 + 50 = 197 millions d'euros) et que l'on retrouve l'exécution « corrigée des apurements », telle qu'elle est également présentée dans le rapport annuel de performance (235 + 50 = 285 millions d'euros).
En tout état de cause, la pratique des apurements a permis de respecter artificiellement l'autorisation parlementaire - et même de sous-exécuter cette action -, alors que l'exécution « corrigée » montre une sur-exécution. Ceci a été rendu possible en puisant dans le FSD, qui n'était pourtant pas destiné à financer de l'aide bilatérale .
Cette exécution illisible rend nécessaire une rebudgétisation au moins partielle du FSD. A minima , les montants versés à l'AFD à partir des ressources de la taxe sur les transactions financières doivent être rebudgétisés au sein des programmes 110 (bonifications des prêts) et 209 (subventions pour l'essentiel).
3. Une dépense exceptionnelle de 2,4 milliards d'euros, neutre budgétairement, destinée à renforcer les fonds propres de l'AFD
Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont évoqué à de nombreuses reprises, le renforcement des fonds propres de l'AFD était nécessaire pour lui permettre de surmonter les limites à son activité qu'implique dès aujourd'hui le respect des ratios prudentiels, mais aussi pour faire face à l'augmentation de 50 % de ses engagements à l'horizon 2020 . À défaut, ce plafond aurait été dépassé dès 2019 au Nigeria, au Brésil, au Maroc et en Colombie, et l'objectif de hausse de ses engagements aurait difficilement été atteint.
Pour cela, il avait été décidé en 2014 de convertir des prêts de long terme accordés par l'État à l'AFD - la « ressource à condition spéciale » (RCS) - en obligations perpétuelles, comptabilisées en fonds propres de « meilleure qualité ». C'est ainsi qu'en 2015, 2016 et 2017, au lieu de verser chacune de ces années 280 millions d'euros de RCS à l'AFD, l'État a acquis un montant égal d'obligations perpétuelles à partir du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».
Par ailleurs, au-delà de ces opérations sur le « flux » de RCS, c'est-à-dire les montants attribués chaque année, il a été décidé de convertir 2,4 milliards d'euros du « stock » de RCS en dotation au capital social de l'AFD, c'est-à-dire en fonds propres de première catégorie ( Common equity tier 1 ). C'est cette dépense exceptionnelle qui a donné lieu à la création du programme 346 « Renforcement des fonds propres de l'AFD » sur la présente mission, pour le seul exercice 2016.
Cette opération est cependant neutre sur le solde de l'État, en comptabilités budgétaire et maastrichtienne . En effet, dans un premier temps, l'AFD a remboursé de façon anticipée à l'État 2,4 milliards d'euros de RCS qui ont alimenté le programme correspondant du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». Dans un second temps, l'État a dépensé le même montant à partir de la présente mission pour alimenter le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », à partir duquel il a doté en capital l'AFD.
* 37 Décret n° 2016-1684 du 5 décembre 2016 portant modification du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le Fonds de solidarité pour le développement.
* 38 134 millions d'euros ont été affectés à l'aide bilatérale, dont il faut retrancher 38 millions d'euros de bonifications versées à l'AFD en contrepartie des 38 millions d'euros versés à l'Iffim à partir du programme 110 (cf. infra ).
* 39 Pour rappel, ce fonds est alimenté par le produit de la taxe sur les billets d'avions et par une partie du produit de la taxe sur les transactions financières.