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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI SE POURSUIT MAIS SUR UN RYTHME RALENTI

Les dépenses de la mission sont en baisse régulière et dégagent chaque année des économies qu'on peut qualifier « d'économies de constatation » même si les choix de revalorisation modérée des prestations qui en constituent l'essentiel des charges doivent également être pris en compte.

L'exécution 2016 confirme, mais selon des proportions nettement atténuées, cette tendance.

A. LA POURSUITE D'ÉCONOMIES MAIS SUR UN RYTHME EFFECTIF MOINS SOUTENU QUE L'AN DERNIER

En 2015, la mission avait dégagé des économies de 152,5 millions d'euros (soit une baisse de l'ordre de 5 % par rapport aux dépenses de 2014) principalement concentrées sur les crédits prévus au programme 169 dont les dépenses avaient accusé un repli de 210 millions.

La baisse des dépenses de la mission aurait été sensiblement plus forte (elle aurait même dépassé 7 %) en dehors d'un événement exceptionnel : l'accord conclu entre la France et les États-Unis pour solder la dette de réparation envers certaines victimes de la déportation reconnue par la France. Cet accord avait, en effet, conduit à inscrire une dotation exceptionnelle de 54,5 millions d'euros au titre de 2015.

En 2016, les dépenses de la mission ont poursuivi leur diminution mais dans des proportions plus mesurées.

Les économies constatées s'élèvent à 129,7 millions d'euros, soit un niveau proche de l'an dernier. Toutefois, cette évolution peut être qualifiée de partiellement « faciale » du fait de l'accord mentionné. Il faut, en effet, tenir compte de la non-récurrence de la dépense rappelée plus haut si bien que les économies structurelles dégagées en 2016 peuvent être estimées à 74,1 millions d'euros, soit un niveau beaucoup plus faible qu'en 2015.

En bref, le rythme de réduction des charges de la mission a nettement décéléré en 2016.

B. DES ÉCONOMIES CONCENTRÉES SUR LE PROGRAMME 169 PRINCIPALEMENT DE CONSTATATION MALGRÉ L'AMORÇAGE D'UN PROCESSUS DE REVALORISATION ET UNE CERTAINE INERTIE DES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES

Ainsi que l'a illustré le tableau récapitulant les données d'exécution des crédits par programme en 2016 (voir supra), confirmées par les données d'exécution des crédits par nature de dépenses ci-dessous, comme l'an dernier, les économies réalisées sur les dépenses de la mission se sont concentrées sur les dépenses d'intervention, et, plus particulièrement, sur les dépenses du programme 169.

Évolution des consommations de crédits par titre

 

Crédits exécutés en 2015

Crédits votés en LFI 2016

Crédits exécutés en 2016

Exécution 2016 / Exécution 2015

Exécution 2016 / Crédits ouverts en LFI 2016

Titre 6
(dépenses d'intervention)

2 621,1046(*)

2 513,20

2 489,10

- 132,00

- 24,10

Autres titres

98,70

100,10

101,00

2,30

0,90

dont :

         

Titre 3
(dépenses de fonctionnement)

96,7

98,3

94

- 2,70

- 4,30

Total

2 719,80

2 613,30

2 590,10

- 129,70

- 23,20

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

De fait, les dépenses du programme 169, qui se sont inscrites en baisse de 66,60 millions d'euros par rapport à 2015 (elles se situent en deçà des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale à hauteur de 17,2 millions d'euros), diminuent de 2,6 %.

Ce rythme de diminution des dépenses du programme est toutefois nettement plus faible que l'an dernier où il avait été de l'ordre de 7 %.

La structure des dépenses du programme peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées ainsi que la retraite du combattant ;

la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre , subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

les actions en faveur des rapatriés.

Le tableau ci-dessous qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2015 et 2016 montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2015 et 2016

 

Exécution en 2015

Exécution en 2016

Évolution 2016/2015
(en millions d'euros)

Évolution 2016/2015
(en %)

Administration de la dette viagère

2 011,40

1 942,70

- 68,70

- 3,4

Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre

1 243,20

1 200,70

- 42,50

- 3,4

Retraite du combattant

768,2

742

- 26,20

- 3,4

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

148

146,7

- 1,30

- 0,9

Soins médicaux gratuits

47,5

56,9

9,40

+ 19,8

Remboursement des réductions de transport

3,2

2,8

- 0,40

- 12,5

Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides

97,3

87

- 10,30

- 10,6

Solidarité

346,8

350,8

4,00

+ 1,2

Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre

253,8

250,5

- 3,30

- 1,3

Pécules

0,1

ND

   

Subventions aux associations

0,4

0,7

0,30

+ 75,0

Action sociale de l'ONACVG

23,4

25,4

2,00

+ 8,5

Subventions versées à l'ONACVG

57

62,1

5,10

+ 8,9

Institution nationale des Invalides

12,1

12,1

0,00

0

Actions en faveur des rapatriés

17,2

16,6

- 0,60

- 3,5

Total

2 523,40

2 456,80

- 66,60

- 2,6

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En effet, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrent nettement.

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2016

La dette viagère mobilise plus de 80 % des dotations suivie des actions dites de solidarité (11 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 66,6 millions d'euros entre 2015 et 2016, le repli des dépenses liées à la rente viagère (- 68,7 millions d'euros) en a été le principal facteur ne se trouvant qu'atténué par une légère augmentation des autres dépenses due aux interventions de solidarité.

1. La baisse du nombre des bénéficiaires de la dette viagère a été partiellement compensée par une revalorisation mesurée du point de la pension militaire d'invalidité

Les dépenses de la dette viagère se sont repliées dans des proportions identiques (- 3,4 %) pour chacun des deux postes concernant, l'un, les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre, l'autre, la retraite du combattant.

L'un des déterminants des variations des charges budgétaires de ces dépenses d'intervention en est le nombre des bénéficiaires.

Celui-ci suit une tendance baissière comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Entre 2006 et 2016, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 149 749 unités, soit près de 40 %, ce repli atteignant 440 105 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 30 %).

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000, le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, désormais, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant tend à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suit une tendance au repli plus régulière.

Par rapport à 2015, les évolutions des populations bénéficiant de ces deux prestations témoignent de cette convergence puisque chacune d'entre elles a reculé de 4,5 %.

La baisse des dépenses a été un peu moins forte, le différentiel (1,1 %) pouvant s'expliquer, d'une part, par des effets de composition dans la mesure où il existe un lien entre le niveau de la pension servi, plus faible, et l'ancienneté de l'entrée en pension et, d'autre part, par le jeu des revalorisations du point des pensions militaires d'invalidité.

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du rapport constant. Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI, déterminé à l'article L. 256 du CPMIVG. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

S'agissant de la revalorisation du point d'indice des PMI, l'arrêté du 25 août 2016, prenant acte de la variation de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique d'État, qui a été revalorisé en cours d'année de 0,6 % (soit, compte tenu du calendrier de la revalorisation, un effet en année pleine de l'ordre de 0,3 %), a porté la valeur du point de 14,0 euros à 14,04 euros à compter du 1er janvier de l'année, soit une augmentation de 0,4 %.

Quant à la retraite du combattant, l'année 2016 n'a pas dérogé à la rupture intervenue à partir de 2012. On rappelle qu'à la faveur d'attributions régulières de points, la retraite du combattant était passée de 37 points à 48 points de PMI entre 2007 et 2012, le nombre de points PMI de la retraite du combattant ayant augmenté de 30 %, son montant progressant de 34,3 %.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2008 :

39 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2009 :

41 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2010 :

43 points, soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1er juillet 2011 :

44 points, soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1er juillet 2012 :

48 points, soit 665,28 euros.

Depuis cette date, la retraite du combattant n'a connu pour seule revalorisation que celle liée à l'évolution de la valeur du point de PMI, particulièrement modérée du fait du gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique pendant six ans. C'est sous l'effet de la revalorisation du point d'indice des PMI que la retraite du combattant a pu connaître une légère augmentation de son montant en 2016.

2. Les économies sur les majorations des rentes mutualistes ont été nettement plus contenues si bien que leur poids dans les dépenses du programme 169 continue de s'alourdir...

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent 88,7 % du total des dépenses, fait ressortir des évolutions notables.

Entre 2010 et 2016, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 414 673 (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 25 % en 2016 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 20 %).

En revanche, les bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2016 qu'en 2010, n'ont diminué que de 12,2 %.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créée par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État, en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN). Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation. Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 741 euros au 1er janvier 2013.

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents.

La baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

Les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont davantage régressé (- 32,5 % contre - 25,5 % pour la population des bénéficiaires) extériorisant une élasticité de 1,27, tandis que l'effet en dépenses de la réduction des populations bénéficiant de la retraite du combattant et de la majoration des rentes mutualistes a été amorti.

Dans les deux cas, la baisse des dépenses est inférieure à celle des bénéficiaires mais cet écart est plus fort pour les rentes mutualistes au point que les dépenses associées à ce dernier mécanisme ne sont inférieures en 2016 à leur niveau de 2010 que de 1,9 %, pour une élasticité de 0,15 contre 0,35 pour la retraite du combattant.

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions du programme 169 entre 2010 et 2016

 

2010

2016

2016/2010
(en %)

2016/2010
(en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

       

Effectifs

308 940

230 285

- 25,5

- 78 655

Dépenses

1 766 641

1 191 863

- 32,5

- 574 778

Retraite du combattant

       

Effectifs

1 339 730

1 059 106

- 20,9

- 280 624

Dépenses

796 393

737 259

- 7,4

- 59 134

Majoration des rentes mutualistes

       

Effectifs

418 164

362 770

- 12,2

- 55 394

Dépenses

255 428

250 533

- 1,9

- 4 895

Total

       

Effectifs

2 066 834

1 652 161

- 20

- 414 673

Dépenses

2 818 462

2 179 655

- 22,6

- 638 807

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2016

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées. En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée (- 7,7 %) tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue.

L'exercice 2016 confirme l'inertie relative des charges budgétaires liées aux revalorisations des rentes mutualistes.

Dans ces conditions, leur poids dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir. Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente en 2016 10,2 % des dépenses du programme.

3. ...non sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à doubler la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent. Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant excèdent de près de 700 000 ceux qui bénéficient de la majoration des rentes mutualistes par l'État.

La structure des charges du programme tend à se déformer au profit d'une intervention moins « universelle » que les autres interventions qu'il finance.

Cette situation tient à la sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État qui appelle une élucidation.

A ce stade, votre rapporteur spécial se limitera à relever que cette sous-utilisation conduit à des économies significatives qu'on peut estimer moyennant quelque simplification - il faudrait, en particulier, également tenir compte de la non saturation du plafond de la majoration par les épargnants - à 480 millions d'euros.

Évolution de la valeur unitaire des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2016

(en euros)

 

2010

2016

2016/2010 (en %)

2016/2010 (en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

5 476

5 054

- 7,7

- 422

Retraite du combattant

584

680

16,4

96

Majoration des rentes mutualistes

582

679

16,7

97

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2016


* 46Dont 54,5 millions d'euros au titre de l'accord entre la République française et les États-Unis.